QUE SAIS-JE ?

La citoyenneté

ANICET LE PORS

Conseiller d’État

Quatrième édition mise à jour

16e mille

978-2-13-061056-4

Dépôt légal – 1re édition : 1999

4e édition mise à jour : 2011, janvier

© Presses Universitaires de France, 1999
6, avenue Reille, 75014 Paris

Introduction

La citoyenneté moderne est l’aboutissement d’une succession de conceptions qui ne forment pas une histoire continue. Elle est fortement invoquée, aujourd’hui, en réponse à la perte des repères d’une société en crise.

I. – Une longue généalogie

La citoyenneté vient du latin civitas. Le citoyen adhère aux finalités et aux règles de la cité, ce qui lui vaut de disposer de prérogatives, de droits et devoirs lui conférant un « droit de cité ». Mais il faut partir des cités-États de la Grèce antique pour commencer une rapide rétrospective de la notion de citoyenneté, et l’on se rattachera alors au grec politeia qui, en même temps que la citoyenneté, évoque la communauté des citoyens et les règles constitutives de cette communauté.

La démocratie athénienne du Ve siècle avant notre ère est une démocratie directe de la communauté des citoyens. Le citoyen participe à l’assemblée du peuple et peut y prendre la parole sur l’agora. Des milliers de citoyens décident ainsi, ensemble, à la majorité simple des présents, des affaires les plus générales de la cité : la guerre et la paix, les travaux d’infrastructure, les finances publiques, la conclusion des traités, les lois et règlements. Tout citoyen peut être désigné pour accomplir des fonctions publiques ou accéder à des magistratures. Les tâches du Gouvernement et de l’Administration sont ainsi réparties entre un grand nombre de personnes, le plus souvent désignées par tirage au sort, pour une courte période et moyennant une faible rétribution. Les citoyens d’une même cité rendent un culte aux mêmes dieux d’une religion de caractère civil et sont soumis aux mêmes lois. Le citoyen d’Athènes est donc un homme libre dans une société démocratique et les citoyens sont égaux devant la loi, à ceci près que les citoyens (nécessairement majeurs) ne sont qu’une faible minorité dans l’ensemble de la population, de l’ordre d’un dixième, les femmes, les esclaves, les métèques, les étrangers en étant exclus et n’ayant aucune vocation à être intégrés à la communauté des citoyens.

Dans la Rome républicaine, le principe d’égalité tend à devenir purement juridique dans une société qui n’est pas démocratique, mais oligarchique. La qualité de citoyen est reconnue à un nombre toujours plus grand de personnes, mais elle a surtout une fonction d’identification et de protection. L’exercice de la citoyenneté est ici réduit au respect de la loi sans empêcher une forte hiérarchisation des pouvoirs, reposant sur les capacités contributives respectives et la notoriété des différents groupes sociaux. Dès lors, une aristocratie politique (hauts magistrats, consuls, prêteurs, censeurs, etc.) domine ; nombre de fonctions tendent à devenir héréditaires, tandis que la plèbe, par la voix de ses tribuns, élève sa contestation. Dans ce cadre, les contradictions politiques et économiques se développent, fragilisant l’édifice, et la République laisse place à l’Empire. Conséquence positive, néanmoins, de cette évolution que caractérise donc une disjonction de la citoyenneté et des fonctions sociales : la citoyenneté n’est plus aussi étroitement associée au pouvoir effectif ; elle peut être accordée plus aisément, jusqu’à être proposée aux hommes libres des régions conquises, en vue de leur assimilation. À l’inverse de la citoyenneté athénienne, la citoyenneté romaine est intégratrice et sera quasiment généralisée par l’édit de Caracalla, en 212.

Cette extension du champ de la citoyenneté en édulcore progressivement le contenu et la signification, d’autant plus qu’une autre représentation symbolique s’impose au Moyen Âge, celle du système féodal, qui rend le prince dépositaire du bien commun et substitue aux finalités civiques celles du christianisme, qui structure un autre ordre politique dans lequel le citoyen le cède au sujet. On s’engage alors, pour près d’un millénaire, dans une longue éclipse de la citoyenneté, qui ne renaîtra réellement sous la forme moderne qu’avec les Révolutions américaine et, surtout, française. Ce n’est pourtant pas une absence complète, car de nombreux facteurs contribuent à sa redécouverte progressive : la traduction de la Politique d’Aristote et l’enseignement du droit romain dans les universités, le développement de l’activité économique, appelant l’octroi de libertés nouvelles dans les cités médiévales. L’essor de la vie politique qui s’ensuit aux XIIe et XIIIe siècles ranime une certaine citoyenneté dans le bourgeois, doté de nouveaux droits individuels et sociaux. Machiavel réactive l’idée républicaine, Bodin produit La République, Hobbes Le Traité du citoyen et Le Léviathan, qui participent d’une rationalisation croissante de la pensée politique et d’une contestation implicite de la doctrine de saint Augustin affirmant la supériorité de la cité de Dieu sur la cité des hommes.

C’est surtout l’Esprit des lois de Montesquieu et Du contrat social de J.-J. Rousseau qui influenceront de manière déterminante le développement de contre-pouvoirs et l’affirmation de la supériorité de la « volonté générale » sur l’absolutisme monarchique, préparant ainsi l’avènement du citoyen dans son acception moderne. La formation de cette citoyenneté s’effectuera dans le cadre des États-nations qui s’étaient constitués en France et dans plusieurs pays d’Europe. Si la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ne distingue pas l’homme du citoyen, la Constitution du 24 juin 1793 énonce, elle, clairement, que « le peuple souverain est l’universalité des citoyens français » (art. 7 de l’Acte constitutionnel) et : « Tout homme né et domicilié en France, âgé de 21 ans accomplis ; – Tout étranger âgé de 21 ans accomplis, qui, domicilié en France depuis une année – Y vit de son travail – Ou acquiert une propriété – Ou épouse une Française – Ou adopte un enfant – Ou nourrit un vieillard ; – Tout étranger enfin, qui sera jugé par le Corps législatif avoir bien mérité de l’humanité – Est admis à l’exercice des droits de citoyen français » (art. 4).

On s’accorde à regarder cette période comme celle de la formation de la conception moderne de la citoyenneté. Mais celle-ci, en réalité, est en gestation permanente jusqu’à nos jours. Qu’il suffise de rappeler quelques-uns des moments de cette évolution : la distinction faite par la Constitution de 1791 entre citoyens « actifs » et citoyens « passifs », supprimée par l’Assemblée législative en 1792 ; l’abolition de l’esclavage, la liberté de la presse, la reconnaissance du droit au travail et l’instauration du suffrage universel (des hommes) en 1848 ; l’écrasement de la Commune de Paris et la défiance durable du mouvement ouvrier vis-à-vis de pouvoirs institués ; l’existence de catégories différenciées de citoyens et de non-citoyens dans l’empire colonial ; la reconnaissance du droit de vote des femmes en 1944 ; l’élection du président de la République au suffrage universel en 1962 ; l’institution d’une citoyenneté européenne en 1992.

II. – Un concept fécond, une idée moderne

« Ici on s’honore du titre de citoyen et on se tutoie ! », proclamait-on sous la Révolution française. Mais comment un même mot peut-il, sur une période de vingt-cinq siècles, recouvrir au fond une même idée, alors que nous en avons relevé un si grand nombre d’acceptions ? Il est cependant possible de dégager quelques caractéristiques communes à ces différentes expériences.

Tout d’abord, il n’y a pas de citoyenneté sans finalités, sans valeurs. Celles-ci ont été extrêmement variées au fil du temps, même si on peut y déceler un fond commun de recherche de liberté et de rationalité : les dieux des cités et la mythologie dans la Grèce antique, le sens du droit et de la loi sous Rome, l’exigence de libertés nouvelles dans les cités médiévales, « liberté, égalité, fraternité » sous la Révolution française. La citoyenneté ne saurait donc se décrire seulement comme un ensemble de droits et d’obligations. Ceux-ci ne sont conférés comme prérogatives aux citoyens que dans la mesure où ils se sentent membres d’une communauté guidée par des valeurs partagées, même si celles-ci donnent lieu entre eux à des débats contradictoires. La citoyenneté suppose un pacte social, plus ou moins explicité, liant les citoyens d’une même collectivité. J.-J. Rousseau, dans Du contrat social, écrit, à ce sujet : « Chacun de nous met en commun sa personne et toute sa puissance sous la suprême direction de la volonté générale ; et nous recevons en corps chaque membre comme partie indivisible du tout. »

Ensuite, il n’y a pas de citoyenneté sans possibilité effective d’assurer son exercice : la démocratie directe de l’assemblée des citoyens dans la Grèce antique, l’édiction de règles de droit sous Rome, l’usage de nouveaux droits individuels et sociaux dans les cités médiévales, la Déclaration des « droits de l’homme et du citoyen » en 1789, la pratique de Droits économiques et sociaux étendus, la promotion des droits de l’homme sur le plan international. L’évolution des droits est ainsi marquée par une large extension du champ des sujets de droit reconnus comme citoyens et des libertés individuelles (statut individuel, liberté de pensée, d’expression, etc.) et publiques (réunion, association, manifestation, etc.), mais aussi par la difficulté à intégrer les droits économiques et sociaux comme droits attachés à la personne humaine. On distingue une succession de générations de droits (droits de l’individu, droits économiques et sociaux, droits du genre humain) qui, tendant à une généralité croissante, rendent difficiles leur appréhension et leur traduction juridique.

Enfin, il n’y a pas de citoyenneté qui ne soit dynamique. Celle-ci s’exprime dans la large fresque, ci-dessus esquissée. Elle nous montre que la citoyenneté peut disparaître, dans la réalité de la société civile et de l’État, sinon dans la pensée, et resurgir ultérieurement avec des caractères rénovés, voire franchement différents. Chaque période apporte un enrichissement des acquis antérieurs, mais peut aussi, contradictoirement, enregistrer des régressions. C’est en ce sens qu’il vaut mieux parler de généalogie que d’histoire. La démocratie athénienne a expérimenté, sur une base très minoritaire, la démocratie directe, et son enseignement demeure plein d’intérêt. La primauté de la loi et la généralisation de la citoyenneté à l’ensemble de l’Empire romain ont montré que l’égalité devant la loi pouvait aller de pair avec de fortes inégalités sociales en dépit de l’égalité juridique proclamée. Les libertés communales au Moyen Âge n’ont pas dégagé le bourgeois citoyen de sa condition de sujet d’un pouvoir monarchique devenant absolu. Le rayonnement même de la citoyenneté proclamée sous la Révolution française a exacerbé toutes les contradictions sociales, sous des formes parfois violentes. De même, il serait possible de montrer, à l’intérieur de chacune de ces périodes, combien la conception de la citoyenneté est instable : que la citoyenneté à Sparte n’était pas celle d’Athènes, que l’évolution fut considérable, à Rome, pendant les cinq siècles que dura la République, que la Révolution française a connu la proclamation de la Ire République, mais aussi la « Conspiration des égaux ».

La citoyenneté, comme la démocratie et la société, est ainsi le produit de contradictions et de réglementations, de conflits et de consensus, de valeurs partagées et de confrontations d’idées d’autant plus intégratrices qu’elles s’opposent vigoureusement. À cet égard, la France apparaît comme une nation fortement politique, et c’est pourquoi, plus que partout ailleurs, elle a affirmé le principe de citoyenneté dans une production politique et philosophique abondante, mais aussi par de grandes manifestations collectives concernant, notamment, la laïcité, le service public, l’intégration et la souveraineté nationale.

Il existe donc une problématique finalement assez claire de la citoyenneté, articulée autour du triptyque valeurs-exercice-dynamique.

PREMIÈRE PARTIE

Les valeurs de la citoyenneté

Chapitre I

Une conception de l’intérêt général

L’intérêt général est une notion présumée importante, bien qu’elle ne soit pas très claire. C’est le « bien commun » préservé par le prince pour le compte de l’ensemble de ses sujets. C’est l’« utilité commune » évoquée dès l’article 1er de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : « Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l’utilité commune. » C’est l’intérêt général qui permet de fonder en droit les relations de l’État et de la société.

I. – Une définition problématique

L’intérêt général prétend transcender les divisions internes, les particularismes régionaux, les clivages sociologiques, les conflits de générations. L’économie, le droit et la politique ont tenté, non sans difficulté, de le définir.

1. Intérêt général et optimum social. – Dans la construction européenne, la démarche est essentiellement économique. Ainsi a-t-on proposé de rééquilibrer les traités existants en mettant l’intérêt économique général au niveau du principe de concurrence et de construire l’intérêt général européen à partir de l’usager ou du consommateur. Chaque État membre définirait ses missions d’intérêt général, et un cahier des charges type fixerait le cadre de réalisation de ces missions sur la base de quelques principes communs : proportionnalité, transparence, service universel (noyau dur de l’utilité publique), accès ouvert, séparation du régulateur et du régulé. Pourrait ainsi être mise en place une sorte de régime communautaire de l’utilité publique qu’il serait alors possible de constitutionnaliser. Mais l’intérêt général ne se réduit pas à l’intérêt économique général, et, au surplus, la compatibilité de l’intérêt économique général et du marché n’est pas certaine. Le marché est le lieu d’expression du court terme, il révèle plutôt la préférence collective des consommateurs que l’intérêt général. La compatibilité de ces notions ne peut être recherchée que par la poursuite d’un hypothétique « avantage commun » aux deux logiques, sur la base d’un raisonnement en termes d’« optimum social » mis en avant par la théorie néoclassique.

De nombreux ajustements ont été apportés à cette théorie fondée sur la concurrence parfaite et le marché pour tenir compte, notamment, des biens collectifs (biens indivisibles qui peuvent être consommés simultanément par plusieurs individus, l’école par exemple), des effets externes positifs ou négatifs et des avantages non marchands, des conditions de concurrence imparfaite (barrières à l’entrée, différenciation des produits, prise en compte des stratégies des acteurs traitées par la théorie des jeux), sans parvenir à réduire les écarts entre la théorie et la réalité. Du coup, ce sont les imperfections de la réalité qui ont été invoquées pour déplorer ces écarts à la théorie (liberté insuffisante des entreprises, interventionnisme excessif de l’État, flexibilité et mobilité trop faibles des facteurs de production), et la théorie, qui a donné lieu à une abondante formalisation mathématique, s’est alors faite normative.

2. L’intérêt général en droit positif. – Le juge administratif et le juge constitutionnel font un usage fréquent de la notion d’intérêt général, sans cependant lui donner un contenu très précis. Il y a à cela deux raisons. La première est que l’intérêt général est finalement une notion essentiellement politique, qui peut varier d’une époque à l’autre et qu’il ne faut donc pas figer, mais dont l’appréciation incombe d’abord au pouvoir politique, notamment au législateur. La seconde est que le juge ne fait généralement référence à l’intérêt général que de manière subsidiaire par rapport au principe d’égalité. Si, comme on le verra, le principe d’égalité peut conduire à des solutions différentes dans des situations différentes, l’intérêt général peut le justifier également pour des situations semblables ou peu différentes.

Pour autant, le juge administratif ne s’est jamais désintéressé du contenu de l’intérêt général. La jurisprudence comme la doctrine ont tôt considéré que l’intérêt général était l’objet même de l’action de l’État et que l’Administration ne devait agir que pour des motifs d’intérêt général. L’intérêt général est alors assimilé aux grands objectifs, voire aux valeurs de la nation : la défense nationale, le soutien de certaines activités économiques, la continuité du service public. Toutefois, le juge administratif veille à ce que l’invocation de l’intérêt général ne recouvre pas un acte arbitraire, un détournement de pouvoir, et que la dérogation au principe d’égalité justifiée par une raison d’intérêt général soit bien en rapport avec l’objet poursuivi.

C’est ainsi que l’intérêt général est présent dans la décision d’expropriation pour cause d’utilité publique, mais celle-ci ne peut être légalement déclarée que « si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente » (CE Ass. 28 mai 1971, Ville Nouvelle-Est). L’intérêt général siège aussi dans l’exercice du pouvoir de police des autorités administratives, qui peuvent s’opposer à l’exercice de certaines libertés individuelles pour des motifs d’ordre public. Ainsi, le respect de la liberté du travail, du commerce et de l’industrie n’a pas fait obstacle à ce qu’un maire puisse interdire l’attraction dite du « lancer de nain » (CE Ass. 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge). L’intérêt général n’est pas, au demeurant, l’exclusivité des personnes publiques, et il peut prendre en compte des intérêts privés ; lorsqu’elle invoque l’intérêt général, l’autorité administrative doit veiller à ce qu’il ne leur soit pas porté une atteinte excessive (CE Ass. 5 mai 1976, safer d’Auvergne c. Bernette). Enfin, il peut y avoir divergence entre l’intérêt général, identifié à l’intérêt national, et l’interprétation que font les juridictions internationales de certaines dispositions de conventions internationales, par exemple en ce qui concerne...