QUE SAIS-JE ?

La carte scolaire

AGNÈS VAN ZANTEN

JEAN-PIERRE OBIN

Deuxième édition mise à jour

7e mille

Bibliographie thématique QUE SAIS-JE ?

Antoine Léon, Pierre Roche, Histoire de l’enseignement en France, n° 393.

Hélène Buisson-Fenet, L’Administration de l’Éducation nationale, n° 1957.

Mohamed Cherkaoui, Sociologie de l’éducation, n° 2270.

Agnès van Zanten, Les Politiques d’éducation, n° 2396.

Julien Damon, Les Politiques familiales, n° 3776.

978-2-13-061586-6

Dépôt légal – 1re édition : 2008

2e édition mise à jour : 2010, septembre

© Presses Universitaires de France, 2008
6, avenue Reille, 75014, Paris.

Introduction

En France, aujourd’hui, on désigne communément par « carte scolaire » un ensemble de dispositifs qui visent à définir l’offre scolaire publique et à traiter la demande éducative des familles. À l’origine, l’expression a été créée pour désigner le processus d’élaboration de l’offre scolaire par l’administration de l’Éducation nationale : implantation et construction des équipements, ouverture et fermeture d’établissements scolaires, définition de leur capacité d’accueil, localisation des enseignements spécialisés, des options et des séries de baccalauréat, puis répartition corollaire des moyens nécessaires en postes et en heures d’enseignement. Le traitement de la demande éducative et de l’affectation des élèves, après avoir été pendant longtemps de la responsabilité des chefs d’établissement, a été confié à l’administration à partir de 1963 par l’attribution d’un secteur géographique de recrutement bien délimité à chaque établissement, la « sectorisation ».

Toutefois, si les procédures administratives de définition de l’offre scolaire et de l’affectation des élèves sont théoriquement indépendantes, on observe dans les faits des processus d’ajustement réciproque de l’une à l’autre, faisant intervenir les visées, les représentations et les stratégies de divers acteurs : des familles bien sûr, mais aussi des chefs d’établissement, des enseignants, des responsables académiques et des élus locaux. L’offre scolaire a de longue date contribué à l’émergence et au maintien d’un certain nombre d’inégalités territoriales avec, par exemple, l’implantation de lycées généraux en centre-ville et d’établissements techniques et professionnels en périphérie. Elle en produit d’autres lorsque, par exemple, un nombre non négligeable de familles choisit son lieu de résidence sur la base de la réputation d’un établissement. C’est sans doute la prise de conscience que la définition de l’offre publique et le traitement des demandes des familles sont bien les deux versants d’une même question, et que l’enjeu réside moins dans le cadrage formel de chaque dispositif que dans la régulation de leur interaction, qui a fait adopter par le public le terme de « carte scolaire » pour désigner l’ensemble de cette question.

La carte scolaire est donc un instrument de mise en œuvre de politiques nationales, mais aussi de régulation locale de l’offre et de la demande d’éducation. Conçue initialement pour exprimer la volonté de l’État, sa mise en œuvre a progressivement mis en lumière la nécessité de prendre en compte les stratégies des établissements et des familles, et ce, au-delà du seul cadre de l’enseignement public et du fonctionnement interne de l’Éducation nationale. Son usage est également devenu plus complexe avec l’entrée en jeu des collectivités territoriales du côté de la définition de l’offre (planification des investissements, financement de projets pédagogiques, mise à disposition de personnels enseignants et de vie scolaire, etc.) et, plus récemment, de la gestion partielle de la demande des familles. Ces éléments plaident tous en faveur d’un réexamen approfondi de cet outil dont le caractère technique a dissimulé jusqu’à une date récente l’importance sociale.

La carte scolaire se trouve en effet à la croisée de plusieurs enjeux sociaux et politiques majeurs. Le premier est celui de l’aménagement du territoire, au travers notamment des questions de proximité, de diversité et de qualité de l’offre scolaire en zone rurale. Le second est celui des politiques scolaires urbaines, en particulier en raison de son rôle dans le maintien des équipements publics dans les quartiers populaires, dans l’équité de l’offre scolaire et dans le maintien de la mixité sociale. Sur ces enjeux collectifs, les partisans d’un rôle moteur de l’État dans la régulation de l’offre scolaire s’opposent aux tenants d’une régulation par le marché et de la concurrence entre établissements, les premiers se focalisant sur les questions d’égalité et d’intégration et les seconds sur celles d’efficacité et de liberté individuelle. Car un dernier enjeu est celui de savoir qui décide vraiment du choix de l’école : les familles qui, à des degrés inégaux, élaborent des stratégies en vue de doter leurs enfants de bons contextes de scolarisation et de socialisation, les établissements qui à leur tour, de façon variable, développent des logiques d’action destinées à attirer des élèves pour améliorer leur réputation et leur fonctionnement ou les agents de l’État au travers d’une régulation plus ou moins autoritaire des flux d’élèves mise au service d’objectifs politiques et administratifs ?

Parce qu’il touche plus directement les usagers du système d’enseignement, c’est ce dernier aspect qui a monopolisé depuis quelques années le débat public sur la carte scolaire. Depuis 1984 en effet, plusieurs ministres ont tenté d’« assouplir » selon diverses formules la sectorisation du second degré, jusqu’à l’annonce en 2007 d’une « suppression » de la carte scolaire en 2010. Si l’opinion semble largement acquise à cette idée, présentée de manière un peu démagogique comme « une liberté de choix pour les familles », ce n’est pas le cas d’autres forces politiques et sociales. Ainsi, la majorité des conseils généraux, les principaux syndicats d’enseignants et de chefs d’établissement, ou la fédération majoritaire de parents d’élèves restent partisans d’une forte régulation publique de la demande éducative. Le débat n’est donc pas clos et cet ouvrage tente à sa manière d’y participer par un regard plus objectif faisant appel à l’ensemble des données disponibles sur cette question.

Chapitre I

Un instrument de régulation

Si les recherches sur l’État s’intéressent depuis longtemps aux technologies de gouvernement, cet objet est rarement au centre des analyses. Il occupe par ailleurs une place variable dans l’étude de différents secteurs de l’action publique. Dans le domaine de l’éducation, cette place a été jusqu’à une date récente assez mineure en raison de la prédominance d’un mode de régulation privilégiant le rôle des valeurs et des croyances et minimisant celui des instruments. Proches de leur objet d’étude, les recherches et les évaluations se sont elles aussi majoritairement focalisées sur les visées politiques et leurs effets en accordant peu d’intérêt à l’opérationnalisation de l’action gouvernementale (van Zanten, 2004, 2008). Pourtant l’action de l’État enseignant s’est appuyée de longue date sur des outils, des techniques et des savoirs de gouvernement dont l’évolution reflète celle des types de légitimité de la puissance publique et des rapports avec les destinataires des politiques (Ihl et al., 2003 ; Lascoumes et Le Galès, 2004). Leur analyse permet de mieux saisir à la fois le contenu de ces politiques, la vision de la société qui les sous-tend et le travail d’interprétation et de transformation auquel se livrent ceux qui ont en charge leur mise en œuvre.

La carte scolaire est un de ces outils. Elle s’inscrit dans une longue tradition française de quadrillage du territoire à des fins d’information, d’action et de contrôle par l’appareil administratif centralisé (Konwitz, 1987). Permettant un travail d’objectivation, de découpage, de codification et de maîtrise de l’espace et des populations qui s’y trouvent, l’outil cartographique est un des moyens par lesquels l’État français a réussi à imposer une vision unilatérale de la rationalité et du bien commun à l’intérieur de ses frontières. La carte scolaire se situe toutefois à la jonction entre ce modèle d’État hégélien et le nouveau type d’État redistributeur qui émerge après la Seconde Guerre mondiale. L’empreinte du modèle de l’État « tuteur du social » et du rapport de subordination qu’il met en œuvre vis-à-vis des « administrés » reste forte dans un domaine comme l’éducation dans lequel les agents – les membres de l’administration comme les enseignants – inscrivent leur action dans le cadre d’un « État éducateur » exerçant une magistrature morale sur la société. Néanmoins, avec le développement du modèle de l’État providence, la carte scolaire n’est plus seulement justifiée par l’intérêt général que l’État représente, mais aussi par la recherche d’une plus grande efficacité dans l’allocation des ressources éducatives.

I. – La régulation de l’offre et de la demande d’éducation

1. Bref historique de la planification territoriale de l’offre d’enseignement. – La Révolution française imagine un enseignement primaire affranchi de la tutelle des Églises, gratuit et uniformément réparti sur le territoire, mais les révolutionnaires n’ont ni le temps ni les moyens de leur politique. Jusqu’en 1830, l’injonction faite à chaque commune de pourvoir à l’instruction primaire des enfants qui y habitent n’est assortie d’aucune mesure susceptible d’en assurer l’application. L’État s’en remet de fait aux initiatives locales et particulières. La loi Guizot de 1833 en fait enfin une réalité effective par l’organisation des budgets des conseils municipaux. Mais les dispositions de la loi concernent essentiellement les garçons : ce n’est qu’en 1850 que les communes sont contraintes d’ouvrir des écoles pour filles, qui continuent d’ailleurs souvent à être encadrées par des religieuses n’ayant pas besoin du brevet pour exercer leur fonction. Le maillage territorial qui se met en place tout au long du XIXe siècle permet une forte progression de la scolarisation, même si les régions les moins scolarisées conservent longtemps leur retard relatif. On peut en effet distinguer trois phases dans les progrès de la scolarisation primaire. La première repose essentiellement sur le développement du réseau d’établissements : l’ouverture d’une école là où il n’y en avait pas, même si tous les enfants ne la fréquentent pas, entraîne un recul important de l’analphabétisme. La deuxième correspond à une généralisation de la scolarisation, avant et après les Lois fondamentales de 1880-1886, moins rapide cependant et plus sinueuse qu’on ne le pense communément. La troisième voit se mettre en place une fréquentation régulière et complète de l’école, qui ne sera achevée dans certaines campagnes que vers les années 1940 grâce notamment au lien établi entre l’obligation de fréquentation scolaire et l’obtention des allocations familiales (Prost, 1968 ; Peneff, 1987).

La volonté d’assurer à l’enseignement secondaire une large implantation s’affirme également après la Révolution et la proposition présentée par Condorcet en 1792 de créer une école de second degré dans chaque ville de 4 000 habitants. L’idée, accueillie avec réserve, est reprise avec l’institution d’« écoles centrales » par un décret du 25 février 1795 dont l’article premier dispose qu’elles sont distribuées à raison de la population, la base proportionnelle étant d’une école pour 300 000 habitants. Une répartition administrative est toutefois substituée à la distribution démographique avec l’exigence d’une école par département. Pour les lycées, qui succèdent en 1802, sous le Consulat, aux écoles centrales, la loi précise qu’il doit y en avoir au moins un par circonscription de cour d’appel. Ils furent dans la pratique implantés dans les villes chefs-lieux de département. En revanche, les collèges communaux se sont développés notamment dans les villes moyennes mais sans jamais faire l’objet d’une mise en réseau systématique (Kerninon, 1997).

Entre ces deux ordres d’enseignement, le primaire et le secondaire classique, se développent des enseignements intermédiaires dont la croissance et la distribution territoriale ont été beaucoup moins encadrées au niveau national. La loi Guizot esquisse un premier pas avec l’enseignement primaire supérieur que la IIIe République intègre définitivement à l’armature institutionnelle de l’enseignement primaire. Grâce à l’impulsion des municipalités, des cours spéciaux voient également le jour dans les collèges et donnent naissance en 1863 à un enseignement secondaire étatique « spécial » de quatre ans, moderne et pour une part pratique, progressivement assimilé à l’enseignement secondaire. Encore plus en marge des deux ordres d’enseignement traditionnels et à l’initiative aussi bien de l’État que des villes et des sociétés privées, se développent en outre un enseignement technique moyen (EPCI, écoles pratiques du commerce et de l’industrie et ENP, écoles nationales professionnelles) ainsi que, plus tardivement, un enseignement technique de base à travers des cours professionnels qui donneront naissance, sous le gouvernement de Vichy, aux centres de formation professionnelle. Ces « collèges du peuple » ont favorisé la prolongation des études de nombreux enfants issus de milieu modeste dans la deuxième moitié du XIXe siècle, leur permettant ainsi d’avoir accès à des emplois d’encadrement moyen. C’est également grâce à l’intégration progressive de ces enseignements dans le secondaire classique que celui-ci s’est ouvert à une nouvelle clientèle dans la première moitié du XXe siècle (Briand et Chapoulie, 1993).

2. Mise en système et création d’une « carte scolaire ». – Pourtant, ces transformations ne satisfont pas les promoteurs de l’« école unique », rêvée par les Compagnons de l’Université nouvelle dès 1918 pour qui seule l’existence d’un « tronc commun » pourrait permettre d’élargir la base sociale du recrutement de l’élite. C’est ce que préconise le plan Langevin-Wallon (1947) qui propose, dans le cadre d’une scolarité obligatoire jusqu’à 18 ans, une orientation progressive visant à réduire le poids des déterminismes économiques, sociaux ou géographiques pour privilégier les aptitudes évolutives des enfants. La réforme Berthoin (1959), qui s’inspire de ce projet mais à partir d’une vision moins dynamique des aptitudes et avec un horizon plus court (prolongation de la scolarité obligatoire jusqu’à 16 ans), entend associer l’égalité formelle des chances du plus grand nombre possible d’élèves à des études secondaires jusqu’à l’âge de 16 ans et à une sévère sélection ultérieure. Cette sélection obéit moins à la prise en compte des différences de « talent » qu’à des objectifs d’ordre économique. Il s’agit en effet de canaliser la production de diplômes en lien avec les besoins de la modernisation économique tels qu’ils sont définis alors par les Plans successifs élaborés par le Commissariat général du Plan créé en 1946, qui introduisent pour la première fois un lien entre la durée de la formation et les niveaux de qualification (Robert, 1993 ; Charlot, 1995).

Au premier Conseil des ministres du gouvernement Pompidou, le 12 décembre 1962, le général de Gaulle fixe à son Premier ministre trois objectifs : « Premièrement les prix […] ; deuxièmement l’intégration ouvrière […] ; troisièmement, l’Éducation nationale : c’est la grande affaire, tout de suite et pour longtemps. Elle doit d’ailleurs contribuer à effacer peu à peu les classes sociales, à condition que tous les jeunes français y jouissent de chances égales et que son ouverture aux masses soit compensée par une orientation et une sélection appropriée » (cité par Lelièvre et Nique, 1995). Cette « ouverture aux masses » promise prend vite une forme institutionnelle assez radicale, qui provoque l’hostilité du Premier ministre et du ministre de l’Éducation nationale Fouchet, et contraint le Président à travailler directement avec un haut fonctionnaire, le recteur Capelle, qu’il ira jusqu’à faire siéger au Conseil des ministres : le lycée – le lycée de Bonaparte, le lycée de la bourgeoisie, élitiste et malthusien – est en effet amputé de ses classes primaires et de son premier cycle du secondaire aux profits respectifs des écoles primaires et d’un nouveau « Collège d’enseignement secondaire » (CES). Cependant, à ce dernier niveau, un « Collège d’enseignement général » (CEG), héritier en 1959 du Cours complémentaire, scolarise déjà une majorité des élèves de 11 à 16 ans. Pour faire cesser cette concurrence séculaire et pour rapprocher les établissements, on introduit dans l’un et l’autre type d’établissements les trois mêmes filières d’enseignement : de type I (ex-1er cycle de lycée, avec des professeurs de lycée, certifiés ou agrégés), de type II (ex-primaire supérieur, avec des professeurs de CEG) et de type III (ex-classes de fin d’études primaires, avec des instituteurs spécialisés).

Les établissements restent, bien entendu, marqués par leur origine, leur nom, et surtout par leur corps enseignant. Leurs réputations et leurs performances quant aux poursuites d’études vers le lycée ne sont nullement équivalentes ; le profil social de leur recrutement non plus. Il s’agit néanmoins de l’amorce d’un nouveau cadre d’interdépendance entre les types d’établissements existant jusqu’alors. Se dessine en effet ainsi un « système d’enseignement » qui intègre en son sein des ordres d’enseignement jusque-là distincts. D’un côté, le primaire avec sa clientèle populaire, ses instituteurs d’origine locale et polyvalents, ses objectifs en termes de savoirs de base et de culture nationale. De l’autre, le secondaire classique avec sa clientèle bourgeoise, ses professeurs nommés au plan national, spécialisés par « disciplines » et issus de l’université, et ses objectifs hérités de traditions culturelles antérieures à la République. Et, entre les deux, des enseignements intermédiaires, généraux et professionnels, formant la classe moyenne. Le nouveau CES est le prototype d’une « école moyenne » dont la forme évoluera jusqu’à la création du collège unique en 1975 (Gauthier, 2008). Or cette nouvelle organisation suppose que tous les enfants aient accès jusqu’à la fin de la scolarité secondaire obligatoire à des enseignements comparables, ce qui conduit à se doter d’un outil, la carte scolaire, permettant une implantation homogène des équipements et une gestion rationnelle des flux d’élèves.

II. – Un dispositif technique et social

1. Un aménagement scolaire du territoire. – La carte scolaire devient donc l’outil d’un nouveau type d’aménagement scolaire du territoire. Elle propose un découpage territorial définissant l’aire de recrutement des établissements d’un niveau d’enseignement déterminé et prévoit, dans ce cadre géographique précis, les moyens d’accueil correspondants. Les CEG devaient desservir en priorité des secteurs ruraux à faible densité démographique comportant de 5 000 à 6 000 habitants, alors que les CES devaient desservir des secteurs de 10 000 habitants, dont 4 000 agglomérés. Dans les deux cas, un rayon de 10 à 15 km était retenu pour figurer la superficie des secteurs, ce qui devait permettre un agencement satisfaisant des transports. Dans les grandes et moyennes agglomérations, de nouveaux secteurs étaient distingués avec deux variantes, les secteurs à établissement unique et les secteurs à établissements multiples. Ces nouveaux découpages ont bouleversé l’assise géographique du système d’enseignement par la dissémination dans tout le pays, notamment dans des zones rurales très peu pourvues en établissements secondaires, d’une offre d’enseignement de premier cycle...