QUE SAIS-JE ?

Les polices au Québec

BENOÎT DUPONT

Professeur de criminologie, université de Montréal

ÉMILE PÉREZ

Directeur de la coopération internationale
(ministère de l’Intérieur – France)

Ancien attaché de police au Canada

Deuxième édition mise à jour

6e mille

Remerciements

Nous souhaitons remercier le ministère de la Sécurité publique du Québec, la Sûreté du Québec (et tout particulièrement Claude Levac pour sa contribution décisive à la production et à la diffusion de cet ouvrage), l’École nationale de police du Québec, Carlo Morselli, Marc Ouimet et Nancy Ryan du Centre international de criminologie comparée de l’université de Montréal, et statistique Canada pour l’aide précieuse apportée dans la réalisation de cet ouvrage. Cependant, les erreurs qui auraient pu se glisser dans le texte relèvent de la seule responsabilité des auteurs.

Les ouvrages ci-dessous ont été publiés aux Presse Universitaires de France dans la série proposée par Alain Bauer

Nicolas Arpagian, La Cybersécurité, « Que sais-je ? », n° 3891.

Alain Bauer, Criminologie plurielle, « Major », 2010.

Alain Bauer, Jean-Louis Bruguière, Les 100 mots du terrorisme, « Que sais-je ? », n° 3897.

Alain Bauer, François Freynet, Vidéosurveillance et vidéoprotection, « Que sais-je ? », n° 3813.

– Les Études de sûreté et de sécurité publique, « Que sais-je ? », n° 3818.

Alain Bauer, Émile Pérez, 100 mots de la police et du crime, « Que sais-je ? », n° 3836.

Alain Bauer, Cyril Rizk, Christophe Soullez, Statistiques criminelles et enquêtes de victimation, n° 3900.

Alain Bauer, Christophe Soullez, Les Fichiers de police et de gendarmerie, « Que sais-je ? », n° 3856.

– Violences et insécurité urbaines, « Que sais-je ? », n° 3421.

Alain Bauer, François-Bernard Huyghe, Les terroristes disent toujours ce qu’ils vont faire, 2009.

Alain Bauer, André-Michel Ventre, Les Polices en France, « Que sais-je ? », n° 2761.

Éric Delbecque, Christian Harbulot, La Guerre économique, « Que sais-je ? », n° 3899.

François-Bernard Huyghe, ADN et enquêtes criminelles, « Que sais-je ? », n° 3814.

– Les Écoutes téléphoniques, « Que sais-je ? », n° 3874.

– Les Armes non létales, « Que sais-je ? », n° 3841.

Laurence Ifrah, L’Information et le renseignement sur Internet, « Que sais-je ? », n° 3881.

978-2-13-061548-4

Dépôt légal – 1re édition : 2006

2e édition mise à jour : 2011, février

© Presses Universitaires de France, 2006
6, avenue Reille, 75014 Paris

Quelques chiffres :
Superficie du Canada : 9 984 670 km²
Superficie du Québec : 1 542 056 km²
Population du Canada : 33 873 000 hab.
Population du Québec : 7 856 000 hab.

Pour des raisons de facilité, les montants en dollars canadiens ont été convertis en euros. Au moment de la rédaction de cet ouvrage, la valeur du dollar canadien était de 0,71 euro (novembre 2010).

L’information de Statistique Canada est utilisée avec la permission de Statistique Canada. Il est interdit aux utilisateurs de reproduire les données et de les rediffuser, telles quelles ou modifiées, à des fins commerciales sans le consentement de Statistique Canada. On peut se renseigner sur l’éventail des données de Statistique Canada en s’adressant aux bureaux régionaux de Statistique Canada, en se rendant sur le site Web de l’organisme : http://www.statcan.ca, ou en composant sans frais le + 1 800 263-1136.

Introduction

Le Québec est sans nul doute mieux connu à l’étranger pour ses chanteuses à voix, ses hivers interminables et son sirop d’érable que pour sa police. Pourtant, celle-ci mérite notre intérêt à plus d’un titre. Son ancrage géographique nord-américain et ses liens avec la francophonie en font une passerelle privilégiée entre deux approches du travail policier qui sont souvent l’objet d’une mise en opposition artificielle. Ouverte aux innovations états-uniennes en matière de relations avec les communautés, d’usage des nouvelles technologies ou encore de contrôle externe de ses activités, la police québécoise sombre rarement dans les excès de violence de sa voisine du Sud, et la société qu’elle protège se caractérise par un État fort et un modèle social généreux.

Bien que le Québec ne soit pas une entité politique autonome dans le système politique international, le concept de société distincte justifie qu’on puisse l’étudier isolément du reste du Canada. L’histoire de la province, d’abord colonisée par la France au XVIIe siècle, puis conquise par l’Angleterre au XVIIIe avant d’être intégrée dans la Fédération canadienne, porte en elle la marque d’un métissage culturel refusant cependant toute assimilation. Le renouveau du mouvement indépendantiste au début des années 1970 a accentué cette distinction entre le Québec et le reste du Canada, et si les deux référendums de 1980 et 1995 se sont soldés par la victoire du « non » à la question de l’autonomie politique, le destin de la minorité francophone dans un océan anglophone ne semble plus menacé. Le bilinguisme officiel du Canada illustre parfaitement la prise en compte de cette réalité par la majorité anglophone.

En matière de justice criminelle, le fédéralisme canadien fonctionne selon une distribution des responsabilités apparemment paradoxale : alors qu’un droit pénal codifié unique s’applique à tous les Canadiens, l’administration de la justice relève des provinces. Ce dilemme cache en réalité un compromis entre la volonté d’établir des normes communes face aux comportements criminels, d’une part, et l’importance accordée à la gestion de proximité dans un contexte de particularismes locaux, d’autre part. L’immensité des géographies canadiennes et québécoises (respectivement 18 et 3 fois la superficie de la France métropolitaine) explique en grande partie ce besoin de confier à un échelon politique proche de la population l’administration de nombreux services publics. Cette décentralisation est cependant loin d’être aussi rigide et poussée que celle en vigueur aux États-Unis.

Au Québec, par exemple, les trois ordres de gouvernement (fédéral, provincial et municipal) disposent de leur propre service de police, mais la tendance à la coordination des initiatives et à la rationalisation de l’offre de services fait en sorte que cette cohabitation s’avère plus complémentaire que compétitive. Alors que la Gendarmerie royale du Canada (GRC¹) se concentre sur les enquêtes liées à la sécurité nationale et à la criminalité interprovinciale et transfrontalière, la Sûreté du Québec (SQ) assure une couverture policière à l’échelle de la province, coordonne les opérations d’envergure et offre son soutien aux services municipaux, qui sont responsables de l’application de la loi (Code criminel, lois provinciales et règlements municipaux) dans les principales villes du Québec. La coordination policière s’articule autour des trois principaux services de police que sont la GRC, la SQ et le Service de police de la ville de Montréal (SPVM). La rationalisation s’est traduite par la fusion de nombreux corps de police locaux de taille réduite qui peinaient à offrir des services jugés essentiels à l’aube du XXIe siècle.

Cette forme atténuée de décentralisation n’est pas la seule particularité de la police québécoise. Sa capacité à se réformer et à se transformer en réponse aux changements profonds de la société représente aussi un objet d’étude fascinant. Comme les autres polices nord-américaines, la police québécoise a dû se remettre en question face à une population de plus en plus diversifiée, dont la tolérance pour le modèle répressif traditionnel s’érodait à mesure que celui-ci perdait de son efficacité. Les tensions entre une police majoritairement composée d’agents masculins de race blanche et des groupes minoritaires de plus en plus revendicatifs de leurs droits ont été partiellement résolues par une redéfinition des liens entre l’institution et ses usagers. Le modèle de police dite communautaire est ainsi devenu le cadre de référence de l’intervention policière, et des programmes d’accès à l’égalité (PAE) ont vu le jour afin d’assurer l’intégration des femmes et des minorités visibles dans les rangs des effectifs policiers. Comment, en effet, lutter contre les discriminations de toutes sortes lorsqu’on les reproduit dans ses propres politiques d’embauche ?

Loin de se figer dans un modèle d’intervention exclusif, le pragmatisme québécois développait simultanément une réponse ferme et concertée face à la menace du crime organisé. L’éruption de violence qui a accompagné la guerre des motards criminalisés (« Hells Angels » et « Rock Machines ») au cours des années 1990 a provoqué un vif émoi au sein de l’opinion publique et forcé les corps policiers à revoir leurs stratégies. Le concept de police intégrée, qui est aujourd’hui appliqué dans la lutte contre le terrorisme, les fraudes de toutes sortes, le trafic de drogue ou encore la contrebande, est né de cette remise en question. De pair avec l’accent mis sur le renseignement criminel et l’usage routinier de bases de données nationales et internationales, il est en train de révolutionner le travail policier dans le sens d’une utilisation beaucoup plus intensive de l’information comme outil privilégié de lutte contre la criminalité.

Tant en ce qui concerne le rapprochement avec la population que la répression des formes les plus graves de crimes, la police québécoise a procédé dans ses réformes par ajustements successifs. Ce cycle perpétuellement recommencé d’implantations de programmes novateurs, d’évaluations rigoureuses conduites par des équipes externes et de réglages subséquents destinés à enraciner les réformes dans la longue durée explique en partie les succès du modèle. La présence de mécanismes de contrôle externes indépendants et un système de formation reposant sur des partenariats avec des établissements d’enseignement supérieur ont, de surcroît, contribué à développer une culture d’introspection au sein de la police québécoise. Dernier facteur d’importance, la diminution constante de la criminalité depuis vingt ans a sans aucun doute insufflé une dose de sérénité propice à l’exploration de nouvelles pistes d’intervention policière.

Fortement influencées par les innovations canadiennes, états-uniennes ou anglaises, mais constamment préoccupées de les acclimater à leur environnement politique et social spécifique, les polices québécoises représentent une plate-forme privilégiée d’échanges entre les mondes anglophone et francophone sur les questions de sécurité publique.

Chapitre I

Perspectives canadiennes

Le système politique canadien est l’aboutissement d’un processus parfois douloureux d’intégration de plusieurs provinces en une fédération s’étendant sur un territoire immense au climat des plus hostiles. Le Canada est le deuxième pays au monde par la superficie, ce qui explique la colonisation de ce vaste territoire par étapes, d’est en ouest, le Nord demeurant majoritairement peuplé par des habitants d’origine autochtone. Aujourd’hui encore, les vastes distances et des réalités économiques et culturelles très disparates exercent une force centrifuge sur l’identité nationale canadienne : les conflits qui opposent l’Ouest conservateur à l’Est libéral, les peuples autochtones aux descendants des colonisateurs, les deux solitudes anglophone et francophone, ou encore les nouveaux arrivants aux Canadiens de souche contribuent à faire du Canada une société au sein de laquelle les conditions du vivre-ensemble sont constamment renégociées. Le fait que le poste de gouverneur général (le représentant de la Couronne qui exerce par délégation la quasi-totalité des pouvoirs du monarque) soit occupé depuis 1999 pour la deuxième fois consécutive par une femme issue de l’immigration atteste cette capacité de réinvention qui caractérise les institutions canadiennes. Le système policier fait lui-même preuve de grandes capacités d’innovations, comme nous le verrons, mais il ne représente que l’un des rouages de la machinerie gouvernementale et sociale.

I. – Le système politique fédéral et les trois ordres de gouvernement

L’étude des systèmes policiers est intimement liée à celle des contextes politiques et historiques qui les ont façonnés. Ce constat est particulièrement vrai dans le cas des pays « jeunes », où les institutions policières ont fréquemment joué un rôle clé dans l’enracinement des capacités administratives de l’État en formation. En l’absence de services publics pleinement développés, les policiers se transforment alors en agents des services sanitaires, des douanes, du recensement, ou encore en pourvoyeurs de biens de première nécessité pour les plus démunis. La Gendarmerie royale du Canada naît ainsi en 1873 de la volonté du Parlement fédéral d’accompagner la poussée vers l’Ouest des colons et d’affirmer sa souveraineté sur les Prairies, les Rocheuses et le littoral Pacifique. Cette force, initialement connue sous le nom de Police à cheval du Nord-Ouest, reçut le mandat de faciliter le peuplement de l’intérieur et de réguler les contacts entre colons et communautés aborigènes, mais également de défendre une frontière mal fixée contre les incursions américaines au Sud, et danoises au Nord, près de l’Arctique. Alors qu’une situation de quasi-anarchie a caractérisé la conquête de l’Ouest aux États-Unis et en Australie, les mécanismes publics de maintien de l’ordre ont encadré les vagues de peuplement du Canada, établissant fermement la présence de l’État et contribuant sans aucun doute à faire du policier monté l’un des symboles nationaux.

L’État canadien, dans la forme fédérale qui le caractérise aujourd’hui, trouve son origine dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, signé en 1867 en réponse aux pressions militaires et économiques des États-Unis et du désintérêt britannique pour ses anciennes colonies. Cette loi constitutionnelle énumère les compétences politiques des autorités fédérales, consacre le principe de démocratie représentative, instaure un système parlementaire inspiré du modèle anglais et garantit l’indépendance du pouvoir judiciaire. Le fédéralisme canadien est souvent qualifié de centralisé ou de classique, du fait de la division des compétences exclusives entre le niveau fédéral et le niveau provincial de gouvernement. L’article 91 de la Constitution confère ainsi au gouvernement fédéral 29 domaines de compétence, allant des plus anodins (entretien des phares et balises ou encore des hôpitaux maritimes) aux plus importants, tels que le commerce intérieur et extérieur, la défense du territoire, la levée de l’impôt, le contrôle de la monnaie et le droit pénal. Les responsabilités des gouvernements provinciaux sont, quant à elles, définies par l’article 92 et incluent l’administration de la justice et des institutions policières, judiciaires et carcérales qui en dépendent. La Constitution comprend également une clause dite « résiduelle », qui attribue tous les pouvoirs non explicitement mentionnés dans les textes au gouvernement fédéral sous couvert de « lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada » (art. 91).

Contrairement à une perception généralement répandue, les textes constitutionnels ne reconnaissent que deux paliers de gouvernement : le fédéral et le provincial. Les institutions municipales sont en effet assujetties au pouvoir provincial (art. 92. 8), qui peut procéder à des ajustements tels que des fusions de villes, ou leur imposer des restrictions budgétaires importantes. Cette tutelle discrète sur les affaires municipales n’empêche pas les villes de disposer toujours d’une grande autonomie, notamment en matière policière, puisque les services de police municipaux de métropoles telles que Toronto, Montréal ou Vancouver figurent parmi les plus importants du pays. Outre la complexité des processus de prise des décisions inhérente à tout système fédéral, le Canada doit relever le défi de la coexistence des deux communautés fondatrices (anglaise et française), et de leur dilution dans un multiculturalisme ayant acquis le statut de principe constitutionnel.

II. – Les particularismes québécois

La société canadienne est en effet caractérisée par l’existence en son sein d’une société québécoise souvent qualifiée de distincte. Lors du recensement de 2006, le français était la première langue pour 22 % de la population canadienne, plus de 86 % des francophones canadiens vivant au Québec. Cette survivance du fait français en Amérique du Nord ne s’explique pas seulement par un taux de fécondité largement supérieur à celui du peuple anglais jusqu’au début des années 1960. L’attitude conciliatrice adoptée par les Gouvernements anglais puis canadien a contribué au maintien de l’héritage francophone. Lors du transfert de la Nouvelle-France à la Couronne britannique par le traité de Paris, en 1763, le roi Georges III choisit le statu quo religieux et linguistique plutôt que la déportation, qui avait été imposée aux Acadiens quelques années plus tôt. Un pacte tacite est alors conclu entre les élites politiques et religieuses : les fonctionnaires et les entrepreneurs anglais qui avaient remplacé les aristocrates français se concentraient sur les affaires économiques, alors que l’Église catholique conservait sa position hégémonique dans la société francophone. Cet arrangement resta en vigueur jusqu’aux années 1950, mais ne put survivre à la poussée nationaliste et à la sécularisation de la société québécoise lors de la « Révolution tranquille ».

Sur le plan juridique, le changement de régime entraîna l’application du droit anglais, tant criminel que civil. Cependant, la résistance des habitants francophones au droit privé anglais se traduisit par un boycottage des tribunaux mis en place et le recours à des mécanismes informels de résolution des conflits. Le pragmatisme anglais concéda alors à la colonie le rétablissement du droit civil français par l’Acte de Québec de 1774, tout en confirmant la transition en matière criminelle. Le Québec tire de ce respect des particularismes un système juridique métissé où le Code civil côtoie le système accusatoire de la common law, qui privilégie jurisprudence et pouvoir des juges de faire la loi. Ces contextes politique et juridique s’avèrent propices au maintien de la culture française, mais cantonnent celle-ci dans un statut d’infériorité vivement ressenti par une nouvelle génération née après la Seconde Guerre mondiale.

Les revendications indépendantistes qui se sont intensifiées dès le début des années 1960 devaient culminer avec la crise d’octobre 1970, quand le Front de libération du Québec a procédé à l’enlèvement du diplomate anglais James Cross et à l’assassinat du ministre provincial du Travail et de l’Immigration Pierre Laporte, amenant le gouvernement...