Sous la direction de Olivier Borraz et Virginie Guiraudon

Politiques publiques 2

Changer la société

2010 Logo de l'éditeur SCPO

Copyright

© Presses de Sciences Po, Paris, 2013
ISBN numérique : 9782724688467
ISBN papier : 9782724611489
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Présentation

Deuxième livraison de la série Politiques publiques, cet opus a pour objet les effets de l'action publique sur le corps social et politique.
La première partie, consacrée aux liens entre politiques, comportements et intérêts, fait l'analyse de politiques qui visent explicitement à « changer la société », en agissant notamment sur les comportements des individus : famille, sécurité, santé publique, logement, développement, télécommunications. La deuxième s'intéresse quant à elle aux rapports entre politiques publiques et démocratie, privilégiant des dispositifs, initiatives ou démarches qui entendent permettre l'accès des citoyens à la construction et la mise en œuvre des politiques publiques.
Cette série, dont l'objectif est de rendre compte des transformations de l’action publique et des analyses nouvelles qui en sont faites, illustre ainsi avec ces travaux l’avènement de la figure du citoyen autonome, éclairé, actif et consommateur dans l’action publique ; différents chapitres de ce volume discutant cette fiction, et en révélant tant les ressorts que les implications.
Ont contribué à cet ouvrage : Henri Bergeron, Cécile Blatrix, Vincent Dubois, Laurence Dumoulin, Yankel Fijalkow, Neil Fligstein, Jean-Pierre Lévy, Jacques de Maillard, Claude Martin, Hélène Michel, Olivier Nay, Violaine Roussel, et Philippe Warin.

Introduction / Les publics des politiques

Olivier Borraz

Olivier BORRAZ est directeur de recherche CNRS au Centre de sociologie des organisations (Sciences Po).

Virginie Guiraudon

Virginie GUIRAUDON est directrice de recherches CNRS au Centre de recherches administratives politiques et sociales (Université Lille Nord de France).

Ce deuxième volume de Politiques publiques poursuit la réflexion engagée dans le premier (La France dans la gouvernance européenne) sur le lien entre policy et politics. S’il est un fait que les travaux qui portent sur ces deux dimensions tendent de plus en plus à dialoguer, il n’est pas encore clair à quel point ils se complètent. Les études de politiques publiques et plus généralement la littérature en politique comparée sur l’action publique ont surtout cherché à déterminer qui pesait sur l’élaboration des politiques publiques, dans quels cas de figure et suivant quelles modalités, beaucoup moins les effets des politiques publiques sur le corps social. En outre, elles se sont peu interrogées sur les conséquences de la création de nombreux domaines d’action publique sur la conception même du corps politique.

La première partie traite de politiques qui sont susceptibles ou qui entendent « changer la société ». Dans quelle mesure les politiques publiques parviennent-elles à modifier les comportements des individus et, au-delà, à changer la société ? Cette question pourtant essentielle n’a jamais été abordée de front dans les travaux consacrés à l’action publique. Il est vrai qu’elle n’est pas simple et, en outre, court le risque d’un discours normatif. Cependant, il nous a semblé important de la « mettre à l’agenda » des politiques publiques, l’objectif étant à la fois de suggérer un ensemble de réflexions originales dans différents domaines de politique publique, tout en invitant d’autres auteurs par la suite à s’engouffrer dans la brèche en vue de contribuer à la discussion. Ainsi les auteurs du présent volume soulignent-ils à la fois les limites des politiques publiques lorsqu’elles portent sur des champs éminemment complexes, mais aussi les conditions qui leur permettent de produire des effets sur les comportements d’acteurs individuels ou collectifs. C’est cette dualité qui rend cette entrée particulièrement heuristique.

La seconde partie examine les rapports qu’entretiennent politiques publiques et démocratie, d’une part sous l’angle des efforts entrepris pour permettre l’accès des citoyens à la construction et la mise en œuvre des politiques publiques, d’autre part via le rôle plus classique que remplissent les organisations de représentation d’intérêts. Si ces thèmes ont été traités de longue date dans la littérature, on assiste cependant à deux phénomènes concomitants dont ce volume entend rendre compte : tout d’abord, l’émergence de nouvelles formes de participation, délibération, concertation, consultation, etc., qui toutes entendent mettre le citoyen au cœur de dispositifs dont il avait jusqu’ici était exclu ; ensuite, un renouvellement des réflexions en sciences sociales sur des formes traditionnelles que sont les mouvements sociaux, le guichet ou la judiciarisation, qui modifient notre regard sur ces modalités de production de l’action publique.

À l’image du premier, ce second volume vise à proposer un outil d’actualisation des connaissances dans le domaine de l’analyse des politiques publiques et des transformations de l’action publique. Il offre un panorama de ces transformations des politiques publiques, secteur par secteur, et fait le point sur des débats récents. Tout comme dans le premier volume, les auteurs des différents chapitres ne sont pas tous des spécialistes de politiques publiques. Il a en effet été décidé de confier des chapitres sectoriels ou thématiques à des spécialistes de ces domaines, sans qu’ils ne les aient forcément abordés jusqu’ici sous l’angle des politiques publiques. Chacun a accepté de se plier à un exercice qui n’était pas simple, puisqu’il s’agissait d’adopter une nouvelle focale sur un domaine qu’il maîtrisait déjà. Le résultat est là : le regard que portent ces auteurs sur leur domaine est souvent original car décalé pour des spécialistes de politiques publiques.

Politiques, comportements et intérêts

Les chapitres qui composent la première partie traitent pour l’essentiel de politiques qui peuvent ou veulent « changer la société », en agissant sur les comportements des individus ou des organisations. Ces politiques reposent sur une certaine conception de ce qui motive les individus, ce qui les amène à agir, ce qui peut les inciter à changer de comportement. Plus généralement, ces politiques renvoient à une certaine idée de « ce qui fait société », pour reprendre l’expression de J. Donzelot (2003). Aussi appellent-elles une question essentielle : les changements de politique sont-ils dus à un changement dans les connaissances produites, notamment mais pas exclusivement par les sciences sociales ? Ou bien font-ils intervenir d’autres facteurs, qui peuvent être d’ordre idéologique, d’une diffusion des idées ou d’un renouvellement des instruments ? Cette question traverse les chapitres qui composent cette première partie. À leur lecture, quatre constats s’imposent.

1. Dans les domaines de politique publique que l’on peut qualifier d’« intérieurs », par contraste avec des politiques qui s’inscrivent dans un espace plus large (aide au développement et télécommunications), l’État demeure un acteur sinon central, du moins essentiel. Ainsi, dans les domaines de la famille, de la sécurité, de la santé publique et du logement, loin de s’être retiré, l’État demeure un intervenant de premier plan, tant par le biais d’une abondante production législative et réglementaire, que par les ressources qu’il distribue ou contribue à gérer.

Ce constat peut surprendre alors qu’il est généralement question dans la littérature d’une action publique qui se caractériserait par une multiplication d’intervenants, parmi lesquels l’État ne serait plus qu’un acteur parmi d’autres, disposant certes de compétences et de ressources distinctes, mais sans être dans une position hiérarchique vis-à-vis des autres intervenants. Dans les quatre premiers chapitres, on observe que l’État ne dispose effectivement plus du monopole de l’intervention, qu’il est concurrencé par d’autres acteurs, qu’il est amené à négocier avec d’autres intervenants ; il n’en demeure pas moins central. Toute la richesse de ces chapitres réside dans une analyse fine de la manière dont l’État se transforme et modifie ses modes d’intervention, tout en conservant une position de pilotage.

Plus précisément, il convient de distinguer trois cas de figure. Dans les deux premiers domaines, la famille et la sécurité, l’État demeure un acteur central. Dans le troisième, la santé publique, il investit un domaine qui était demeuré de longue date « à l’abandon ». Enfin, dans le domaine du logement, après s’être retiré, on assiste au retour de l’État, notamment sous la pression d’associations d’aide au logement.

Ce constat peut encore être affiné. S’agissant de la famille, le chapitre de Claude Martin décrit cette situation quelque peu paradoxale qui voit une élite technocratique étonnamment stable traverser différentes majorités gouvernementales, opérer des inflexions voire des transformations profondes, tout en maintenant une forme de continuité dans les principes qui guident l’action publique. Dans le cas de la sécurité, J. de Maillard démontre que les analyses qui insistent sur la perte de centralité de l’État, sa mise en concurrence avec des intervenants privés, et en même temps son évolution vers une approche plus sécuritaire, tendent à exagérer des éléments isolés sans se doter d’une vue d’ensemble : or celle-ci révèle au contraire une forte continuité, non seulement dans le poids de l’État en termes de ressources, mais aussi dans le style de politiques qui est mené – et qui n’est en rien comparable aux politiques sécuritaires anglo-saxonnes. Ces deux domaines sont des secteurs traditionnellement investis par l’État, encore que ce « traditionnellement » a une histoire d’à peine un siècle s’agissant de la famille, encore moins en ce qui concerne la sécurité. Il n’en est pas de même de la santé publique, domaine qui après avoir fait l’objet d’une esquisse d’investissement de la part des pouvoirs publics nationaux au début du XXe siècle, a ensuite été délaissé au profit de la seule approche curative de la santé. Aussi assiste-t-on selon H. Bergeron à un investissement récent de l’État, porté notamment par une transformation des instruments de savoirs qui rendent possible cette intervention. Ce cas est remarquable en ce qu’il tend en outre à transformer les frontières du public et du privé, mais aussi, sous couvert d’une responsabilisation accrue des individus dans la « gestion » de leur santé, à étendre l’emprise de l’État sur les comportements et pratiques individuels. Quant au logement, le « retour de l’État » qu’analysent J.-P. Lévy et Y. Fijalkow illustre aussi un changement de perspective à l’égard des problèmes de logement, centré dorénavant sur des phénomènes d’exclusion devant lesquels les pouvoirs locaux se montrent relativement peu motivés et efficaces – d’où l’appel à l’État pour qu’il intervienne.

Dans les quatre cas, l’État n’est plus en position de monopole, concurrencé par des acteurs privés (notamment dans le domaine de la sécurité) ou d’autres échelons territoriaux (sécurité, santé publique et logement). Il doit aussi composer avec des acteurs associatifs (santé publique et logement). Il n’en demeure pas moins un acteur central, comme en témoigne tant l’abondance législative qui caractérise les quatre domaines, que les ressources (financières et humaines) dont il continue de disposer ou dont il organise la gestion.

Dans le chapitre consacré aux politiques de télécommunications, on observe une autre illustration de la capacité d’ajustement des États. N. Fligstein démontre en effet que la construction d’un marché européen des télécommunications, si elle s’est faite au départ contre les États qui entendaient ne pas abandonner un secteur stratégique, a rapidement été rejointe par ces derniers lorsqu’ils ont compris leur intérêt à pousser les entreprises nationales dans une course dans laquelle elles détenaient d’emblée un avantage compétitif, plutôt que de laisser passer une telle opportunité. Le résultat étant que les champions nationaux, notamment français, britanniques et allemands, dominent aujourd’hui le marché européen. Certes les États ne sont plus actionnaires majoritaires de ces entreprises, mais leur influence demeure néanmoins bien réelle, quoiqu’indirecte.

2. Ce qui pourrait s’apparenter à une « permanence de l’État » ne doit pas masquer des inflexions profondes dans les politiques menées. Au-delà des spécificités propres à chacun de ces secteurs, il convient de souligner un trait commun, à savoir une plus grande « individualisation » des politiques, au sens où celles-ci ciblent des comportements individuels.

Ce ciblage s’inscrit dans le recours à trois types d’instruments : des incitations financières ; l’information et l’éducation ; la surveillance et le contrôle. Les incitations financières constituent un instrument privilégié dans les politiques de la famille et du logement. Il s’agit par ce biais de modifier le comportement des individus, dont on postule qu’il est déterminé en partie par une rationalité économique. Sous couvert de donner le « choix » aux individus d’adopter une solution qui leur apparaît comme étant la plus satisfaisante, il s’agit en réalité de les inciter à opter pour une solution en particulier, dont on attend ensuite un effet vertueux à l’échelle collective. Ainsi, les dispositifs de la politique familiale, au motif d’offrir aux familles une plus grande variété d’options pour la garde des enfants, participent-ils en réalité d’une politique de l’emploi des femmes. En matière de logement, la « loi Boutin » entend « fluidifier » le logement social en incitant la fraction supérieure des occupants à accéder à la propriété, libérant ainsi des appartements qui pourront ensuite être proposés aux personnes en situation d’exclusion. L’information et l’éducation constituent des instruments privilégiés en matière de santé publique, s’agissant notamment de modifier les pratiques alimentaires des individus, mais aussi de les encourager à prendre soin de leur corps, à se faire dépister pour certaines formes de cancer ou plus classiquement à cesser de fumer ou de consommer de l’alcool. La surveillance et le contrôle, enfin, caractérisent surtout la sécurité, en particulier lorsqu’il s’agit de rendre « l’acte de délinquance plus risqué ou coûteux », autrement dit de dissuader les délinquants de passer à l’acte. Ce ciblage des comportements individuels s’inscrit contre un arrière-plan idéologique qui tend à valoriser le libre-choix et la responsabilité individuelle. Mais il signale aussi une évolution plus profonde, d’une prise en compte des facteurs structurels ou sociaux, vers des facteurs plus individuels. Ainsi, s’agissant de la sécurité, J. de Maillard souligne qu’il s’agit de déplacer le champ de l’action « des causes sociales de la délinquance à ses causes immédiates ». En matière de politiques familiales, la plus grande sélectivité décrite par Claude Martin et qui vise à « donner la priorité aux ménages défavorisés » s’accompagne depuis 1985 d’une approche qui cible les individus, et non la famille. Ce faisant, sous couvert de tenir compte de facteurs d’inégalité, les politiques tendent en réalité à renforcer les disparités, entre les femmes de classe moyenne qui auront recours aux différents dispositifs de prise en charge des enfants en bas âge, et les femmes de classe défavorisée qui seront encouragées à rester à domicile pour élever leurs enfants. On retrouve les mêmes effets pervers dans les politiques de la santé publique et du logement : l’individualisation des dispositifs tend à détourner des politiques qui se veulent à vocation sociale, en renforçant certaines inégalités plutôt qu’en les atténuant.

Ce faisant, ce ciblage des comportements individuels soulève de multiples questions. Tout d’abord, quel est le degré réel de « libre choix » dont disposent les individus ? Comme cela est suggéré, ce libre choix est fortement déterminé par des facteurs sociaux, qui tendent pourtant à être gommés ou masqués derrière un discours qui met en avant la liberté et la responsabilisation. Ensuite, dans quelle mesure ces dispositifs introduisent-ils véritablement du choix ? Il semblerait plutôt qu’ils dessinent des alternatives qui s’appliquent à des profils ou des groupes plus ou moins clairement identifiés ; autrement dit, les choix sont fréquemment prédéterminés. Enfin, comment les individus utilisent-ils ces dispositifs ? Sur ce point, les quatre chapitres sont plutôt discrets mais donnent cependant quelques indications qui laissent à penser que s’opèrent des détournements ou des usages non anticipés. Mais ceux-ci peuvent-ils être appréhendés sans réintroduire une dimension sociale ? Ces usages non anticipés ne révèlent-ils pas les points aveugles de politiques qui ciblent d’abord des individus et négligent les facteurs sociaux ?

3. Les chapitres soulignent que l’on ne peut comprendre les évolutions des politiques sans introduire un élément important, à savoir l’influence des données qui alimentent le processus de politique publique. Or, à différents degrés, la production de données a connu des changements. Le cas le plus significatif étant celui des politiques de santé publique, dont H. Bergeron montre très bien à quel point les évolutions de l’épidémiologie et de la recherche biomédicale ont conduit à repenser les objectifs, cibles et modalités de l’action publique. Un autre exemple particulièrement révélateur est celui des politiques d’aide au développement dont traite O. Nay. Son chapitre montre que l’on assiste à la montée en puissance d’analyses économiques critiquant les actions menées par les organisations internationales et défendant des actions plus ciblées, prenant en compte les éléments contextuels propres à chaque pays, mais aussi les spécificités sociopolitiques et culturelles. Les autres secteurs de politique publique ont aussi connu des transformations, avec la mise en place d’observatoires, la production d’indicateurs ou de tableaux de bord, et plus généralement la diffusion d’outils qui visent à mesurer pour connaître, puis évaluer.

Cette évolution n’est pas toujours anodine : outre qu’elle permet d’asseoir la politique publique sur des données « objectives », du moins objectivables, elle traduit surtout un glissement, d’une connaissance du problème portée par des groupes d’intérêts, professionnels et autres « propriétaires du problème », à une connaissance produite par des experts. Or ce glissement donne lieu à une mise en scène autour de l’apparente objectivité (donc neutralité) des données ainsi rassemblées, qui conduit à son tour à un discours de la dépolitisation et du pragmatisme. Pourtant, comme le montrent les différents chapitres, les politiques menées sont tout sauf dépolitisées ! Mais en privilégiant un appareillage technique qui produit des données objectives, ces politiques retrouvent des accents « d’intérêt général ». Ce constat peut être nuancé par le rôle que jouent les associations de patients dans les politiques de santé, les associations de logement ou les ONG intervenant dans l’aide au développement. Toutefois, là aussi on relève une tendance chez ces associations à équiper leurs interventions en dispositifs qui visent à mesurer, calculer, rendre visibles – bref à techniciser leur contribution – afin d’être perçues comme des interlocuteurs crédibles.

Parmi les données mobilisées, il convient de tenir compte du cas particulier des données issues des sciences sociales. Les connaissances produites par ces dernières jouent un rôle parfois essentiel dans la définition des politiques. Le cas de la santé publique est celui dans lequel cette contribution est la plus manifeste, en lien avec le développement d’une approche centrée sur l’éducation à la santé. Mais on retrouve aussi l’importance de ces apports dans les politiques de la famille et du logement, deux domaines qui ont été de longue date investis par les sciences sociales. L’économie joue un rôle déterminant, quant à elle, dans l’aide au développement mais, comme le souligne O. Nay, avec un impact limité sur le comportement des institutions internationales. Seule la sécurité fait figure d’exception et, comme le souligne J. de Maillard, en cela la France fait aussi figure d’exception puisque dans les pays anglo-saxons, les sciences sociales ont contribué à redéfinir les liens entre police et population.

Les apports des sciences sociales entrent-ils en contradiction avec le tournant individualiste des politiques de la famille, de la santé publique ou du logement ? Ne mettent-ils pas en avant des facteurs structurels, là où au contraire les pouvoirs publics tendent à privilégier une entrée par des individus libres et responsables ? Les réponses à ces questions ne sont pas simples, mais H. Bergeron montre bien, dans le cas de la santé publique, que ce sont surtout les théories psychosociologiques ou les travaux qui s’intéressent aux comportements individuels qui l’ont emporté, confortant du même coup l’idée qu’il s’agissait d’éduquer et d’informer des individus en vue de leur permettre de faire leurs propres choix. Des théories plus sociologiques ont eu pour l’instant moins d’écho. Dans les autres domaines, les travaux réalisés semblent avoir informé les hauts fonctionnaires en charge de ces politiques, sans forcément en déterminer le contenu : mais on peut se demander dans quelle mesure ces connaissances, lorsqu’elles décrivent une pluralité de situations et de parcours, synonymes d’une complexité sociale croissante, n’encouragent pas une lecture et des solutions qui ciblent les individus plutôt que des groupes ou ensembles sociaux dont on peine à discerner les contours exacts. Surtout lorsque ces connaissances s’inscrivent dans des paradigmes qui privilégient une entrée par les individus plutôt que par les structures de domination. Autrement dit, dès lors que l’on met en avant des éléments de complexité sociale pour décrire un secteur donné, laquelle repose sur des comportements stratégiques pluriels, cela ne conduit-il pas ensuite à des solutions qui privilégient les individus ?

4. Quels sont les effets de ces politiques ? Chaque chapitre suggérant une réponse différente, nous nous contenterons de soulever une question plus fondamentale : dans la mesure où ces politiques tendent, chacune à sa manière, à privilégier un individu libre, rationnel et responsable, qu’est-ce que cela nous dit des transformations de l’idée de citoyenneté en France ? On pourrait certes prendre le problème à l’envers : on pourrait considérer que des évolutions plus profondes dans l’idée de citoyenneté conduisent ensuite, secteur par secteur, à des changements dans les cibles et les instruments de politique publique. Il serait difficile d’identifier les sources de cette transformation générale, ainsi que les formes qu’elle prend et par lesquelles elle irrigue l’ensemble de l’administration. Il semble ainsi plus raisonnable de prendre acte d’une série d’évolutions sectorielles, pour ensuite dessiner une transformation générale dont il reste à identifier les causes. Clairement, les différents champs de politique publique examinés dans ce volume illustre l’avènement d’un citoyen autonome, éclairé, actif et consommateur. Dans ce contexte, l’action publique vise à donner à ce citoyen tous les moyens de faire ses choix et de déterminer sa conduite. Du même coup, un peu comme dans une prophétie autoréalisatrice, elle promeut cet individu libre et responsable.

Comme on vient de le suggérer, il est difficile d’établir les fondements idéologiques de cette évolution. En revanche, on peut en chercher l’origine dans la diffusion des idées, notamment à l’échelle internationale. Les différents chapitres s’appesantissent peu sur ce point, mais il serait important de s’interroger sur la circulation de certaines idées, et notamment celles d’un individu libre et responsable auquel il s’agit de présenter une palette de services. Les domaines de politique publique concernés sont fortement internationalisés : soit parce qu’ils font l’objet d’interventions européennes, soit parce qu’ils s’inscrivent dans des réseaux européens au sein desquels circulent des savoirs et des expériences, soit encore parce qu’ils relèvent d’organisations internationales qui sont pourvoyeuses de normes et de référentiels. À cela il convient d’ajouter la contribution des sciences sociales qui, par le biais de comparaisons, contribuent aussi à cette circulation des idées. Bref, chacun de ces secteurs est pris dans des réseaux au sein desquels s’opèrent des échanges et des comparaisons, du benchmarking et de la normalisation.

Toutefois, il convient d’être prudent et de ne pas tomber trop vite dans la dénonciation d’une influence anglo-saxonne. Comme le souligne fort justement J. de Maillard, certains sociologues français sont prompts à introduire des approches anglo-saxonnes pour suggérer que la France se rapprocherait de la situation observable aux États-Unis ou en Grande-Bretagne : or les situations demeurent différentes à maints égards et traduisent la persistance de traits spécifiques. Autrement dit, si l’on doit rechercher l’origine d’une approche plus individuelle des politiques publiques dans une circulation internationale des idées, il convient d’analyser la manière dont ces idées s’hybrident avec des facteurs institutionnels spécifiquement français. À ce titre, chacun des chapitres portant sur des politiques nationales illustre à sa manière cette hybridation.

Des politiques publiques ou des publics politiques ?

Si la première partie de cet ouvrage a permis de mettre en exergue la façon dont les décideurs publics se représentent les publics visés ou concernés par les mesures qu’ils prennent, la seconde entend s’interroger sur le rôle de ceux qui sont concernés par les décisions publiques. Quel rôle peuvent-ils jouer en amont ou en aval des décisions ? Ces questions nous permettent de poursuivre la réflexion engagée dans le premier volume sur le lien entre policy et politics, entre gouvernement par le peuple et pour le peuple.

Dans le cadre contemporain des démocraties représentatives régies par la compétition électorale et le suffrage universel, il est admis que les gouvernés participent à la désignation de ceux qui organiseront les règles de la communauté politique parce que ce sont eux qui devront les suivre, qu’elles leur soient favorables ou défavorables. C’est une fiction bien utile pour légitimer des choix politiques qui peuvent être parfois douloureux. Cette fiction repose sur l’idée d’une continuité dans le temps et d’une contiguïté dans l’espace du corps des citoyens à l’intérieur d’un territoire unique avec un seul ordre juridique légitime (Chwaszcza, 2009)

Il s’agit pourtant d’une fiction puisque certaines personnes concernées par les décisions publiques ne votent pas (c’est le cas des étrangers notamment). De surcroît, dans un contexte d’interdépendance, les effets de décisions prises dans un pays ont des conséquences dans de nombreux autres comme l’a montré entre autre la récente crise financière, des subprimes à la chute de l’euro. Dans le cas des politiques de développement analysées dans la première partie de l’ouvrage, la légitimité de l’action publique est remise en cause précisément parce qu’il y a une distinction géographique, politique voire culturelle entre ceux qui élaborent les politiques et ceux qui sont concernés par leur mise en œuvre. Les analyses de politiques sociales montrent que les personnes concernées subissent, plutôt qu’elles ne participent à, des décisions prises il y a bien longtemps, dans des conditions démographiques et économiques différentes, par des dirigeants qui ne se projetaient pas dans un avenir trop distant. Enfin, comme le souligne P. Warin en particulier, le gouverné n’est pas forcément un usager et peut ne pas avoir recours aux services ou prestations auxquels il a droit.

Aussi a-t-il été décidé d’interroger le rapport gouvernants/gouvernés dans les démocraties libérales sous un angle qui permet de décloisonner l’étude des politiques publiques en tirant le meilleur parti des travaux dans différents sous-champs de la science politique et de la sociologie. Tout d’abord, les auteurs ont discuté des idées répandues concernant aussi bien l’« influence » des groupes d’intérêts et la « pression de la rue » que des processus qui viendraient concurrencer ou remettre en cause les institutions de la démocratie représentative. La concertation, étudiée par H. Michel et C. Blatrix, semble montrer les limites du contrôle des parlementaires sur l’action de l’exécutif et de ses grands corps et dans le même temps les bienfaits de la « démocratie participative » sur la démocratie représentative. La judiciarisation, étudiée par V. Roussel et L. Dumoulin, peut également être de prime abord conçue comme symptomatique de ce que l’on nomme parfois la « crise de la représentation ». Elle constituerait en quelque sorte une voie de recours et donc une voix alternative pour les citoyens qui ne parviennent à faire relayer leurs revendications. Il s’agit de « porter devant les tribunaux » des questions de société (euthanasie, reproduction assistée, mariage homosexuel) ; de se servir du droit pour avoir des droits ; ou tout simplement de faire valoir des droits post facto, c’est-à-dire de se mobiliser par la voie juridique pour contester l’action de l’État ou son inaction dans le cas des risques. Dans ce dernier cas de figure, le recours au droit fonctionne comme la concertation, voire en parallèle. Il s’agit bien pour des citoyens experts de leur propre cause, épaulés voire manœuvrés par des professionnels du droit ou de la participation, d’aborder l’action publique par un biais qui n’est pas celui de l’exécutif ou du parlement. C’est aussi une façon pour les gouvernants de ne pas traiter de certaines questions comme le démontrent L. Dumoulin et V. Roussel quitte ensuite à devoir se positionner pour ou contre certains arrêts (arrêt Perruche ou arrêts du Conseil d’État sur le voile).

Cette seconde partie interroge également le rapport entre action publique et public « par le bas », en aval des décisions des lois et des décrets, en mettant le « gouverné » au centre de l’analyse et non les « gouvernants ». Deux chapitres en particulier abordent cette question : celui de P. Warin sur le « non-recours » et celui de V. Dubois sur la « politique au guichet ». Le non-usage des services publics ou « non-recours » étudié par P. Warin peut être considéré comme un équivalent fonctionnel de l’abstention aux élections. On en trouve une illustration récente dans le RSA (revenu de solidarité active) qui ajoute à l’ancien RMI une aide aux personnes ayant une activité pour sortir des « trappes à pauvreté ». Le RSA est largement sous-utilisé par les personnes concernées : au premier mars 2010, 437 000 personnes percevaient le RSA activité alors que Martin Hirsch inventeur et promoteur de la mesure avait pour un objectif de 1,6 ou 1,7 million de bénéficiaires potentiels, dont huit cent mille dès la fin de 2009 [1] . C’est une illustration parmi d’autres d’un phénomène qui mérite une analyse fine et qui apporte un éclairage nouveau sur la « crise » de légitimité de la démocratie susmentionnée. En effet, si les politiques ne touchent pas les citoyens concernés qui d’ailleurs peuvent aussi s’exclure en s’abstenant du processus de légitimation de l’action publique, le « gouvernement pour le peuple » se vide de son sens. C’est dans l’article de V. Dubois sur la politique au guichet que l’on trouvera une grande partie de l’explication sur le non-recours. En effet, le pouvoir discrétionnaire donné à l’agent qui traite une demande, l’expérience que font certaines populations qui passent par les centres de triage de l’administration confiés aux street-level bureaucrats pour reprendre le concept de Lipsky (1980) permettent de comprendre que dans certaines circonstances, l’on préfère s’auto-exclure d’un système qui exclut ou stigmatise.

Les enseignements des chapitres de la seconde partie peuvent être synthétisés de la façon suivante : (1) les études sur le rapport entre État et société sont loin de suggérer un rapport univoque et unilatéral entre groupes sociaux et action publique ; (2) les développements analysés – recours au droit, discrétion des fonctionnaires au guichet, usages de la concertation – aboutissent à un brouillage des séquences de l’action publique qui met à mal la vision balistique des politiques publiques [2]  ; (3) on assiste également à un brouillage des frontières entre ce qui relève de l’État et non de la sphère privée comme on l’a vu avec les politiques de santé publique et enfin (4) on ne peut négliger le rôle des sciences sociales dans la construction de certains des phénomènes étudiés. Ces quatre enseignements n’ont rien de révolutionnaire : au contraire, ils constituent des acquis des recherches menées en France comme ailleurs ces dernières années. Mais leur intérêt tient au fait qu’ils sont issus de recherches qui se situent clairement à la jonction entre policy et politics ; autrement dit, c’est précisément parce que les chapitres qui composent la deuxième partie de l’ouvrage se positionnent entre des sous-champs distincts de la science politique que leurs résultats sont significatifs et démontrent tout l’intérêt qu’il y a à les réunir.

1. Qui gouverne ? Cette question, que Robert Dahl posait en 1961 dans un ouvrage sur la ville de New Haven (États-Unis) où il enseignait, est aussi simple que la réponse est complexe. Et cela a fortiori quand la question se pose non pas à l’échelle d’une ville de taille moyenne dans un système politique bipolaire et « pluraliste » mais dans l’environnement complexe de l’Europe d’aujourd’hui où l’on attribue aux différentes échelles de gouvernement de nouvelles compétences à un rythme effréné. Ce tempo européen laisse au bord du chemin certains « représentants d’intérêts » comme les syndicats et des d’institutions (tels les partis), mais fait la part belle au final à des formes institutionnelles (organisations non gouvernementales) ou à certains répertoires d’action (judiciarisation). Pour Dahl – et les chercheurs contemporains ne l’ont pas démenti – la politique (politics) et les politiques (policies) intègrent des intérêts sociaux contradictoires. C’est la recherche du consensus des systèmes corporatistes ou de la confiance des marchés pour les néomarxistes. D’une certaine manière, l’action publique « garantit l’ordre social en assurant son possible renouvellement » (Giraud et Warin, 2008).

Ce qui est intéressant dans les chapitres de l’ouvrage, c’est que les « tendances » étudiées telles que l’importance du droit, de la délibération et de la consultation institutionnalisée des groupes d’intérêt vont dans le sens d’un adoucissement des mœurs, d’un apaisement des conflits sociaux. L’action publique in fine peut avoir des effets néfastes, pervers et créer des « gagnants » ou des « perdants » mais tout est fait pour qu’elle semble neutre et consensuelle : elle est ainsi vêtue des atours de l’impartialité du droit, adoubée par les intérêts organisés ex ante ou les forums citoyens ex post. Mais la procédure démocratique si chère aux tenants d’Habermas ne signifie pas pour autant un résultat juste et équitable. C’est au pire un leurre ou comme le montrent L. Dumoulin et V. Roussel en s’inspirant plutôt de Niklas Luhmann un reflet de la spécialisation et de la professionnalisation des sociétés contemporaines. En outre, il n’est pas dit que cette situation pacifiée perdure : les effets de la crise économique, les plans de rigueur, les réformes mises en œuvre pour retrouver la « confiance des marchés » sont susceptibles de donner lieu à des débordements plus ou moins violents, comme on a déjà pu le constater dans certains pays voisins. Sur un tout autre sujet, le récent échec du grand débat consacré aux nanotechnologies a souligné les limites des démarches participatives lorsqu’elles portent sur des sujets éminemment complexes et controversés, mettant du même coup les autorités publiques dans une situation difficile pour aborder d’autres sujets tout aussi sensibles (on pense en particulier aux déchets nucléaires). Bref, si les formes étudiées semblent contribuer à un apaisement, celui-ci est loin de présenter un caractère irréversible.

2. S’il est admis que l’analyse séquentielle des politiques publiques (par ex. de Leon, 1999) est dépassée, il demeure toujours certains lieux communs telles les dichotomies entre input et output, amont et aval, exécutif et exécutant. Les chapitres qui composent la seconde partie contribuent à en montrer les limites. Ainsi, la concertation, loin de se situer en amont des décisions, vient souvent une fois les décisions prises pour éteindre les feux de la mobilisation ou des mouvements de protestation. Il s’agit d’un mode de résolution des conflits plutôt que de prévention – avec cet effet de plus en plus paradoxal qu’elle peut contribuer à rouvrir la controverse, voire le champ des possibles. La judiciarisation, au sens du recours au droit, est utilisée par certains individus ou groupes sociaux pour « mettre à l’agenda » des questions évacuées par l’action publique : euthanasie, mariage, aide médicale à la procréation, ou adoption des couples de même sexe. Ces « questions de société » selon la terminologie journalistique ne sont que rarement relayées par les organisations intermédiaires traditionnelles comme les partis et les partenaires sociaux. Elles peuvent alors trouver un chemin via les débats sur la bioéthique ou les actions en justice emblématiques. On se souvient de l’importance d’un procès à Bobigny en 1972 où Gisèle Halimi défendait une accusée qui avait avorté après un viol dans la lutte pour la légalisation de l’IVG (interruption volontaire de grossesse) et l’adoption de la loi Veil en 1974. Les mouvements sociaux et les groupes d’intérêt utilisent toujours le recours au droit en amont.

Le chapitre de V. Dubois sur le guichet lui aussi remet en cause une vision séquentielle de l’action publique où d’abord le décideur décide et ensuite l’exécutant exécute en montrant qu’en réalité la mise en œuvre peut être l’occasion en France pour l’exécutif d’infléchir la loi adoptée au Parlement. La marge de manœuvre de l’agent au guichet, son pouvoir discrétionnaire, n’est pas une donnée fixe ou une notion abstraite. Elle varie suivant les instructions données par les chefs de service en fonction des lettres reçues de leur supérieur hiérarchique, les contraintes qui pèsent sur les agents, et leurs caractéristiques sociodémographiques qui ont à voir avec leurs conditions de recrutement, de rémunération et d’avancement. En bref, l’exécutif a l’occasion au moment de la mise en œuvre d’orienter les résultats des politiques engagées, non seulement via des circulaires mais aussi en influant sur les conditions de travail des fonctionnaires au guichet, qui au gré des fusions (par exemple, celle de l’ANPE avec l’Assedic) ou le non-renouvellement des départs à la retraite peuvent être en sous-effectifs ou désorientés.

3. Les chapitres éclairent également les zones frontières de l’action publique, ces zones de flou entre ce qui relève de la sphère privée et ce qui fait l’objet de régulations publiques. On retrouve le thème du lien entre État et libertés individuelles. Si dans le cas de la santé publique mais aussi dans d’autres domaines comme la sécurité, l’État loin de se retirer vient paradoxalement contraindre l’individu à être autonome, à devenir sujet de sa propre vie, la relation inverse peut exister. On demande à l’État d’intervenir, de réglementer, voire d’arbitrer des situations « intimes », des conflits de voisinage, à la place d’autres autorités, religieuses ou partisanes. En bref, le « gouvernement des conduites » a deux facettes : d’un côté, l’État dicte les comportements individuels (ne pas fumer, manger cinq fruits et légumes par jour…) mais il est aussi sollicité pour dire ce qui est ou n’est pas un comportement légitime et donc édicte des statuts porteurs de droits. Ce dernier volet dépend souvent des mobilisations, des recours judiciaires et des concertations.

4. Nous avons souligné dès le premier volume de cette série le rôle croissant et ambigu de l’expertise dans l’action publique, notamment lorsqu’elle est issue des sciences sociales. La « judiciarisation » est ainsi d’abord une notion issue de la recherche et qui se transforme en « buzz » politico-médiatique. D’un côté certains de ses promoteurs comme A. Garapon animent des émissions de radio tandis que, de l’autre, les élus sont eux toujours prêts à dénoncer le « gouvernement des juges ». La participation comme le rappelle C. Blatrix c’est d’abord un champ investi par les penseurs habermassiens mais aussi par les sociologues férus de recherche-action ou de technologies de délibération. Il leur arrive d’être plus préoccupés par le respect de la procédure délibérative que des participants ou des effets de la concertation sur les policy outputs, en bref sur les résultats. Surtout, l’impératif délibératif est rarement remis en cause dans les sciences sociales, pour des raisons qui ont à voir avec leur implication dans ces démarches ; mais cela témoigne d’une absence de recul critique vis-à-vis de démarches dont on postule plus que l’on ne démontre l’efficacité. Pour prendre un dernier exemple comme un contrepoint, P. Warin montre bien que le non-recours est une perspective qui vient des sciences sociales : elle irrigue d’abord l’action publique nord-américaine et britannique, puis l’OCDE et enfin certains pays européens. Souvent, là encore, sous la forme de recherche-action, les chercheurs vont permettre aux acteurs d’évaluer les limites des politiques qu’ils mettent en œuvre voire d’interroger la pertinence des aides sociales mises en place. Au final, bien que minoritaires et dominées dans le champ scientifique, et raillées par le champ politique, les sciences sociales ont mis à l’agenda un certain nombre de notions dans les politiques publiques.

Conclusion

Les thèmes abordés dans cet ouvrage et les secteurs étudiés nous rappellent à quel point l’action publique est tributaire de la façon dont le « problème » qu’elle est censée résoudre est construit. En conséquence, elle peut logiquement ne pas atteindre les publics qu’elle cible, en ignorer d’autres qui doivent trouver des chemins détournés pour être « mis à l’agenda ». En bref, les politiques publiques peuvent faire plus de mécontents que de bénéficiaires. C’est une façon de donner un visage aux effets pervers mais aussi de s’interroger sur les effets en retour des politiques (policy feedbacks).

Qu’est-ce que cela implique quant aux effets des politiques sectorielles sur la démocratie ? Nous ne sommes plus des citoyens mais des ressortissants de diverses politiques publiques. La création d’espaces publics sectoriels a des conséquences pour notre conception de la res publicae. Pourquoi arbitrer parmi des agrégats d’intérêts sectorisés non compatibles, établir des priorités, faire plus que la somme des parties si nous avons affaire à des clients et non des citoyens ? Même si V. Dubois montre dans son chapitre que le « client-centrisme » (Muller 2006) n’a pas toujours franchi la porte des guichets de l’administration, on peut se demander dans quelle mesure le citoyen est devenu un client. La constitution de publics sectoriels et la création de catégories de citoyens experts dans certains secteurs seuls légitimes à parler « au nom de » incluent même la notion de « citoyen » qui, comme l’a montré M. Nonjon (2006), est dans le cadre des politiques de la ville ou de la démocratie locale un récipiendaire d’une action publique que l’on doit former. Mais ce citoyen-expert n’est-il pas un trompe l’œil ? Comme le rappelle P. Warin, on ne peut ignorer que la « non-demande de droits laisse apparaître ainsi une “non-demande sociale”, au sens où des individus et des ménages ne portent pas ou plus leurs demandes vers la collectivité ».

Références bibliographiques

CHWASZCZA (C.), « The Unity of the People and Migration in Liberal Democracies », Citizenship Studies, 13 (5), octobre, 2009, p. 451-473.

DAHL (R.), Who Governs ? Democracy and Power in an American City [1961], New Haven (Conn.), Yale University Press, traduction française parue en 1971 chez Armand Colin : Qui gouverne ?, 2005.

DE LEON (P.), « The Stages Approach to the Policy Process », dans P. Sabatier (dir.), Theories of the Policy Process, chapitre 2, Boulder (Colo.), Westview Press, 1999.

DONZELOT (J.), Faire société. La politique de la ville aux États-Unis et en France, Paris, Seuil, 2003.

GIRAUD (O.), WARIN (P.) (dir.), Politiques publiques et démocratie, Paris, La Découverte, 2008.

LIPSKY (M.), Street-Level Bureaucracy : Dilemmas of the Individual in Public Services, New York (N. Y.), Russell Sage, 1980.

MULLER (P.), « Le client centrisme, une nouvelle forme de relation entre l’État et les citoyens », Politiques et management public, 24 (3), 2006, p. 1-4.

NONJON (M.), Quand la démocratie se professionnalise. Enquête sur les experts de la participation, thèse pour le doctorat en science politique, sous la direction de Frédéric Sawicki, Université Lille 2, 2006.

Notes du chapitre

[1] Jean-Noël Escudié, « Un an après, un bilan en demi-teinte pour le RSA », Paris, Caisse des Dépôts. URL (consultée le 15 juin 2010) : http://www.localtis.info/cs/ContentServer?c=artJour&pagename=Localtis%2FartJour%2FartJour&cid=1250259924636

[2] Dans la vision managériale des politiques publiques, on suit le schéma suivant : identification d’un problème et choix d’une solution, adoption de règles, allocation de moyens, mise en œuvre, évaluation, ajustement, et ainsi de suite.

I - Politiques, comportements, intérêts

II - Politiques publiques et démocratie