QUE SAIS-JE ?

Les 100 mots de la fonction publique

MARCEL POCHARD

Conseiller d’État

Bibliographie thématique

« Que sais-je ? »

Jacques Chevallier, Le service public, n° 2359

Didier Stingre, Le service public hospitalier, n° 3511

Pierre Muller, Les politiques publiques, n° 2534

Prosper Weil, Dominique Pouyaud, Le droit administratif, n° 1152

Didier Truchet, Le droit public, n° 1327

978-2-13-061672-6

Dépôt légal – 1re édition : 2011, juin

© Presses Universitaires de France, 2011
6, avenue Reille, 75014 Paris

Introduction

Ces 100 mots se proposent d’aider à comprendre ce qu’est la fonction publique et comment elle fonctionne : le régime auquel elle est soumise, les conditions de sa gestion, les droits et obligations des agents, les dossiers d’actualité, les réformes en cours…

Ils ne traitent pas directement de ce que fait la fonction publique, de ses missions, dont chacun sait le caractère essentiel : éducation, santé, sécurité, justice, administration générale, services publics de proximité. Nous ne perdons néanmoins de vue, à aucun moment, que la fonction publique n’a de sens qu’au regard de ces missions et que son statut et son fonctionnement doivent être appréciés à cette aune. La fonction publique a en fait partie liée avec la puissance publique, État et autres collectivités publiques, au service de laquelle elle est placée et dont elle est en quelque sorte le bras armé. S’il est une personnification de cette puissance publique, et plus généralement du service public, c’est elle. C’est assez dire que l’efficacité et la crédibilité de l’État et des autres collectivités publiques dépendent largement de la qualité de la fonction publique. Le dernier de ces 100 mots, consacré au profil du fonctionnaire de demain, sera au demeurant pour souligner qu’à l’avenir l’enjeu de cette qualité ne fera que se renforcer.

Trois observations, enfin, nous semblent nécessaires pour préciser dans quel esprit ces « 100 mots de la fonction publique, » ont été rédigés :

1) le travail est centré sur la fonction publique de l’État, pour des raisons de simplicité et parce que ce qui en est dit se trouve le plus souvent transposable aux deux autres fonctions publiques, territoriale et hospitalière. Merci au lecteur surtout intéressé par ces dernières de bien vouloir excuser les agacements qui peuvent en résulter ;

2) le cadre du « Que sais-je ? » a conduit à privilégier une approche généraliste, allégée des références jurisprudentielles et textuelles habituelles, de façon à présenter un panorama d’ensemble de la fonction publique aisément compréhensible par tous. Chaque fois que cela a été possible, l’exposé de la réglementation est complété par des éléments relatifs à la pratique, et le cas échéant par des appréciations personnelles, avec leur inévitable subjectivité, que l’on voudra bien pardonner ; elles n’ont d’autre objet que d’aider le lecteur n’appartenant pas au sérail à mieux comprendre la portée des règles décrites ;

3) un a priori pourra transparaître, fruit d’une conviction profonde, c’est la considération portée par l’auteur aux fonctionnaires publics. La France dispose d’une fonction publique qui n’est pas parfaite, mais est de grande qualité professionnelle et qui peut se prévaloir d’une forte tradition d’intégrité et d’impartialité, faisant dès lors d’elle un outil fiable au service du pays.

Chapitre I

Définition et genèse du statut de la fonction publique

1 – Statut

Un statut, c’est, pour reprendre une expression du philosophe du droit allemand Ihering, particulièrement pertinente, « une situation juridiquement protégée ». Pareille définition porte en elle-même la justification d’un statut pour les fonctionnaires, qu’il s’agit de protéger contre l’arbitraire et le favoritisme toujours possible du pouvoir politique, pour leur permettre d’assumer leurs missions en dehors de toute pression, dans le seul souci de l’intérêt général. En cela, le statut revêt un caractère foncièrement libéral, car soustrayant l’appareil de l’État à la pression des détenteurs momentanés du pouvoir d’État. Bonaparte lui-même, lorsqu’il a voulu refonder l’Université française et lui donner les assises nécessaires à son rayonnement, a estimé indispensable de doter les universitaires d’un « état », autre formulation du mot statut, de façon à garantir leur liberté de recherche et d’enseignement. Aujourd’hui, le statut n’est plus l’apanage de telle ou telle corporation ; toutes les professions ont le leur, et c’est à juste titre que la Cour de cassation parle de « statut » pour les salariés relevant du Code du travail, même s’il est de nature différente.

2 – Particularisme du droit de la fonction publique

Le qualificatif de « particulariste » attribué au droit de la fonction publique émane du premier directeur de la fonction publique, Roger Grégoire. Celui-ci soulignait par là un caractère majeur de ce droit, qui consiste à s’être construit par soustraction au droit commun du travail, en marge de ce dernier. Pourtant, doter les fonctionnaires d’un statut n’impliquait pas ipso facto ce particularisme. Trois raisons au moins ont conduit à ce choix. Première raison, le caractère embryonnaire du droit commun du travail, donc insusceptible d’apporter aux fonctionnaires la protection recherchée, lorsque la question d’un statut de la fonction publique s’est posée en France, dès le milieu du XIXe siècle. Deuxième raison, une certaine conception de l’État excluant tout type d’assimilation des agents de l’État à ceux du secteur privé, avec en arrière-plan le spectre de la négociation collective et du droit syndical, voire du droit de grève ; pareille approche était jugée incongrue (cf. Georges Clémenceau devant le Parlement, le 25 mai 1909 : « Aucun des gouvernements n’acceptera jamais que les agents des services publics soient assimilés aux ouvriers des entreprises privées, parce que cette assimilation n’est ni raisonnable ni légitime. ») Jean Jaurès lui-même a pu évoquer, dans un débat à la Chambre des députés, le 10 mai 1907, le péril d’une Confédération générale des salariés de l’État, tentée de dicter sa loi à l’État. La troisième raison est d’ordre plus juridique ; elle tient au principe posé dès 1790 d’une séparation stricte des pouvoirs, interdisant aux tribunaux judiciaires de se mêler de l’action administrative, ce qui conduisait naturellement à soustraire les fonctionnaires au juge ordinaire du droit du travail et à les soumettre à un juge et un droit spécifiques, inévitablement de ce fait, de nature administrative. Il est peu de dire que le poids de ces raisons s’est beaucoup estompé avec le temps.

Ce terme de particularisme est récusé par certains qui y voient, à tort, une façon de stigmatiser la fonction publique, car mettant l’accent sur ce qui la différencie du reste du monde du travail. C’est pourtant bien de particularisme dont il s’agit, et le relever peut aider à cerner mieux ce qui fait la spécificité de la fonction publique et à se fixer comme objectif de limiter les particularités de son statut à ce qui est nécessaire à l’exercice de ses missions, pour éviter toute coupure inutile avec le reste du monde du travail.

3 – Bourses du travail

Le mot « bourses du travail » a sa place ici, bien qu’emblématique du mouvement de solidarité et d’émancipation qui a mobilisé, dès la fin du XIXe siècle, le salariat privé face à la grande industrie. Les bourses du travail ont exercé à cette époque une puissante force d’attraction sur les fonctionnaires les plus engagés, soucieux de ne pas s’en couper par un statut à part, et au contraire désireux d’y adhérer pour y prendre, comme le dit le retentissant « Manifeste des instituteurs républicains » du 14 novembre 1905, « de belles leçons de vertus corporatives ». Ceci illustre en tout cas qu’il serait contraire à la vérité de prétendre que le choix d’un statut des fonctionnaires distinct du droit commun du travail, pour largement majoritaire qu’il ait été, ait fait l’unanimité. Les deux syndicats existant de fait dans la fonction publique avant 1945 (CGT et CFTC), malgré l’interdiction de façade du droit syndical, s’y sont montrés durablement hostiles, jusqu’à la veille de la Seconde Guerre mondiale pour la CFTC et jusqu’au compromis historique de 1945 pour la CGT. Les syndicats récusaient le statut pour des raisons en partie idéologiques, par refus d’une inféodation des fonctionnaires à un État, regardé comme aux mains de la classe dominante pour la CGT, mais aussi parce que le statut signifiait alors l’interdiction de se syndiquer ; enfin, comme il vient d’être dit, par souci de solidarité avec l’ensemble des travailleurs.

Une proposition de loi, dite proposition Allard, du nom du député socialiste qui l’a déposée en juin 1909, portera trace de cette approche d’un régime applicable aux fonctionnaires, déterminé par voie de conventions collectives ; elle prévoyait que « le statut spécial à chaque fonction publique […] sera établi d’un commun accord par les représentants de l’État et les représentants du syndicat ou de l’association des fonctionnaires de la catégorie intéressée », même si le texte ajoutait que « le statut spécial résultant de l’accord intervenu sera inséré au Journal officiel en la forme d’un décret portant règlement d’administration publique ».

4 – Préfiguration du statut général

L’hostilité des syndicats au principe d’un régime spécifique pour les fonctionnaires explique qu’un statut général n’ait pu voir le jour avant 1945, alors que les militaires en étaient dotés depuis 120 ans (loi Gouvion-Saint-Cyr de 1834). Ce n’est pas faute d’initiatives nombreuses à la fois du Gouvernement (voir en particulier les projets de loi présentés les 25 mai 1909 et 1er juin 1920, respectivement par Georges Clémenceau et par Alexandre Millerand) et plus encore par le Parlement ; parmi les rapports débattus en commission, se détache celui, exemplaire par l’ampleur de la réflexion et la richesse des comparaisons internationales, présenté le 11 juillet 1907 à la Chambre des députés, par Jules Jeanneney. Des dispositions législatives fragmentaires ont été par ailleurs adoptées pour répondre aux besoins les plus criants : article 65 de la loi du 23 avril 1905 relatif à la communication du dossier, à la suite du scandale des fiches ; article 34 de la loi du 28 février 1912 sur le tableau d’avancement ; loi dite Roustan du 30 décembre 1921 sur le rapprochement des époux… Plus encore, le Parlement fait pression sur les ministres, réticents à se lier les mains par une réglementation applicable à leurs propres agents, pour que, à défaut de statut général, des règlements soient pris dans chaque département ministériel pour déterminer les conditions de recrutement, d’avancement et de rémunération des agents publics (ainsi de l’article 7 de la loi de finances du 21 juillet 1843 ou de l’article 16 de la loi du 29 décembre 1882). Dans la plupart des ministères, des décrets sont enfin pris en ce sens ; le premier à voir le jour est celui du ministère de la Justice le 30 décembre 1884, suivi par les finances le 19 janvier 1885. On y trouve pour chacun des ministères une sorte de préfiguration du statut.

Enfin, le Conseil d’État, par sa jurisprudence, comble les lacunes des textes et donne à ceux qui sont pris leur pleine portée, en dégageant les grands principes de base applicables aux agents publics, qui seront repris par le statut général de 1946 et fondent encore aujourd’hui notre droit de la fonction publique. Au total, si le statut ne voit le jour qu’en 1945, il est largement préfiguré par le droit progressivement rendu applicable antérieurement.

5 – Fonctions d’autorité, fonctions de gestion

Parmi les grands débats de l’époque, il en est un qui mérite une attention particulière, car il fut source de lourdes conséquences et jamais définitivement clos (→ 95). Il s’agit du débat relatif au champ du droit de la fonction publique. Deux écoles s’opposent : celle, dont le chef de file est le professeur Henri Berthélemy, qui entend limiter le champ du particularisme aux seuls agents pour lesquels la protection par un droit spécifique s’impose en raison de la nature de leurs fonctions, et procède à une distinction entre les agents chargés de fonctions d’autorité et ceux chargés de fonctions de gestion. Seuls les premiers bénéficieraient du statut de fonctionnaires, les seconds se voyant appliquer « les lois du travail ». Cette distinction n’était pas entre supérieurs qui commandent et subalternes qui exécutent, mais entre fonctions faisant participer au pouvoir de commander et fonctions consistant à procéder à des actes de gestion pour le compte de la personne publique ; un garde champêtre aurait relevé de la première catégorie, tandis qu’un ingénieur en chef des Ponts et Chaussées aurait relevé de la catégorie gestion. La seconde école dite du service public était conduite par le doyen Léon Duguit, à la conception beaucoup plus large, partant du principe que « ce qui fait le fonctionnaire, ce n’est pas la nature des actes qu’il accomplit, c’est la participation permanente et normale au fonctionnement d’un service public ». La Chambre des députés est apparue un temps sensible à la première approche, lorsqu’il s’est agi de déterminer jusqu’où s’étendait le droit syndical instauré en 1884. Louis Barthou proposait ainsi en 1903, dans un rapport au nom de la commission du travail, de refuser ce droit aux fonctionnaires proprement dits, ceux « ayant une part de l’autorité de l’État » et de le reconnaître aux agents « accomplissant des besognes purement exécutives et techniques », parmi lesquels il classait les employés et ouvriers, les professeurs, les ingénieurs, les archivistes. C’est la seconde approche qui l’a largement emportée, contrairement aux choix opérés en Angleterre, limitant le champ des civil servants aux agents des administrations centrales, ou en Allemagne, qui distingue les fonctionnaires (Beamte) des employés des services publics sous statut privé (Angestellte) (→ 97, 98).

6 – Le « compromis historique » de 1945

Quels que soient les prémices d’un statut de la fonction publique, il faudra attendre l’après–Seconde Guerre mondiale, pour que le premier statut général de la fonction publique voie le jour en France. Cette naissance, concrétisée par la loi du 19 octobre 1946 portant statut de la fonction publique, est le fruit de ce que l’on a appelé le « compromis historique » de 1945, entre les partisans d’un État fort qui, à l’image du général de Gaulle, tenaient à la préservation du pouvoir hiérarchique, les forces politiques issues de la Résistance porteuses des exigences de démocratie et de participation, les organisations syndicales représentatives des fonctionnaires attachées à la pleine reconnaissance du droit syndical et du droit de grève, et enfin le Conseil d’État, gardien vigilant du caractère statutaire du régime à retenir. Le statut général de 1946 s’efforce de concilier ces diverses exigences. Et c’est un ministre communiste, en la personne du leader du parti communiste, Maurice Thorez, qui aura la responsabilité d’en porter le projet de loi devant l’Assemblée nationale, tandis que le rapporteur du texte sera un représentant de la deuxième force politique de l’époque, le MRP (Mouvement républicain populaire) Étienne Fajon. Le « modèle français » de fonction publique est né.

7 – Les trois versants de la fonction publique

Dernière étape de ces riches heures de la fonction publique, l’extension des principes applicables à la fonction publique de l’État aux agents des collectivités territoriales et des établissements publics sanitaires et sociaux. Le statut de 1946 était en effet strictement limité aux agents de l’État. Son application aux personnels territoriaux avait vite été écartée à l’époque, comme par le passé, par crainte de se heurter aux franchises communales. L’idée d’appliquer le statut aux personnels des établissements hospitaliers n’avait jamais été sérieusement abordée. Dans les deux cas, les solutions retenues consistaient auparavant en un dispositif spécifique : statut de référence défini par décret en Conseil d’État, puis, pour les personnels territoriaux, statut législatif, proche d’un statut d’emploi, défini par une loi du 28 avril 1952.

En 1983, le pas est franchi, et le champ du statut délibérément élargi aux collectivités territoriales et aux établissements sanitaires et sociaux publics, selon une formule que le concepteur de la nouvelle architecture de la fonction publique, le ministre Anicet Le Pors, qualifie de fonction publique à trois versants, avec un tronc commun, objet de la loi du 13 juillet 1983, et des statuts propres à chacun des trois versants État, territorial et hospitalier, objets respectivement des lois des 11 janvier 1984, 26 janvier 1984 et 9 janvier 1986. Ainsi se trouve affirmée la grande ambition des adeptes d’une vaste fonction publique couvrant toute la sphère publique, appelée à devenir une « grande référence sociale » et à se poser en modèle de gestion publique, en contrepoint de la gestion privée. Les limites de cette chimère d’une fonction publique d’avant-garde sociale coupée du droit commun du travail seront étudiées plus loin (→ 98). Relevons seulement à ce stade qu’elle est lourde de risques de cloisonnement avec le reste du monde du travail, d’incompréhension, voire de procès en privilégiature.

8 – Effectifs

Au 31 décembre 2008, le nombre d’agents publics exerçant leur activité principale dans une administration publique s’élevait à 5,3 millions, dont 872 000 n’ayant pas le statut de fonctionnaire, se répartissant en 2 406 000 pour la fonction publique de l’État (FPE), 1 825 000 pour la fonction publique territoriale (FPT) et 1 045 000 pour la fonction publique hospitalière (FPH). Grande particularité de la FPE par rapport aux autres fonctions publiques et par rapport à la population active totale, elle est une fonction publique de cadres (50 % des effectifs, pour 15 % à la FPH et 8,4 % à la FPT), en raison du poids des enseignants, tandis que la FPT compte surtout des agents d’exécution (78 %) et que la FPH, du fait du rôle des 200 000 personnels infirmiers, se trouve en position intermédiaire.

Au sein de l’État, les effectifs les plus importants se trouvent à l’Éducation nationale (1 100 000), à la police (150 000), à la direction générale des Finances publiques, qui regroupe les administrations des impôts et de la comptabilité publique (120 000). Les personnels militaires sont au nombre de 340 000.

On s’interroge logiquement sur la « suradministration » que révéleraient ces chiffres. Une récente étude (février 2011) du Centre d’analyse stratégique, placé sous l’autorité de Matignon, montre qu’effectivement la France se situe dans la fourchette haute des pays de l’OCDE, à un niveau proche d’ailleurs de la Grande-Bretagne, pour la part de l’emploi public dans l’emploi salarié (22 %) et pour le nombre d’emplois publics pour 1 000 habitants (90). L’étude montre aussi l’importance de ce qu’elle appelle l’emploi socialisé, au sens d’emploi dans les services non marchands d’utilité collective, reflet d’un certain choix de société. En même temps, l’étude constate la stabilisation en profondeur de ce nombre d’emplois publics au sens large et insiste sur la fragilité des comparaisons internationales, ne serait-ce que par la difficulté de prendre en compte les emplois indirects et la sous-traitance. Enfin, elle attire fort logiquement l’attention sur le fait que, plus peut-être que le volume global, compte la bonne allocation des ressources humaines publiques. On verra aussi qu’un même nombre d’emplois publics peut cacher des régimes statutaires bien différents, d’incidence non négligeable (→ 95).

Chapitre II

Une fonction publique de caractère statutaire

9 – Principe du caractère statutaire

La fonction publique française présente comme première caractéristique d’être statutaire, ce qui signifie que les règles applicables aux agents y sont définies unilatéralement par la puissance publique. Le contrat n’y est source d’aucune norme ou obligation, ni collectivement ni individuellement. Même la démission ne prend effet que si elle est acceptée par un acte unilatéral de l’autorité administrative. Les agents n’ont aucun droit acquis au maintien de la réglementation qui leur est applicable. L’autorité publique peut toujours modifier pour l’avenir les règles en vigueur, sans que les agents ne puissent faire valoir une atteinte à des droits constitués. Autres conséquences de ce caractère statutaire : la situation résultant du statut doit être la même pour tous les agents intéressés, et un agent ne peut renoncer à aucun élément de son statut.

10 – Sources du droit statutaire

La détermination du statut relève, dans le respect des principes constitutionnels, soit de la loi, soit du décret en Conseil d’État, donc du Premier ministre, d’où l’expression également utilisée, pour caractériser le régime des fonctionnaires, de situation légale et réglementaire. Relève de la loi, en application de l’article 34 de la Constitution, la détermination « des garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires » ; l’article 34 le dit pour la FPE, mais c’est transposable aux autres fonctions publiques. Pour le reste, le Premier ministre est seul compétent pour prendre les mesures statutaires applicables aussi bien à l’ensemble des agents publics, qu’à une partie d’entre eux, ainsi des statuts particuliers des différents corps. Les ministres, comme aussi les autorités décentralisées, sont radicalement incompétents pour arrêter des dispositions statutaires.

Les principes constitutionnels s’imposant sont, d’une part,...