QUE SAIS-JE ?

Lexique de droit constitutionnel

PIERRE AVRIL

Professeur émérite de l’université de Paris-II
(Panthéon-Assas)

JEAN GICQUEL

Professeur émérite de l’université de Paris-I
(Panthéon-Sorbonne)

Troisième édition mise à jour

12e mille

978-2-13-061470-8

Dépôt légal – 1re édition : 2003

3e édition mise à jour : 2012, janvier

© Presses Universitaires de France, 2003
6, avenue Reille, 75014 Paris

Avant-propos

« Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de constitution. »

Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

« Branche fondamentale du droit public interne » (G. Vedel), c’est-à-dire du « droit de l’État » (D. Truchet), le droit constitutionnel a vu sa définition s’élargir au fil du temps. Initialement, il était qualifié de « droit politique » parce qu’il a pour objet d’assurer « l’encadrement juridique des phénomènes politiques » (A. Hauriou) ; il concerne à ce titre « l’ensemble des institutions grâce auxquelles le pouvoir s’établit, s’exerce et se transmet dans l’État » (M. Prélot). Mais il est parallèlement apparu que la Constitution n’est pas seulement « l’espace où se déroule l’action politique telle que le droit la met en forme », car elle est aussi « le lieu où sont fixées les conditions de création du droit » (D. Baranger) ; la création du droit s’opérant conformément au principe de la hiérarchie des normes, au sommet de laquelle se trouve la Constitution, celle-ci peut être définie sous ce rapport comme « l’ensemble des règles sur la législation » (Ch. Eisenmann). Enfin, le développement contemporain de la justice constitutionnelle a fait surgir un champ nouveau ; parce qu’il veille au respect des « normes dont la suprématie s’impose à tous, y compris au législateur » (F. Luchaire), le contrôle de la constitutionnalité des lois a fait entrer dans la discipline un troisième secteur : le domaine des libertés publiques et de la garantie des droits fondamentaux.

Cette pluralité de points de vue a été synthétisée par le doyen Louis Favoreu qui a défini le droit constitutionnel moderne par son triple objet : les institutions, le système normatif et la protection des libertés et droits fondamentaux.

Ce triple objet entraîne inévitablement une certaine complexité du vocabulaire constitutionnel, d’autant que celui-ci comporte à la fois des termes familiers au citoyen et des termes techniques propres au juriste, le même mot pouvant d’ailleurs être employé, selon son contexte, dans le langage courant ou dans son acception « savante ». Il est donc nécessaire de préciser la signification de ce vocabulaire.

Le Lexique réunit, en conséquence, les termes qui figurent dans la Constitution elle-même, ceux que l’on rencontre le plus souvent dans la jurisprudence constitutionnelle et ceux qui appartiennent aux droits spécialisés qui mettent en œuvre la Constitution : droit électoral qui régit l’exercice du pouvoir de suffrage, droit parlementaire qui régit la vie intérieure des assemblées, droit administratif en tant qu’il régit le pouvoir exécutif et la structure de l’État.

On y trouvera également les concepts théoriques de base et les quelques références historiques qui sont indispensables à la compréhension du droit positif, dans la mesure où les solutions actuelles sont inséparables des débats doctrinaux et parce qu’elles s’inscrivent dans une continuité jalonnée de ruptures.

On a, enfin, retenu certaines institutions étrangères auxquelles il est couramment fait allusion et dont le sens exact mérite d’être rappelé.

Avertissement

Les mots en italiques renvoient aux termes qui font l’objet d’une entrée.

Les articles suivis de la lettre C se rapportent à la Constitution du 4 octobre 1958 (ex. : art. 49 C.).

LC : loi constitutionnelle

LO : loi organique

LFSS : loi de financement de la Sécurité sociale

CC : Conseil constitutionnel

CE : Conseil d’État

Le règlement de l’Assemblée nationale (RAN) a été retenu comme critérium.

A

Abrogation

Disparition, pour l’avenir, d’une norme juridique par suite d’un acte contraire. À l’opposé, l’annulation contentieuse a une portée rétroactive. → Question prioritaire de constitutionnalité.

Accord international

→ Engagement international

Acte de gouvernement

Acte politique relatif soit aux relations entre les pouvoirs publics (dissolution de l’Assemblée nationale, recours à l’art. 16 C.), soit aux rapports internationaux (protection diplomatique). Survivance de la raison d’État, cette catégorie d’actes résiduels bénéficie de l’immunité juridictionnelle. → Gouvernement.

Administration

Autorité administrative (art. 62 C.), mise en œuvre du pouvoir exécutif : le Gouvernement ou la suprême Administration (Jean-Jacques Rousseau), et plus particulièrement, d’un point de vue organique, l’ensemble des services relevant du pouvoir hiérarchique d’un ministre : le Gouvernement « dispose de l’Administration » (art. 20, al. 2 C.). D’un point de vue fonctionnel, il s’agit de l’activité desdits services ; en un mot, d’une activité publique ou d’intérêt général consistant dans la gestion d’un service public ou le maintien de l’ordre public. → Collectivités territoriales.

Affaires courantes

Compétence limitée d’un Gouvernement démissionnaire, en attendant qu’il ait été pourvu à son remplacement. Bien qu’il ne dispose plus de ses pouvoirs constitutionnels, et en vertu d’un principe traditionnel en droit public fondé sur la continuité de l’État, ce Gouvernement « expédie les affaires courantes ». L’adjectif doit être entendu dans un double sens selon la jurisprudence du Conseil d’État :

– « courantes » au sens d’ordinaires : ce sont les décisions d’administration quotidienne ;

– courantes « au sens d’urgentes : bien qu’impliquant un choix important, elles exigent des décisions immédiates.

Affirmative action

→ Discrimination positive

« Aiguilleur »

→ Gouvernement des juges

Ajournement

1. Suspension des réunions d’une assemblée décidée pendant les sessions. Sous la IIIe République, le chef de l’État avait le droit d’ajourner les chambres pour une durée n’excédant pas un mois (LC du 16 juillet 1875, art. 2, dont il fut fait application par le maréchal de Mac-Mahon lors de la crise du 16 mai 1877). → Prorogation.

Les chambres ont également le droit de suspendre elles-mêmes leurs séances pour un temps qu’elles déterminent. Après la dissolution d’octobre 1962, le Sénat, qui avait le droit de continuer à siéger, a décidé de s’ajourner en laissant à son président le soin de le convoquer éventuellement. Il a été fait application de l’ajournement à l’occasion d’élection présidentielle ou de référendum.

2. Motion d’ajournement. Procédure par laquelle l’Assemblée nationale, saisie d’un projet de loi autorisant la ratification d’un traité (auquel il ne peut être présenté d’amendement), conclut sa délibération (art. 128 RAN) ; ses effets sont les mêmes que ceux du renvoi en commission.

Alinéa

Mode de décompte d’un article marqué par le passage à la ligne.

Alternance

Mode de dévolution du pouvoir dans une démocratie consistant dans le remplacement d’une majorité politique par une autre, au moyen de l’exercice du droit de vote. → Cohabitation.

Amendement

1. Proposition de modification du texte soumis à la délibération d’une assemblée. Le droit d’amendement appartient aux membres du Parlement et, depuis 1958, au Gouvernement (art. 44, al. 1 C.). Le dépôt des amendements obéit à des règles de délai et ils sont soumis à des conditions de recevabilité ; ils sont recevables en première lecture « dès lors qu’ils présentent un lien même indirect avec le texte » (art. 45, al. 1 C., LC du 23 juillet 2008). → Entonnoir, Irrecevabilité.

Les amendements sont mis aux voix avant le texte auquel ils se rapportent, en commençant par les amendements de suppression, ainsi dénommés pour des raisons de procédure et bien qu’ils n’aient pas pour objet de modifier le texte principal, mais de le faire disparaître.

2. Aux États-Unis, ce terme désigne plus particulièrement une modification de la Constitution : ex. : le XXVIe amendement (1971) abaissant la majorité électorale à 18 ans.

Amnistie

Acte par lequel le Parlement efface une infraction (art. 34 C.). À la différence du droit de grâce ressortissant à la compétence du président de la République et qui en laisse subsister l’élément constitutif, l’amnistie est synonyme d’oubli.

Amparo

Recours ouvert aux citoyens en Espagne (ainsi qu’en de nombreux pays d’Amérique latine) en vue de la sauvegarde des droits et libertés. Il est porté devant le tribunal constitutionnel de Madrid (art. 53 et 161 de la Constitution du 29 décembre 1978).

André Marie (loi)

Du nom d’un éphémère président du Conseil des ministres de la IVe République, la loi du 17 août 1948 se présente comme la première tentative de répartition des compétences entre le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire. À ce titre, elle anticipe les articles 34 et 37 C.

Apparentement

1. Association électorale imaginée par la loi du 9 mai 1951, qui instituait un scrutin de liste majoritaire départemental à un tour. Si le total des voix recueillies par les listes apparentées atteignait la majorité absolue, tous les sièges leur étaient attribués. Sinon, la représentation proportionnelle s’appliquait, mais les listes apparentées étaient comptées comme une seule liste pour la répartition des restes. Qualifié de « décret des deux tiers » par Michel Debré.

2. Association d’un parlementaire à un groupe, généralement celui d’un parti dont il n’est pas adhérent, qui lui permet de participer à ce titre aux activités de son assemblée (nomination dans les commissions, temps de parole, etc.). Au Sénat, il existe, en outre, la formule du rattachement administratif qui produit les mêmes effets.

Appel au peuple

Interprétation bonapartiste de la démocratie. Responsable devant le peuple (art. 5 de la Constitution de 1852), l’Empereur peut toujours s’adresser directement à lui par plébiscite, pour qu’il lui renouvelle sa confiance.

Arbitrage

Traditionnellement associé à l’idée de neutralité : le chef de l’État parlementaire doit être, selon B. Constant, un « pouvoir neutre ». Ainsi, la « magistrature d’influence » des présidents des IIIe et IVe Républiques s’analysait en un arbitrage entre les partis, c’est-à-dire en une fonction de conciliation et de persuasion. Avec la Ve République, le président, qui assure le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et la continuité de l’État par son arbitrage (art. 5 C.), devient le juge de l’intérêt général et se trouve ainsi amené à intervenir dans l’action gouvernementale. Le terme revêt alors un sens analogue à celui que le langage politique attribue aux « arbitrages » du Premier ministre, lorsque les divergences se manifestent entre les ministres (ex. : les arbitrages budgétaires) et il devient synonyme de décision.

Aristocratie

Régime politique dirigé par une élite. Péjorativement, se dit oligarchie.

Arrêt de règlement

→ Règlement.

Article

Principale division du dispositif, c’est-à-dire des normes édictées par un texte (lequel peut ne comporter qu’un article unique), l’article est l’unité de base pour la discussion et le vote de ce texte. Il peut être lui-même subdivisé en alinéas, c’est-à-dire les paragraphes du même article.

Article additionnel : article ajouté par voie d’amendement au texte délibéré.

Article 16 C.

→ Pouvoirs de crise.

Article 49-3 C.

→ Engagement de responsabilité.

Assemblée constituante

Assemblée élue en vue d’élaborer une constitution (pouvoir constituant originaire) ou de la réviser (pouvoir constituant dérivé).

Assemblée nationale

1. Assemblée élue par les citoyens au suffrage universel direct (art. 24 C.). Avant 1946 : Chambre des députés.

2. Sous la IIIe République, Assemblée, appelée aussi Congrès, résultant de la réunion momentanée des sénateurs et députés qui agissait tantôt en qualité de collège électoral du président de la République, tantôt comme assemblée constituante ad hoc disposant du pouvoir de révision des lois constitutionnelles formant la Constitution de la IIIe République.

3. Assemblée élue le 8 février 1871, après la chute du Second Empire, qui se réunit d’abord à Bordeaux, puis à Versailles, et adopta les trois lois constitutionnelles de 1875.

Assimilation législative

→ Départements et régions d’outre-mer.

Assistant parlementaire

Collaborateur contractuel d’un député ou d’un sénateur, dont la rémunération est prise en charge par l’assemblée. Chaque parlementaire peut recruter trois collaborateurs personnels pour l’assister soit à Paris, soit dans sa circonscription. Les rapports de l’assistant et de son employeur sont régis par le droit privé.

Attorney general

Nom par lequel on désigne, aux États-Unis, le ministre de la Justice.

Autocratie

Régime politique soumis à la volonté d’une seule personne, en antinomie avec l’État de droit. Synonyme de despotisme, tyrannie ou césarisme.

Autodétermination

Droit d’un peuple à disposer de lui-même. Il est subordonné au consentement des populations intéressées (art. 53 in fine C.).

Ce principe de « libre détermination des peuples » (al. 2 du Préambule de la Constitution de 1958) est « spécifiquement prévu pour les territoires d’outre-mer (CC, 2 juin 1987), devenus les collectivités d’outre-mer, et la Nouvelle-Calédonie.

Autonomie des assemblées parlementaires

Application traditionnelle du principe de la séparation des pouvoirs aux assemblées, destiné à assurer leur libre administration d’un point de vue structurel et fonctionnel, ainsi que l’indépendance des fonctionnaires parlementaires à l’égard de la hiérarchie administrative de l’État. La Constitution a limité l’autonomie des assemblées (ordonnance du 17 novembre 1958).

Autorisation

Vote du Parlement qui permet la déclaration de guerre ou la prolongation d’une intervention des forces armées à l’étranger au-delà de quatre mois (art. 35 C, LC du 23 juillet 2008).

Autorité judiciaire

Dénomination sous laquelle la Constitution de 1958 (titre VIII) range les juridictions judiciaires. À l’inverse des États-Unis qui disposent d’un authentique « pouvoir judiciaire » (art. III de la Constitution de 1787), il s’agit d’un service public dont les membres disposent de garanties d’indépendance (art. 64 et 65 C.). → Conseil supérieur de la magistrature.

Autorité juridictionnelle

Dénomination (art. 62 C.) qui englobe désormais, aux côtés des juridictions judiciaires, les juridictions administratives, à la suite des décisions du Conseil constitutionnel des 22 juillet 1980 et 23 janvier 1987, qui ont érigé leur indépendance, ainsi que le caractère spécifique de leur compétence, en principe fondamental reconnu par les lois de la République.

Avis

Opinion ou consultation d’une personne, d’un organe ou d’électeurs. → Collectivités territoriales.

1. L’avis est tantôt obligatoire : Conseil d’État (art. 37, al. 2, 38, 39 et 74-1 C.), Premier ministre et présidents des assemblées (art. 12 et 16), Conseil constitutionnel (art. 11, 16 et 89), Conseil supérieur de la magistrature (art. 65), commissions parlementaires (art. 13, al. 5, 56, 65 et 71-1) ; tantôt facultatif : Conseil économique, social et environnemental (art. 69 et 70), entre autres.

2. L’avis peut être public (commissions parlementaires) ou secret (Conseil d’État).

3. La portée de la consultation varie en intensité : l’avis peut être simple, auquel cas l’autorité décisionnelle peut ne pas s’y conformer (art. 12 et 39 par ex.), ou conforme (dissolution de la Chambre des députés sous la IIIe République), en ce cas, il lie cette dernière.

Mais, en tout état de cause, la consultation est une formalité substantielle, dont l’omission vicie la procédure (CC, 27 juillet 1982).

B

Ballottage

Résultat négatif du premier tour d’une élection se déroulant au scrutin majoritaire, lorsque aucun candidat ou liste n’a satisfait à l’exigence minimale de la majorité absolue des suffrages exprimés. Un second tour est organisé, la semaine suivante (quatorze jours après pour l’élection présidentielle), en vue de départager les candidats demeurant en lice, après désistement facultatif ou retrait obligatoire conformément à la loi électorale (seuil de représentativité).

Barodet

Recueil des engagements électoraux des députés publié depuis 1881, à l’initiative de Désiré Barodet, député radical de Paris. A été supprimé en 2009.

Bayeux (discours de)

Le 16 juin 1946, le général de Gaulle y expose sa conception de l’État et des institutions. En vue d’instaurer « un régime parlementaire sans souveraineté parlementaire » (F. Goguel), il se réclame de trois principes organisateurs : la souveraineté populaire, la séparation des pouvoirs et celui d’un arbitrage national qui, « au-dessus des contingences politiques, fasse valoir la continuité au milieu des combinaisons ».

La « constitution » de Bayeux a inspiré celle du 4 octobre 1958.

Bicamérisme ou bicaméralisme

1. Régime de deux assemblées ; l’une, qualifiée de « chambre haute », avait originellement un recrutement aristocratique (l’appellation s’est maintenue en France où le Sénat est traditionnellement désigné comme la « Haute Assemblée »), tandis que la « chambre basse » était élective. La Grande-Bretagne a longtemps conservé cette formule qui ailleurs s’est démocratisée, seul le mode d’élection distinguant le recrutement des deux assemblées (par ex. le suffrage indirect pour le Sénat) (art. 24 C.).

2. Le bicamérisme est normal dans les constitutions fédérales où l’une des chambres assure la représentation des entités fédérées tandis que l’autre représente les citoyens.

3. On distingue le bicamérisme égalitaire de la IIIe République où les deux chambres avaient les mêmes pouvoirs, du bicamérisme inégalitaire de la Ve où l’Assemblée nationale peut seule mettre en cause la responsabilité du Gouvernement et, à la demande de celui-ci, statue définitivement, en cas de désaccord avec le Sénat, sur l’adoption des lois (sauf les cas visés aux articles 11, 46, 88-3, 88-5, 88-7 et 89 C.). Sous la IVe République, le bicamérisme était plus fortement inégalitaire, le Conseil de la République présentant à l’origine un caractère quasi consultatif.

« Lorsqu’une liberté publique est en cause, deux chambres, c’est deux chances » (R. Monory).

Bicéphalisme

→ Dyarchie.

Bill des droits ou Bill of Rights

1. Le Bill of Rights (littéralement, la Déclaration des droits) énonce, aux États-Unis, les droits et libertés reconnus aux citoyens. Il est constitué formellement des dix premiers amendements (1791) à la Constitution de 1787.

2. En Grande-Bretagne, le Bill of Rights de 1689, consécutif à la Glorious Revolution de 1688, concerne essentiellement les droits du Parlement à l’égard du monarque.

Bipartisme

Mode de gouvernement parlementaire, assuré par un parti sous le contrôle d’un autre parti et l’arbitrage des électeurs. L’exemple en est la Grande-Bretagne, « malheureusement inimitable » (A. Mathiot). En régime présidentialiste, le dualisme partisan ne présente pas les mêmes caractères, du fait de la séparation des pouvoirs stricte, qui n’incite pas à la cohésion ni à la discipline.

Bloc de constitutionnalité

Désigne l’ensemble formé par la Constitution du 4 octobre 1958 et les textes auxquels renvoie son Préambule : la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le Préambule de la Constitution de 1946 et les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, ainsi que la charte de l’environnement. C’est par référence à ces normes que le Conseil constitutionnel apprécie la conformité des lois à la Constitution.

Boîtier

Nom familièrement donné à un député qui recueillait les boîtes de bulletins de vote imprimés au nom des autres députés de son groupe, avec lesquels il votait pour eux dans les scrutin publics avant l’introduction du scrutin électronique en 1959. Il demeure au Sénat.

Bourgs pourris

En Grande-Bretagne, localités qui avaient obtenu le privilège d’être directement représentées à la Chambre des communes, mais qui s’étaient par la suite dépeuplées : certains de ces bourgs n’avaient pas 15 électeurs lors de la réforme de 1832. Les sièges correspondants étaient couramment achetés.

Broglie (de) [loi ou constitution]

Loi du 13 mars 1873, du nom de son inspirateur le duc de Broglie, qui modifie la loi Rivet du 31 août 1871, en limitant les pouvoirs du président de la République : celui-ci ne communique plus désormais avec l’Assemblée nationale que par message (M. Thiers parlera du « cérémonial chinois »). Quant aux interpellations, elles s’adressent aux seuls ministres.

Budget

→ Loi de finances.

Bundesrat

→ Conseil fédéral.

Bureau

Autorité collégiale d’une assemblée délibérante (ou de ses composantes internes : commissions) destinée à organiser ses travaux et diriger ses services. Représentatif de toutes les tendances politiques, il comprend, outre le président et les vice-présidents, trois questeurs, qui dirigent les services administratifs et financiers de l’assemblée, et des secrétaires (art. 8 RAN).

À l’opposé du bureau définitif (art. 13 RAN), le « bureau d’âge » (art. 1er) est éphémère. Composé du doyen d’âge de l’assemblée et des six plus jeunes députés présents, ce dernier préside la première séance de la législature jusqu’à l’élection du président.

F

Fascisme

Au sens propre, mouvement politique dirigé par Mussolini qui supprima le régime parlementaire en Italie après la Première Guerre mondiale et institua un État de type autoritaire et corporatiste fondé sur un parti unique.

Plus généralement, idéologie autoritaire, violente et populiste (ce qui la distingue des traditionalismes réactionnaires). « Le fascisme, c’est le mépris » (A. Camus).

Fédération

→ État fédéral.

Filibustering

Abus des...