QUE SAIS-JE ?

Les politiques publiques de sécurité

ALAIN BAUER

CHRISTOPHE SOULLEZ

Remerciements

Les auteurs tiennent à remercier Renaud VEDEL, Sous-préfet, pour ses informations, conseils et suggestions

Les ouvrages ci-dessous ont été publiés aux Presses universitaires de France dans la série proposée par Alain Bauer

Nicolas Arpagian, La cybersécurité, « Que sais-je ? », n° 3891.

Alain Bauer, Criminologie plurielle, « Major », 2010.

Alain Bauer, Jean-Louis Bruguière, Les 100 mots du terrorisme, « Que sais-je ? », n° 3897.

Alain Bauer, François Freynet, Vidéosurveillance et vidéoprotection, « Que sais-je ? », n° 3813.

– Les études de sureté et de sécurité publique, « Que sais-je ? », n° 3818.

Alain Bauer, Émile Pérez, 100 mots de la police et du crime, « Que sais-je ? », n° 3836.

Alain Bauer, Cyril Rizk, Christophe Soullez, Statistiques criminelles et enquêtes de victimation, « Que sais-je ? », n° 3900.

Alain Bauer, Christophe Soullez, Les fichiers de police et de gendarmerie, « Que sais-je ? », n° 3856.

– Violences et insécurité urbaines, « Que sais-je ? », n° 3421.

Alain Bauer, François-Bernard Huyghe, Les terroristes disent toujours ce qu’ils vont faire, 2009.

Alain Bauer, André-Michel Ventre, Les polices en France, « Que sais-je ? », n° 2761.

Éric Delbecque, Christian Harbulot, La guerre économique, « Que sais-je ? », n° 3899.

Benoît Dupont, Émile Pérez, Les polices au Québec, « Que sais-je ? », n° 3768.

François-Bernard Huyghe, ADN et enquêtes criminelles, « Que sais-je ? », n° 3814.

– Les écoutes téléphoniques, « Que sais-je ? », n° 3874.

– Les armes non létales, « Que sais-je ? », n° 3841.

Laurence Ifrah, L’information et le renseignement sur Internet, « Que sais-je ? », n° 3881.

Daniel Warfman, Frédéric Ocqueteau, La sécurité privée en France, « Que sais-je ? », n° 3912.

978-2-13-061676-4

Dépôt légal – 1re édition : 2011, août

© Presses Universitaires de France, 2011
6, avenue Reille, 75014 Paris

Introduction

Évoquer les politiques publiques de sécurité, c’est tout d’abord s’attacher au concept de sécurité. Au-delà des controverses sur l’interprétation du terme sûreté utilisé dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, la définition du mot sécurité a rarement été explicitée. Il a été toutefois clairement défini par la loi d’orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995 : « La sécurité est un droit fondamental et l’une des conditions de l’exercice des libertés individuelles et collectives. L’État a le devoir d’assurer la sécurité en veillant, sur l’ensemble du territoire de la République, à la défense des intérêts nationaux, au respect des lois, au maintien de la paix et de l’ordre public, à la protection des personnes et des biens ». Pour François Dieu, les politiques publiques de sécurité seraient définies comme « un ensemble plus ou moins cohérent de décisions et de mesures prises par les instances politiques légitimes, dont l’objectif, expressément défini, est d’apporter, par la mobilisation des institutions sécuritaires de régulation sociale et, le cas échéant, d’autres partenaires publics et privés, une réponse effective aux diverses formes d’insécurité induite par le phénomène délinquant »¹.

Analyser ou décrire les politiques publiques de sécurité, c’est donc observer l’État en action à travers les dispositifs et les mesures qu’il a prises en vue d’assurer ce devoir fondamental.

L’émergence de politiques publiques de sécurité, dans un pays qui croit que ce processus est naturellement régalien, est pourtant plus moderne qu’il n’y paraît. Si la monarchie a toujours considéré la défense des institutions, la protection des frontières, la punition de l’homicide et la lutte contre la fausse monnaie comme des éléments non négociables de l’exercice de la souveraineté, les autres missions, dont celles liées à la protection de la population, étaient plus ou moins sous-traitées à des organisations territoriales de « proximité ».

La naissance d’une police des villes a fortement contribué à « civiliser » le crime, et le Traité de la police rédigé par de La Mare ou le Mémoire sur la reformation de la Police de France ont permis au milieu du XVIIIe siècle de définir un corps de doctrine qui dépassait la lutte contre les complots intérieurs ou les espions étrangers. Pour autant, il faudra attendre quasiment la fin du XXe siècle pour que la naissance d’une Police nationale soit sérieusement envisagée après la création de la police d’État en 1941.

Au passage du siècle (du XIXe au XXe), de nombreux débats, surtout parisiens, avaient envisagé un autre système de police. La grande loi de 1884, par l’élection des maires, modifiait considérablement l’architecture institutionnelle. Mais bien peu de textes de réflexion ont accompagné ces mouvements perpétuels de réorganisation et de réformes de la police, qui en a beaucoup subies.

À partir de la fin de la Seconde Guerre mondiale, les politiques publiques de sécurité, jusqu’ici d’essence quasiment policière, se sont vues complétées par de nouveaux dispositifs visant à prévenir la délinquance à travers l’amélioration des conditions de vie des habitants : la politique de la ville était née. Depuis trente-cinq ans, celle-ci a fait l’objet de multiples évolutions, sans que de véritables processus d’évaluation aient été mis en œuvre, parallèlement à la poursuite de nouvelles stratégies d’organisation policière.

En matière de politiques publiques de sécurité le « syndrome de Capharnaüm » a là aussi frappé. C’est pour cela que nous avons choisi une présentation chronologique qui permettra, nous l’espérons, au lecteur de mieux se retrouver dans ce labyrinthe de textes successifs et contradictoires.

Chapitre I

Politiques publiques ou évolutions de l’organisation policière (1667-1945) ?

I. – La création d’un embryon de police des villes (1667-1789)

Jusqu’au milieu du XVIIe siècle, la criminalité est essentiellement rurale. Les villes sont peu développées et demeurent des lieux plus sûrs que les campagnes, car mieux placées sous la protection des autorités et, pour certaines, à l’abri des murailles d’enceinte. Les pouvoirs de police et de justice sont confondus et atomisés entre les mains des seigneurs. Ce sont ces derniers qui, lorsqu’ils ne sont pas en campagne militaire, sont chargés de réprimer la criminalité qui va du vol, crime quasiment considéré comme le plus grave, au meurtre, en passant par les « crimes contre la religion ». Afin de faire face au développement du brigandage, et notamment aux crimes commis par les mercenaires ou déserteurs, regroupés dans les « grandes compagnies », une force est créée sous la direction du connétable, la connétabilité, qui deviendra maréchaussée en 1536. Ces gens d’armes sont compétents sur tout le royaume à l’exception des villes. En 1536, l’édit de Paris étend le domaine de compétence de la maréchaussée qui peut poursuivre d’autres criminels que les gens de guerre.

Parallèlement, au XIVe siècle, la royauté organise la déconcentration territoriale de son pouvoir avec la création des prévôts dans les prévôtés placées sous la responsabilité des baillis (administrateurs du domaine royal au nord du royaume) ou des sénéchaux (administrateurs du domaine royal dans les domaines méridionaux). Ils sont cumulativement chargés des finances, de la justice et de l’armée mais également de la transmission des ordres royaux. Ils sont assistés par des agents d’exécution : les sergents royaux. Il n’existe toutefois pas de véritable organisation policière centralisée.

Le développement des villes et la poussée démographique contribuent à l’apparition d’une délinquance plus spécifiquement urbaine : mendicité, vagabondage, prostitution, escroqueries, rixes, etc. La répression de ces nouvelles formes de criminalité ne fait pas l’objet d’une politique clairement définie et d’une réflexion concertée.

Le pouvoir, sous la pression des événements, va tenter de trouver des solutions. Ainsi, pour la capitale qui est principalement concernée par cette hausse de la criminalité, Saint-Louis crée, en 1254, le chevalier du guet qui, assisté de 20 sergents à cheval et de 26 sergents à pied, est chargé d’y assurer la sécurité la nuit. Le dispositif sera généralisé à d’autres villes du royaume. Le prévôt de Paris semble également titulaire d’une responsabilité en matière d’encadrement policier et de rendu des décisions de justice. En 1306, Philippe le Bel crée les commissaires-enquêteurs au Châtelet². Ils sont tout aussi bien chargés de lutter contre la criminalité dans un quartier de Paris que d’exercer des fonctions de juges d’instruction ou de magistrats du siège. Ils procèdent également, au titre de leur pouvoir de police, à la constatation des infractions. Ils achètent leur charge et bénéficient de privilèges. En 1526, le lieutenant criminel de robe courte est créé (symbole du pouvoir judiciaire limité à sa mission) pour lutter contre les mendiants, vagabonds et autres marginaux à Paris³.

Cette organisation ne permet pas de juguler l’augmentation de la criminalité et met en évidence le problème posé par la confusion des pouvoirs de police et de justice. L’absence de coordination des institutions et de vision d’ensemble des problèmes de sécurité saute aux yeux du pouvoir. L’impuissance des autorités face aux criminels de la Cour des miracles qui, depuis le XVIe siècle, occupent ces quelques rues du cœur de Paris, inaccessibles aux agents royaux, révèle l’échec des stratégies mises en place.

L’édit de mars 1667, proposé par Colbert à Louis XIV, entend remédier à cette situation en disposant notamment que « les fonctions de justice et de police sont souvent incompatibles et trop étendues pour être exercées par un seul officier ». Ce texte propose, pour la première fois, une approche plus politique de lutte contre la criminalité et constitue l’acte fondateur de la police sous l’Ancien Régime. « En créant un magistrat unique, en charge de tout ce qui touche la “sûreté de la ville”, en définissant précisément ses tâches et ses fonctions, en précisant avec minutie ses domaines d’intervention, en séparant clairement les fonctions de police et de justice, en plaçant ce magistrat […] directement sous l’autorité du secrétaire d’État à la Maison du roi, Colbert et Louis XIV démontrent la volonté du pouvoir royal de mettre la main sur la police de la ville capitale. »⁴ La création de la charge de lieutenant général de police, qui en découle, vise à établir un pouvoir de police autonome veillant à la sécurité de la population parisienne. Paris est la première ville concernée par cette mesure, et le premier titulaire de la charge, Gabriel Nicolas de la Reynie, l’occupe pendant près de trente ans. Les commissaires examinateurs au Châtelet, au nombre de 48, sont placés sous la responsabilité du lieutenant général de police. Celui-ci, outre le concours des hommes du chevalier du guet, dont il va « exiger que les rondes de nuit s’effectuent selon des trajets sans cesse variés et à des heures différentes, et non plus, comme précédemment, en suivant à heures fixes les mêmes parcours »⁵, constitue un vaste réseau d’indicateurs rémunérés : les mouches en liberté et les moutons en prison. Il peut, en cas de nécessité, requérir les forces de l’armée : la maréchaussée d’Île-de-France ou la garde de Paris (environ un millier de gardes des portes et murailles de Paris). En outre, il se voit attribuer la direction de différents bureaux administratifs (métiers, marchés, écoles, archives, etc.). Enfin, en 1708, des inspecteurs de police, dont le nombre varie en fonction des crédits ouverts, assistent les commissaires⁶.

Le développement des services postaux mais également l’importance croissante que le pouvoir va accorder à la mission de renseignement vont conduire à la création d’une police politique, la haute police, qui prendra tout d’abord la forme d’un cabinet noir, appelé aussi « secret du roi » consistant en la violation du secret des correspondances, avant de disparaître et de se transformer dans les années qui suivront en un service de renseignement plus officiel.

Très rapidement, le système de la lieutenance générale produit quelques résultats remarqués sur la maîtrise de la délinquance. Il est par conséquent étendu à toutes les grandes villes du royaume et perdure jusqu’à la Révolution.

II. – Les maires s’emparent de la police (1789-1799)

En 1789, la police ne parvient pas à pressentir les incidents qui vont conduire à la Révolution, et ce, malgré les signes qui se multiplient depuis 1787 et notamment les « émotions populaires » liées à la révolte des paysans contre les fermiers généraux ou au refus de payer la gabelle. Elle est emportée avec l’Ancien Régime. Toutefois, la Révolution française ne remettra pas en cause le principe de la dualité entre une force civile de police et une force militaire. La loi du 16 février 1791 modifie seulement l’appellation de maréchaussée pour le nom de gendarmerie et supprime ses attributions de justice prévôtale. La loi du 28 germinal en VI précise les missions de la gendarmerie et notamment ses attributions en matière de police administrative et judiciaire. Elle se verra notamment confrontée à la lutte contre les bandes de « chauffeurs »⁷. L’édit de mars 1720 réorganise en profondeur la maréchaussée et appuie son caractère territorial en créant des compagnies de maréchaussées dans les provinces et des brigades réparties le long des grandes routes.

La police subira des bouleversements bien plus conséquents. Dès le 13 juillet 1789, une garde nationale de Paris se constitue pour assurer la sécurité intérieure et extérieure de la ville. Puis la commune de Paris élit une municipalité qui décide la mise en place d’un comité provisoire chargé de la police, de la sûreté et de la tranquillité. La fonction de lieutenant général de police est alors confiée au maire. Les villes de province se dotent de systèmes analogues peu de temps après.

En 1790, la police parisienne est réorganisée avec la création de 48 commissaires de police placés sous les ordres directs du maire. Ils sont assistés, dans chaque section, par 16 commissaires. Ces derniers deviennent bientôt les officiers de paix (voir infra) tandis que les commissaires de police demeurent sous les ordres du maire. Tous sont élus. Au fur et à mesure du remaniement territorial, notamment avec la création des départements, cette organisation est appliquée aux villes de province en fonction des nécessités⁸.

III. – Le Premier Empire : une police puissante au service d’un État fort

C’est principalement sous le Consulat, puis sous le Premier Empire, qu’une organisation administrative centralisée et hiérarchisée est mise en place. Dès sa prise de pouvoir, Bonaparte s’attache à réformer l’État et, soucieux de rétablir un ordre troublé par les événements de la Révolution, notamment le développement du brigandage, il crée le ministère de la Police générale qui, en 1799, est confié à Joseph Fouché. À Paris, ville de tous les coups d’État et révolutions, il met en place, en même temps que les autres préfectures, la préfecture de police⁹, héritière de la lieutenance de police (loi du 17 février 1800).

Le préfet de police a en charge la police criminelle de droit commun, la police administrative et la police de renseignement. C’est de cette époque que date notamment ce qui va caractériser l’organisation policière française durant des années : une police au service d’un État fort. En effet, l’une des missions principales du préfet de police est d’étouffer toute velléité de rébellion ou de complot contre le pouvoir central. Le préfet constituera un vaste dispositif de renseignements qui emploiera de nombreux repris de justice¹⁰. Sous l’Empire, Joseph Fouché, ministre de la Police générale, renforce considérablement l’appareil et le quadrillage administratifs de police dans un but de contrôle politique de la population¹¹. Le ministère de la Police générale passe ainsi de quatre à six divisions, avec notamment la création d’une « haute police », dénommée « sûreté générale et police secrète », chargée de la police du renseignement. Les fichiers font leur apparition (notamment ceux visant les Chouans). Un bulletin quotidien est rédigé à l’attention de l’empereur¹² qui portera également une attention toute particulière au renforcement des moyens et des missions de la gendarmerie¹³.

En province, dans toutes les villes de plus de 5 000 habitants, un commissaire de police est nommé par le Gouvernement et placé sous l’autorité du préfet ou du sous-préfet. Au-delà de 100 000 habitants et dans quelques villes stratégiques n’atteignant pas ce seuil, un commissaire général est désigné. En milieu rural, et dans les villes de moins de 5 000 habitants, les pouvoirs de police sont exercés par la gendarmerie et les gardes-champêtres. L’ensemble de ces commissaires assure, avec l’aide du personnel municipal mis à leur disposition par les maires, la sécurité publique du quotidien.

IV. – L’étatisation de la police des grandes villes (Second Empire et Restauration)

L’esprit libéral qui souffle sur la Restauration et la monarchie de Juillet pourrait conduire à un retour d’une vision décentralisée de la police. Toutefois, dans les faits, l’appareil policier reste très largement au service du pouvoir central. Ainsi, par exemple, à Paris, la préfecture de police se voit doter de structures et de moyens encore plus étendus.

En province, le manque de moyens et de coordination limite le champ d’action des commissaires. En 1829, une réforme est engagée pour dépolitiser la police et l’orienter plus spécialement vers la lutte contre le développement des troubles urbains (liés à la délinquance, à la circulation, à l’hygiène, etc.). La mise en place des « sergents de ville en uniforme »¹⁴ illustre cette nouvelle orientation et les débuts de l’îlotage.

Durant la monarchie de Juillet, les officiers de paix sont créés et deviennent les supérieurs des sergents de ville. L’ensemble de ces nouveaux effectifs est placé sous la responsabilité des commissaires. En province, ces derniers dépendent du maire.

Le Second Empire accentue la centralisation de la police et le développement de la police politique afin de prévenir, notamment, les complots et attentats.

Par extension du système mis en place à Lyon en 1851, la quasi-totalité du pouvoir de police auparavant exercé par les maires des grandes villes est confiée aux préfets et les personnels deviennent des fonctionnaires de l’État.

Créée en 1846, la police des trains devient police spéciale des chemins de fer (décret du 22 février 1855). Elle est placée sous l’autorité du chef de la sûreté générale. Les nouveaux commissaires spéciaux sont particulièrement chargés du renseignement. Par arrêté du préfet de police du 7 septembre 1870, les sergents de ville changent de nom et deviennent des gardiens de la paix publique. Leur uniforme est modifié : le bicorne est remplacé par le...