QUE SAIS-JE ?

L’exclusion

JULIEN DAMON

Professeur associé à Sciences Po
(Master d’urbanisme)

Troisième édition mise à jour

7e mille

Remerciements

À P., P., P., et C. qui, avec le temps, sauront tous se reconnaître.

À l’accueil du cycle d’urbanisme de Sciences Po.

À tous ceux qui analysent différemment la question de l’exclusion.

Et à tous ceux qui bénéficieront d’une révision des politiques de lutte contre l’exclusion…

Bibliographie thématique « QUE SAIS-JE ? »

Pierre Muller, Les politiques publiques, n° 2534

Patrick Cingolani, La précarité, n° 3720

François-Xavier Merrien, L’État-providence, n° 3249

Amédée Thévenet, L’aide sociale en France, n° 1512

Serge Paugam, Les liens sociaux, n° 3780

Julien Damon, Les politiques familiales, n° 3776

978-2-13-061358-9

Dépôt légal – 1re édition : 2008

3e édition mise à jour : 2011, avril

© Presses Universitaires de France, 2008
6, avenue Reille, 75014 Paris

Introduction

La notion d’exclusion prête à confusion, discussion et interrogation. Chômeurs de longue durée, mal-logés, allocataires du RMI (devenu RSA depuis 2009), handicapés, immigrés dits clandestins ou sans-papiers, jeunes relégués dans les quartiers sensibles, sans domicile fixe (SDF) peuvent être réunis sous une même appellation. L’exclusion, en général ou bien qualifiée de sociale ou d’urbaine, se confond avec la pauvreté, la misère, l’isolement, la ségrégation, le handicap, la discrimination, le besoin. Pouvant, à l’extrême, désigner toute inégalité ou toute différence, elle porte sur des problèmes disparates et des populations hétérogènes. Le pluriel s’est d’ailleurs peu à peu imposé dans les discours comme dans le droit. Ce n’est plus d’exclusion mais des exclusions que traitent les politiques publiques.

Une option, amenée par des experts français et relayée à l’échelle européenne, est d’envisager l’exclusion comme un cumul de handicaps, au-delà de la seule pauvreté monétaire. La notion n’en ressort pas forcément plus claire ni plus opératoire. Elle est toujours discutée.

Il lui est reproché d’être métaphorique, voire idéologique. Mais s’il est équivoque, le terme ne peut être irrémédiablement repoussé. La plupart des problèmes sociaux actuels peuvent valablement être appréciés par rapport à l’exclusion qui ne se réduit pas à l’insuffisance des revenus, mais se manifeste dans les domaines du logement, du travail, de la santé, ou de la participation aux activités de la cité.

Le succès de la notion d’exclusion se comprend aisément à un moment où, après un demi-siècle de renforcement de l’État-providence, certaines situations d’indigence sont considérées comme intolérables, comme des atteintes aux droits de l’homme dans des sociétés d’opulence, de stabilité et de bien-être croissant.

Dans un contexte de chômage massif, l’exclusion est devenue une crainte redoutée par la majorité des Français. En réponse, la lutte contre l’exclusion est devenue depuis les années 1990 un impératif des politiques publiques. Signant un retour en force de l’aide et de l’action sociales (c’est-à-dire de l’assistance) ainsi que le passage progressif d’une protection sociale assise sur l’activité professionnelle à une protection sociale reposant sur la citoyenneté, cette action publique singulière n’a pas de définition ni de délimitation précises. Elle englobe un assortiment d’interventions et de droits sociaux, avec pour principales visées l’insertion des personnes défavorisées, l’accès aux droits et la lutte contre la pauvreté.

Le principe de cet ouvrage n’est pas de proposer un tableau exhaustif des problèmes et des populations concernées bien que l’on en dessinera les définitions et les contours possibles. L’analyse portera surtout, d’une part, sur ce que signifie raisonner et agir en termes d’exclusion, et, d’autre part, sur la description et l’évaluation de l’ensemble des mesures et instruments publics qui se sont construits et ajoutés pour lutter contre l’exclusion.

Dans un premier temps, on retracera l’émergence de la question de l’exclusion sur l’agenda politique, tout en décrivant les multiples formes du dénuement et de la pauvreté. Dans un deuxième temps, il s’agira de présenter et de discuter les politiques construites et menées sur le registre – désormais large – de la lutte contre l’exclusion. Enfin, dans un troisième temps, avec une optique raisonnablement critique, on soulignera les transformations en cours des publics et des politiques tout en soutenant la nécessité de continuer dans la voie, maintenant engagée, de rationalisation de ce pan singulier et important d’action publique.

Chapitre I

Richesse(s) et pauvreté(s) de la notion d’exclusion

L’exclusion est une catégorie contemporaine de l’action publique. Cette notion à l’aune de laquelle sont appréciées les questions de pauvreté, d’emploi, d’inégalité, d’intégration, de lien social ou de citoyenneté suscite des interrogations. Les vocables fréquemment employés et lourdement chargés de valeurs (affectives, expressives, idéologiques) sont souvent victimes de leur succès. Ils prêtent aussi bien à la discussion mondaine qu’au débat académique. Sous un énoncé a priori consensuel (qui ne pourrait être, dans l’absolu, contre l’exclusion ?) se dissimulent d’immenses conflits de responsabilité pour ce qui a trait à l’édifice général des politiques publiques, aux marchés de l’emploi et du logement, ou encore aux pathologies mentales et aux ruptures familiales.

S’il n’est pas aisé de savoir exactement ce qu’emportent et comportent les notions de pauvreté et d’exclusion, force est de constater que, depuis ces dernières années, elles se trouvent en première place des débats et au premier rang des préoccupations.

I. – Émergence et succès de la thématique de l’exclusion

On date du début des années 1970 l’irruption dans le débat public du thème de l’exclusion. Quelques livres et auteurs sont habituellement cités.

L’ouvrage le plus célèbre est celui du haut fonctionnaire René Lenoir sur Les exclus (1974) à qui on attribue le succès du terme « exclu » même s’il est peu utilisé dans ce texte qui traite avant tout de l’« inadaptation sociale » et dans lequel on ne trouve aucun développement sur la pauvreté, la ségrégation urbaine ou les sans-abri. Ces « inadaptés sociaux » et ces exclus dans leur diversité rassemblent, selon Lenoir, « un Français sur dix ».

Cette même année 1974 un autre haut fonctionnaire, Lionel Stoléru, informé des approches et initiatives américaines de lutte contre la pauvreté, publie une analyse technique et volontariste, Vaincre la pauvreté dans les pays riches. Toujours en 1974 – signe de l’intérêt académique et administratif pour la notion – un numéro spécial de la revue Droit social, dirigé par de jeunes hauts fonctionnaires formés par Jacques Delors, est consacré à l’exclusion.

D’autres documents, plus anciens, sont parfois signalés comme ayant contribué à l’émergence de la notion sur l’agenda politique. Il s’agit des livres de Pierre Massé (1969) ou de Jules Klanfer (1965)¹. Le premier, signé par le Commissaire au Plan, oppose dans un court chapitre les « exclus » et les « élus » de la croissance. Le second, issu d’un colloque à l’Unesco et publié par l’association Aide à toute détresse (ATD), porte sur le « sous-prolétariat » écarté des bénéfices de la croissance.

Le P. Joseph Wresinski, fondateur du mouvement ATD Quart Monde, a largement contribué, dans ses interventions publiques, ses discussions et ses écrits, à la formulation et au succès du thème de l’exclusion. Dans un rapport au Conseil économique et social (1987), qui sera largement utilisé comme base d’information et de réflexion pour le débat législatif autour du RMI, il soutient que l’exclusion sociale doit être considérée comme une « priorité nationale ».

Le premier rapport officiel rendu par Wresinski au gouvernement, en 1983 posait principalement encore la question des « sous-prolétaires ». Et l’auteur d’écrire alors que « le sous-prolétariat est formé d’un noyau de familles françaises venant du monde du travail dont la plupart ont connu depuis plusieurs générations la misère et l’exclusion sociale, et se sont forgées une façon de vivre et de penser leur permettant de survivre dans les conditions qui sont les leurs ».

Au sein de la mouvance ATD, l’exclusion sociale a été pour beaucoup énoncée et étudiée dans le domaine du logement, en relation avec l’existence des bidonvilles et des cités de transit où se concentraient les « sous-prolétaires ». Le terme a aujourd’hui quasiment disparu.

À côté des travaux publiés par ATD ou par quelques hauts fonctionnaires, des ouvrages ont connu dès les années 1960 un succès plus grand public comme celui du journaliste de la Gorce² qui repère, en période d’expansion, une « autre France » composée de plusieurs millions de personnes qui « restent sur le bord de la route ». Il parle des « vaincus de la prospérité », des « parias de la nation », des « ombres de la France riche » en remarquant qu’à « dix minutes de Paris, d’énormes bidonvilles abritent une misère sans nom ».

Remarquons, et nous y reviendrons avec la question du chiffrage de l’exclusion ou de la pauvreté, que le décompte des « inadaptés sociaux » avait déjà quelque chose d’imprécis, lié certainement aux variations des nomenclatures et des appréciations. Lenoir en 1974 en compte de 4 à 5 millions, dont 150 000 « marginaux et asociaux ». Stoléru, la même année, dénombre 11,2 millions de pauvres, dont 1 million d’« inadaptés sociaux mineurs ».

La notion d’exclusion, avec son caractère un rien nébuleux, prend ainsi pieds et place dans le débat public. Parallèlement, une politique particulière se consolide, ciblant spécifiquement les « inadaptés sociaux » adultes. Le pivot de cette politique repose sur les Centres d’hébergement et de réadaptation sociale (CHRS) qui constituent, à partir de 1974, le socle de la prise en charge de l’inadaptation sociale. Imaginée pour les prostituées après la fermeture des maisons de tolérance, cette forme d’aide est étendue en 1953 à de nouvelles catégories de personnes privées de ressources et de logements : anciens détenus, sortants d’établissements hospitaliers, vagabonds « estimés aptes à un reclassement ». À partir de 1974, des dispositions vont formaliser et définir la mission de ces centres non plus seulement autour de la notion d’individu mais de famille. Plus largement, de nouvelles prestations sociales, sous condition de ressources sont créées pour traiter des cas particuliers d’indigence. Il en va ainsi de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) en 1975 et de l’allocation de parent isolé (API) en 1976.

Au-delà du droit et des dispositifs, les exclus, envisagés dans les années 1960 et 1970 sous les noms d’inadaptés ou de handicapés sociaux étaient des « laissés pour compte » de la croissance. Les publications n’utilisent qu’incidemment l’expression d’exclusion. Elles traitent des problèmes d’inadaptation dans un contexte de progrès et de croissance. À l’origine donc la notion désignait les survivances d’une pauvreté anachronique dans une société à forts taux de croissance.

Exclusion, pauvreté, inadaptation sont alors parfois confondues, parfois disjointes. Dans un article de la fin des années 1970 sur les « exclus » au regard de la question de la citoyenneté, un éminent juriste ne fait aucun rapprochement avec le problème de la pauvreté³.

Dans ces mêmes périodes, Michel Foucault utilisait la notion d’exclusion. Mais il s’agissait de décrire et combattre les formes disciplinaires de prise en charge de la folie, de la marginalité ou des immigrés. Il est d’ailleurs probable que Foucault verrait dans les dispositifs actuels de lutte contre l’exclusion souvent plus des instruments de normalisation que véritablement de libération.

Notons, que dans un petit livre peu repris, publié avant celui de Lenoir, l’économiste François Perroux insistait explicitement sur la question de l’exclusion dans une optique d’analyse économique et sociologique⁴. Une partie très significative du propos porte sur les « exclus du système ». Les « masses de l’exclusion » y sont décrites comme l’ensemble des pauvres qui, dans les pays riches, « ne disposent pas du minimum vital évalué officiellement par l’administration ». Insistant sur le caractère multidimensionnel de ces phénomènes, Perroux oppose la « participation » et l’« exclusion ». Les « exclus », qui n’ont rien à voir avec la classe ouvrière, sont les « non-participants » économiques et culturels. Ils constituent une « multitude de citoyens de partiel exercice » (c’est Perroux qui souligne). Pour Perroux la pauvreté doit s’apprécier désormais dans le double cadre de « l’exclusion sociale » et du « sous-développement économique » qui touche notamment les immigrés. Il remarque que les exclus constituent une masse difficile à délimiter exactement « de mal logés, de mal nourris, de mal formés intellectuellement (…), de mal protégés contre les cataclysmes naturels ».

La notion, dans ses premières occurrences et acceptions, est considérée comme équivoque par des observateurs. Elle est également souvent critiquée comme idéologique. Selon certains auteurs, discutant (entre autres) les analyses menées par ou autour du Commissariat au Plan, les discours sur l’exclusion sociale se placent sur un registre moral (parfois même conservateur). Ils risquent d’occulter les dimensions politiques des injustices sociales. Pour la sociologue Jeanine Verdès-Leroux, le « rendement idéologique » de la thématique un rien larmoyante de l’exclusion, permet de taire ou d’écarter la question de l’exploitation et de la domination de la classe ouvrière⁵.

La notion est débattue, parfois âprement, dans des cercles spécialisés. Néanmoins, globalement, le terme d’exclusion paraît alors obscur, difficilement utilisable par les acteurs publics qui, avant de lutter contre l’exclusion, étaient appelés d’abord à réduire les inégalités. À la fin des années 1970, d’autres notions jugées plus adéquates, comme la pauvreté et la précarité, effacent l’exclusion de la scène politique. Au début des années 1980 on parle surtout de « nouvelle pauvreté » ou de la « misère ».

C’est vers la fin des années 1980 que l’exclusion revient dans les discours publics pour s’imposer comme une notion passe-partout. Elle acquiert, au début des années 1990, un statut véritablement hégémonique notamment dans le domaine des politiques sociales.

La notion a bénéficié des commissions d’expertise du Commissariat au Plan. C’est en effet dans cette instance que, au tournant des décennies 1980 et 1990, s’établit un accord sur l’utilité de raisonner en termes d’exclusion et sur la légitimité d’intervenir spécifiquement en direction de ce problème jugé crucial. Partenaires sociaux, opérateurs des politiques sociales, associations, élus locaux, fonctionnaires, universitaires ont longuement échangé et ont pu s’accorder. Deux rapports issus de commissions du Plan vont directement porter sur le problème, et rencontrer une audience relativement large ainsi qu’une écoute attentive de la part des responsables politiques⁶.

Mais, à la différence du milieu des années 1970, il n’y a plus beaucoup de débats. Tout le monde – ou presque – se doit, à partir du début des années 1990, d’être « contre l’exclusion » malgré l’imprécision, reconnue, de la notion.

II. – Critiques et portée d’une notion controversée

L’exclusion est une notion qui a évolué depuis les années 1960, tout en restant floue, ce qui a probablement servi son succès et son institutionnalisation. Le vocable donne une apparence d’unité à un ensemble de problèmes très divers.

L’exclusion a maintenant une certaine préséance dans le débat public sur les autres notions avec lesquelles elle était en concurrence sur le marché de la désignation des problèmes sociaux (inadaptation, grande pauvreté, misère, etc.). Le terme « exclu » s’est lui aussi imposé, remplaçant (ou plutôt englobant) ceux avec lesquels il était en compétition.

Les contours de la notion sont devenus si vagues qu’il semble très souvent impossible de savoir avec précision de quoi on parle. On en vient donc à se demander, face à une telle hétérogénéité de la population considérée, s’il y a réellement un sens à parler d’« exclus ».

Comme le relevait le sociologue Julien Freund, dans un texte fréquemment cité, « la notion d’exclu est en train de subir le sort de la plupart des termes qui ont été consacrés de nos jours par la médiocrité des modes intellectuelles et universitaires : elle est saturée de sens, de non-sens et de contresens ; finalement, on arrive à lui faire dire à peu près n’importe quoi, y compris le dépit de celui qui ne peut obtenir tout ce à quoi il prétend »⁷.

Constatant ces équivoques, nombreux sont les observateurs qui s’élèvent contre l’utilisation perpétuelle d’une formule peu consistante et qui plaident pour plus de rigueur⁸. Certains iraient jusqu’à la rejeter totalement. Pseudo-concept jetant un voile sur les véritables enjeux politiques et sociaux, l’exclusion, avec sa rhétorique, occulterait la domination, l’exploitation et la lutte des classes. Il n’en reste pas moins que l’expression rencontre un profond écho dans le débat public et qu’à cet égard au moins elle mérite un travail d’analyse, singulièrement quand on s’intéresse aux politiques publiques qui portent sur elle.

Ce qui importe, au-delà de la critique du caractère intrinsèquement ambigu de la notion (exclusion de quoi, par qui ?), c’est d’avoir présent à l’esprit que ce qu’elle indique – une rupture nette de et/ou dans la société – n’est pas une description satisfaisante de la réalité. Il n’existe pas de catégories de populations, ni de territoires radicalement coupés du reste de la société.

La notion d’exclusion est pourtant souvent utilisée parallèlement à celle de société duale. C’est une métaphore spatiale d’une société urbaine qui serait coupée entre dedans et dehors, entre « exclus » et « inclus », entre in et out, tout comme aux États-Unis la notion de underclass exprime une opposition...