QUE SAIS-JE ?

Les politiques d’éducation

AGNÈS VAN ZANTEN

Directrice de recherche du CNRS
à l’Observatoire sociologique
du changement de Sciences Po

Deuxième édition mise à jour

8e mille

978-2-13-061253-7

Dépôt légal – 1re édition : 2004

2e édition mise à jour : 2011, avril

© Presses Universitaires de France, 2004
6, avenue Reille, 75014 Paris

Introduction

Même en limitant l’analyse au champ strict de la scolarisation, les politiques d’éducation recouvrent un domaine si vaste qu’il peut paraître illusoire d’en proposer une synthèse. En effet, sur l’ensemble du territoire national, elles servent de cadre au fonctionnement de l’enseignement préélémentaire et élémentaire, des différents types d’enseignement secondaire (général, technique et professionnel) et des diverses formes d’enseignement supérieur (universités, grandes écoles, instituts universitaires de technologie…). Elles concernent en fait un ensemble de presque 15 millions d’élèves, d’apprentis et d’étudiants, d’un peu plus de 850 000 enseignants des premier et second degrés et d’environ 195 000 personnels administratifs, techniques, d’éducation et de surveillance. Elles s’appliquent en outre à une multitude de domaines spécialisés : la formation des maîtres, la définition des programmes, l’organisation des examens, la gestion des flux d’élèves, l’évaluation des apprentissages…

À cela, il faut ajouter que les réformes et les incitations au changement ont fortement augmenté au cours de ce dernier quart de siècle. Cet accroissement est la conséquence de la volonté d’élever le niveau général d’instruction et d’ouvrir l’enseignement secondaire et supérieur aux catégories les plus défavorisées de la population grâce à un ensemble de mesures qui concernent aussi bien la modification des procédures de sélection et d’orientation et l’attribution de moyens supplémentaires à certains établissements que l’incitation à une transformation des méthodes pédagogiques. Mais les changements dans les programmes et la création de nouveaux dispositifs et de nouvelles actions résultent aussi de l’extension de la prise en charge éducative et sociale des élèves et du souci d’améliorer leur formation à la citoyenneté.

En outre, ces politiques ne relèvent plus du seul État central. La décentralisation encourage un foisonnement de politiques locales, alors que la globalisation renforce le rôle en matière d’éducation d’instances transnationales comme l’OCDE, supranationales comme l’Union européenne.

Or, si la diversité et la multiplication des politiques témoignent du dynamisme de l’action publique dans le domaine de l’éducation, elles ont pour effet de produire une image brouillée du fonctionnement du système scolaire. La difficulté à comprendre les logiques à l’œuvre dans les décisions et les effets de leur imbrication sur le terrain alimente des discours à caractère idéologique, renforce des positions de repli et de résistance à la base et conduit in fine à désespérer de la capacité du politique à transformer les réalités éducatives.

Analyser en détail chacune des réformes et des initiatives, même sur une période historique restreinte, n’est pas d’un grand secours à cet égard. Car ce qui manque le plus pour se repérer dans cet univers pourtant si familier – comparativement à celui des politiques monétaires ou même des politiques de l’emploi ou de la santé – et néanmoins si complexe, ce ne sont pas des commentaires des lois et des dispositifs ni des chronologies des intentions et des réalisations, mais des cadres et des outils pour penser leurs articulations.

C’est dans cette intention que cet ouvrage a été conçu. Il entend en effet non pas présenter l’ensemble ni même une sélection raisonnée des politiques, mais fournir une grille de lecture de leur construction et de leur mise en pratique. Le plan du livre reflète ce parti pris analytique. Il débute par une présentation synthétique des approches, des modèles et des démarches qui ont été développés pour étudier les politiques d’éducation. L’analyse à proprement parler des politiques d’éducation en France commence par l’étude des idées et des valeurs qui orientent les choix éducatifs, de leurs traductions politiques et de l’influence des points de vue émanant de différentes catégories d’acteurs. Cette perspective cognitive et normative est complétée par une approche organisationnelle qui examine le degré d’autonomie des dirigeants nationaux, les instances et les modes de négociation au sommet ainsi que le fonctionnement de l’administration. L’analyse de la gestion territoriale, de la mise en œuvre des politiques dans les établissements d’enseignement et du rôle de l’évaluation clôt cet examen des différentes composantes de l’État enseignant en action.

Chapitre I

Approches, modèles et démarches

Depuis les années 1960, de nombreux travaux se sont intéressés aux politiques éducatives. Pendant longtemps plus descriptifs ou normatifs qu’explicatifs, ce n’est que depuis une quinzaine d’années, dans le contexte français tout au moins, qu’on voit émerger des modèles ayant pour ambition de comprendre les orientations des politiques éducatives, leur élaboration et leur mise en œuvre ainsi que leurs effets culturels et sociaux. Par ailleurs, relevant de différentes approches disciplinaires et de différents courants théoriques et méthodologiques, ces modèles et les démarches qui les sous-tendent ne commencent que depuis peu à faire l’objet de confrontations et de synthèses. Or, une vue d’ensemble de leurs apports paraît indispensable pour faire un état des lieux provisoire de ce domaine d’étude et dégager des pistes pour les recherches à venir.

I. – L’apport des analyses historiques et sociohistoriques

Les analyses historiques et sociohistoriques ont traditionnellement occupé une place importante parmi les travaux consacrés aux politiques d’éducation en France. Dans tous les pays qui ont une longue tradition de scolarisation, la compréhension des politiques scolaires n’est possible qu’en tenant compte du passé. Néanmoins, cette approche diachronique est plus présente en France que dans d’autres pays comparables à la fois en raison du rôle attribué à certains événements historiques dans la constitution de l’identité nationale et du caractère très politique de la construction du système éducatif public, le recul historique permettant alors, comme le note Émile Durkheim dans L’Évolution pédagogique en France, de « réduire les préjugés et les passions contemporaines ». À cela, on peut ajouter que le changement administratif s’y caractérise davantage par la superposition d’un type nouveau à un type déjà existant dont on attend l’extinction progressive, que par la suppression pure et simple de ce dernier, ce qui nécessite de remonter dans le temps pour comprendre l’enchevêtrement des politiques et des dispositifs.

1. Conjonctures et évolutions de longue durée. – Les analyses conduites dans une perspective historique classique ont tendance à privilégier la volonté des gouvernants et la « mise en intrigue » des événements (Prost, 1993). Il s’agit, d’une part, de mettre en évidence les dispositions, les intentions et les ressources d’acteurs individuels occupant une position clé au niveau national (présidents, ministres de l’Éducation, hauts responsables d’unités administratives centrales ou régionales) ou d’acteurs collectifs comme les syndicats enseignants. Mais il s’agit également, d’autre part, de produire des chroniques événementielles rassemblant les éléments caractéristiques d’une conjoncture particulière. Les interprétations proposées restent alors, le plus souvent, fortement contextualisées et ne cherchent pas à dégager des conclusions générales. C’est le cas de l’ouvrage que Claude Lelièvre et Christian Nique (1995) ont consacré aux politiques scolaires de quatre présidents de la République : Charles de Gaulle, Georges Pompidou, Valéry Giscard d’Estaing et François Mitterrand. Ce travail attribue les différences dans les orientations et les styles d’intervention dans le champ éducatif de ces quatre représentants de l’État à leurs convictions éducatives personnelles, forgées par leurs parcours éducatifs et politiques.

Toutes les analyses diachroniques des politiques éducatives ne relèvent cependant pas du modèle historique classique. Certaines s’appuient davantage sur une approche sociologique à la fois parce que l’éducation a été un domaine de très forte circulation de méthodes entre historiens et sociologues et parce que plusieurs sociologues ont eux-mêmes mené des analyses sociohistoriques (Passeron et Prost, 1990). C’est le cas du travail de Viviane Isambert-Jamati (1970) qui examine l’évolution des fins poursuivies par l’enseignement secondaire français pendant cent ans (1860-1960) au travers du prisme des discours de distribution des prix. En montrant que les évolutions des finalités de l’enseignement secondaire ne correspondent pas mécaniquement à celles de l’économie, de la société ou du pouvoir politique, ce travail fait apparaître une autonomie non négligeable des institutions d’enseignement. L’école, pour reprendre l’expression utilisée par Guy Vincent (1980), n’apparaît pas comme un « reflet » de la société, mais comme un « relais ». Dans son propre travail, qui se présente comme une étude sociologique mais qui a largement recours à une approche historique, cet auteur s’attache à analyser la constitution et le développement de la « forme scolaire » à partir d’un tissage étroit des liens entre le pédagogique, le religieux et le politique ainsi que les effets de pouvoir spécifiques que produit cette configuration particulière.

Le travail d’André Petitat (1982) analyse quant à lui quelques moments décisifs de l’évolution des institutions scolaires dans le monde occidental et montre que l’école a joué un rôle important, selon les périodes, dans la genèse de certains groupes sociaux comme la médecine d’élite, les professions juridiques et le clergé lettré au Moyen Âge. Il montre aussi qu’elle a contribué, à partir du XVIIIe siècle, à l’homogénéisation culturelle de la bourgeoisie et à la construction d’une conscience de classe ouvrière transcendant les particularismes des métiers et des régions et les mobilités individuelles, sociales et géographiques. Sur une période plus récente, le travail sociohistorique mené par Anne van Haecht (1985) sur l’enseignement « rénové » belge souligne quant à lui les liens entre la crise économique et la crise des réformes égalitaires. L’auteur met cependant en avant l’existence de logiques propres au champ scolaire et pédagogique en montrant notamment que les revendications sur l’école sont devenues, à partir des années 1960, davantage psychopédagogiques que politiques et que le pouvoir des enseignants a fortement diminué face à la montée en puissance d’autres professionnels comme les travailleurs sociaux et des parents des classes moyennes et supérieures.

2. La régulation politique « par le bas » du système d’enseignement. – D’autres analyses menées par des historiens et des sociohistoriens s’attachent davantage, en recourant à des monographies locales, à l’étude des faits institutionnels, de l’activité quotidienne des individus concernés par la scolarisation et de leurs effets. Le travail d’Antoine Prost (1986) sur la démocratisation de l’enseignement, qui analyse une période courte de trente-cinq ans entre la fin de la Seconde Guerre mondiale et le début des années 1980, met en évidence un bel exemple d’« effets pervers », c’est-à-dire d’effets non recherchés par les promoteurs des réformes, voire contraires aux finalités qu’ils poursuivaient. Il montre en effet que la démocratisation a surtout progressé entre 1945 et 1965, alors que le système était encore régi par la réforme conservatrice de 1941. Contrairement à des approches mettant en avant le rôle des orientations émanant de l’État central et de la « demande d’éducation » des familles, cette étude de la ville d’Orléans montre aussi l’influence déterminante de l’offre d’enseignement locale qui se développe, certes, sous l’impulsion des directives nationales, mais également grâce à l’action partiellement autonome des administrations éducatives locales, des municipalités et des chefs d’établissement.

L’étude de Jean Peneff (1987) sur le développement de la scolarisation dans l’Ouest de la France montre, quant à elle, qu’il a fallu un énorme travail de persuasion de la part des inspecteurs primaires, des commissions scolaires, des délégués cantonaux et des enseignants, une grande souplesse face à la fréquentation irrégulière et courte de certains enfants ainsi que l’organisation d’un ensemble de prestations à bas prix pour vaincre les résistances de certaines populations à la scolarisation. L’auteur met également en évidence que les progrès et les reculs de la scolarisation ont aussi dépendu de l’attitude des municipalités à l’égard de l’école publique, de l’intensité de la concurrence des écoles privées et de la dynamique même de la fréquentation.

Mais ce sont sans doute les sociologues Jean-Pierre Briand et Jean-Michel Chapoulie (1992), dans le cadre de la très importante recherche qu’ils ont consacrée aux « collèges du peuple », c’est-à-dire aux divers types d’enseignement postprimaire qui se développent entre 1880 et 1960, qui ont mis en évidence, de la façon la plus nette, les apports spécifiques de l’analyse sociohistorique « par le bas ». Privilégiant une perspective qui donne un rôle premier aux institutions scolaires dans le développement de la scolarisation, les deux auteurs analysent leur fonctionnement interne, mais également leurs liens avec les différentes populations concernées par chaque niveau et type de scolarisation, avec les diverses instances (collectivités locales, administrations d’État, patronat, Église) qui exercent une autorité sur elles et contribuent à leur financement, et avec les autres institutions, scolaires et non scolaires, susceptibles d’accueillir les mêmes populations. Dans cette approche, le long terme s’impose. D’une part, parce qu’elle part du principe que les transformations de l’enseignement qui apparaissent réalisables aux responsables de la politique scolaire sont généralement inscrites dans un État institutionnel construit en amont. D’autre part, parce qu’elle pose que le travail d’interprétation des décisions et des réglementations ne s’achève pas avec leur mise en œuvre, mais se poursuit dans le fonctionnement ordinaire des institutions.

II. – Les analyses sociologiques

Les recherches sociologiques ont, jusqu’à une période récente, accordé assez peu d’intérêt à l’analyse des politiques éducatives. Le développement actuel de travaux dans ce domaine obéit à une double logique, scientifique et politique. Sur le plan scientifique, la perte d’influence des théories structuralistes a permis le développement d’approches de type institutionnaliste ou constructiviste. Sur le plan politique, la globalisation et la décentralisation ont contribué à l’émergence de travaux comparatistes et d’analyses plus sophistiquées de la construction et de la réception des politiques.

1. Les travaux fondateurs de la sociologie de l’éducation. – Une des raisons principales de l’absence de modèles ambitieux d’analyse des politiques éducatives au sein de la sociologie de l’éducation française est le poids, dans les travaux fondateurs, des approches structuralistes dans lesquelles l’insistance sur les déterminismes sociaux, culturels et économiques laisse peu d’autonomie au politique. Les analyses à dominante consensualiste, comme celles de Talcott Parsons, insistent ainsi sur le rôle d’intégration normative, au travers de l’inculcation de valeurs comme l’accomplissement individuel, et d’intégration fonctionnelle, grâce à une sélection méritocratique permettant l’accès à des statuts sociaux hiérarchisés, que joue l’école dans les sociétés modernes. À aucun moment n’est cependant abordée la question des groupes qui influent sur le choix des valeurs et des mécanismes de sélection. De leur côté, les analyses conflictualistes de type marxiste considèrent l’école comme « un appareil idéologique d’État », selon la formule de Louis Althusser. Pour Christian Baudelot et Roger Establet dans L’École capitaliste en France (1971), alors qu’elle se présente comme homogène et égalitaire, l’institution scolaire divise chaque génération d’élèves, en fonction de leur origine sociale, entre ceux qui sont destinés à rejoindre la bourgeoisie et ceux qui iront nourrir les rangs du prolétariat. Or, si l’État joue un rôle central dans ces analyses, la détermination de son action par l’économie et la structure de classe ne laisse aucune place pour l’autonomie des gouvernants ni des acteurs de la base.

Empruntant des concepts et des modes d’analyse à la fois aux théories marxistes et aux travaux d’Émile Durkheim et de Max Weber, la théorie développée par Pierre Bourdieu et Jean-Claude Passeron dans La Reproduction (1970) insiste, quant à elle, sur le pouvoir d’imposition de l’école. Tout en inculquant des savoirs conformes à la culture des groupes dominants et en assurant par divers mécanismes l’accès de ces derniers aux positions de pouvoir, l’institution scolaire réussit néanmoins à apparaître comme un espace neutre confrontant les élèves à des savoirs universels, grâce au travail de maîtres qui donnent l’illusion de procéder à une sélection des meilleurs sur une base strictement méritocratique. Cette approche théorique a permis le dévoilement des fonctions et des mécanismes institutionnels cachés par le discours officiel. Toutefois, en se focalisant prioritairement sur les catégories, les classements et les arrangements institutionnels, elle tend à rendre invisible l’action politique qui leur a donné naissance et contribue, à tous les échelons du système, à leur maintien (van Zanten, 2005).

Le travail de Raymond Boudon (1973) sur l’inégalité des chances adopte, en revanche, un point de vue radicalement différent en posant qu’il est possible de faire l’économie d’une théorie macrosociale des rapports sociaux. Combinant une approche économique (la comparaison coûts-avantages) et psychosociologique (la théorie du groupe de référence), cette analyse conçoit les inégalités sociales comme le résultat de la concurrence sur un marché d’individus faisant des calculs différents des avantages et des risques potentiels en fonction de leurs univers de référence et de leurs ressources. Elle exclut ainsi largement toute réflexion sur le rôle des acteurs institutionnels. Pourtant, en montrant comment les « effets agrégés » des comportements individuels sont parfois très divergents de ceux recherchés par les utilisateurs et par les responsables du système d’enseignement, ces analyses inaugurent une réflexion sur les conséquences, à l’origine de nombreux travaux sur l’évaluation des politiques.

2. Les comparaisons internationales de configurations nationales et de leurs effets. – Les comparaisons internationales de politiques éducatives sont en plein développement, mais relèvent d’une pluralité de perspectives. Le travail de Marc Maurice, François Sellier et Jean-Jacques Silvestre (1982) a ouvert une voie féconde d’analyse autour de la notion de « cohérence sociétale ». Au sein de cette approche, les différences entre pays sont examinées en tenant compte des liens entre les modalités de formation, les pratiques organisationnelles des entreprises et l’action collective des salariés. Ces relations permettent de comprendre l’existence, en France, d’un système de formation générale qui, tout en excluant des formes trop radicales de ségrégation, débouche, en dernier ressort, sur une sélectivité scolaire et sociale très forte, alors qu’en Allemagne les phénomènes de ségrégation précoce concourent à la construction d’un système de formation professionnelle autonome et puissant.

Les analyses d’Éric Verdier (2008) ont permis de prolonger et d’enrichir cette perspective à partir de la notion de « régime national d’éducation » qui désigne la configuration d’acteurs engagés dans la production, l’organisation et la valorisation du service d’éducation et de formation. Dans cette optique, il apparaît que le régime national français s’appuie sur une vision de la compétition scolaire entre individus dont la pureté et l’équité doivent être garanties par le recours à un critère objectivé, la performance scolaire ainsi que par l’intervention d’un État investi d’une forte légitimité politique et la mise...