QUE SAIS-JE ?

Les fichiers de police et de gendarmerie

ALAIN BAUER

Professeur de criminologie au CNAM

CHRISTOPHE SOULLEZ

Criminologue

Deuxième édition mise à jour

3e mille

Les ouvrages ci-dessous ont été publiés aux Presses Universitaires de France dans la série proposée par Alain Bauer

Nicolas Arpagian, La cybersécurité, « Que sais-je ? », n° 3891.

Alain Bauer, Criminologie plurielle, « Major », 2011.

Alain Bauer, Jean-Louis Bruguière, Les 100 mots du terrorisme, « Que sais-je ? », n° 3897.

Alain Bauer, François Freynet, Vidéosurveillance et vidéoprotection, « Que sais-je ? », n° 3813.

– Les études de sureté et de sécurité publique, « Que sais-je ? », n° 3818.

Alain Bauer, François-Bernard Huyghe, Les terroristes disent toujours ce qu’ils vont faire, 2009.

Alain Bauer, Émile Pérez, 100 mots de la police et du crime, « Que sais-je ? », n° 3836.

Alain Bauer, Cyril Rizk, Christophe Soullez, Statistiques criminelles et enquêtes de victimation, « Que sais-je ? », n° 3900.

Alain Bauer, Christophe Soullez, Les fichiers de police et de gendarmerie, « Que sais-je ? », n° 3856.

– Violences et insécurité urbaines, « Que sais-je ? », n° 3421.

– Les politiques publiques de sécurité, « Que sais-je ? », n° 3923.

Alain Bauer, André-Michel Ventre, Les polices en France, « Que sais-je ? », n° 2761.

Éric Delbecque, Christian Harbulot, La guerre économique, « Que sais-je ? », n° 3899.

Benoît Dupont, Émile Pérez, Les polices au Québec, « Que sais-je ? », n° 3768.

François-Bernard Huyghe, ADN et enquêtes criminelles, « Que sais-je ? », n° 3814.

– Les écoutes téléphoniques, « Que sais-je ? », n° 3874.

– Les armes non létales, « Que sais-je ? », n° 3841.

Laurence Ifrah, L’information et le renseignement sur Internet, « Que sais-je ? », n° 3881.

Daniel Warfman, Frédéric Ocqueteau, La sécurité privée en France, « Que sais-je ? », n° 3912.

978-2-13-061616-0

Dépôt légal – 1re édition : 2009, juin

2e édition mise à jour : 2011, octobre

© Presses Universitaires de France, 2009
6, avenue Reille, 75014 Paris

Introduction

En France, la tenue de fichiers de police est une pratique ancienne. Au Moyen Âge, le prévôt de Paris en charge de la justice et de la police royales pour Paris et sa banlieue, installé au Châtelet depuis le règne de Philippe-Auguste (1180-1223), fait tenir un registre des écrous.

L’année 1724 marque un tournant. Un décret du roi Louis XV crée ce qui semble être le premier registre centralisé à l’échelle de tout le Royaume. Tenu à l’Hôpital général des pauvres¹ de Paris et alimenté par tous les hôpitaux de province, il recense les mendiants arrêtés et fournit des renseignements sur leur identité, leur signalement, ainsi qu’une synthèse de leurs dépositions. Ce registre est communiqué, entre autres, aux officiers de la maréchaussée.

En 1752, cette mesure est généralisée à tous les « gibiers de police ». Le lieutenant général de police Berryer met en place le « livre rouge » et étend l’inscription aux registres aux individus arrêtés pour vols et autres crimes (sommiers judiciaires), aux personnes détenues par lettres de cachet² et enfin aux personnes de conduite suspecte (« ceux qui n’avaient pas d’autres ressources que l’intrigue ou fréquentaient de mauvaises compagnies »).

Parallèlement à l’évolution de l’organisation policière et aux missions de surveillance qui sont notamment confiées à la police parisienne en 1750, le traitement de l’information se professionnalise. Ainsi, Guillauté, officier de la maréchaussée, invente le premier système de stockage et de consultation des informations consignées sur des feuillets papiers par les officiers de police : le serre-papiers³.

Initialement destinés à la répression et la surveillance des criminels récidivistes, les fichiers s’étendent progressivement à d’autres populations du fait de l’apparition de nouvelles formes d’incrimination (prostitution, vagabondage, etc.). À la fin du XIXe siècle, on recense déjà plusieurs fichiers : sommiers judiciaires ; fichier des interdits de séjour ; fichier des étrangers ; registre de la prostitution ; dossiers individuels de la section politique.

Dans leur organisation et leur forme, les fichiers évoluent fortement à partir de 1882, année au cours de laquelle la préfecture de Police, sous l’impulsion d’Alphonse Bertillon, se dote d’un service d’anthropométrie puis de photographie.

Différents scandales viendront émailler le développement des fichiers et notamment celui de l’affaire dite « des fiches » (1904), la mise en fiche de la population juive, des francs-maçons ou des homosexuels durant l’occupation.

Les fichiers, constitués de fichettes cartonnées, évoluent progressivement jusqu’à la fin des années 1960. Les fichettes tendent alors à être remplacées par des fichiers informatiques. En 1967, une mission procède à une inspection de la documentation policière. Pour la seule préfecture de police de Paris, elle recense près de 400 fichiers différents et 130 millions de fiches. Devant cette densité, un répertoire des fichiers doit même être édité par le ministère de l’Intérieur.

En 1975, la Commission « informatique et libertés », mise en place suite à la crise provoquée par le projet d’interconnexion de fichiers de police dénommé « SAFARI », tente de dresser une liste des différents fichiers existants et notamment ceux mis en œuvre par la police et la gendarmerie. La loi « Informatique et Libertés », votée en 1978, ouvrira la voie à la mise en place d’une réglementation protectrice des libertés et de la vie privée.

Quoi qu’il en soit, fichiers de police et Libertés individuelles sont usuellement opposés. La création, la modernisation ou encore l’extension des bases de données au sein de l’administration alimentent régulièrement le débat sur la protection du droit à la vie privée. Cela d’autant plus que les fichiers, qui ont souvent été cachés par les services de l’État au cours des siècles, font aujourd’hui l’objet d’une visibilité accrue du fait tant de la législation en vigueur obligeant à leur déclaration, que de la veille médiatique et associative.

Pourtant, pour protéger la population, et donc garantir les droits des individus à vivre en sécurité en retrouvant des criminels, il est essentiel de conserver, retraiter et rapprocher des informations. La mobilité des personnes et des flux et l’exigence de la preuve qui fonde l’État de droit rendent nécessaire le recours à des informations nominatives. Les systèmes informatiques des services de sécurité doivent également s’adapter aux structures sociales, aux mutations technologiques mais également aux évolutions des groupes criminels ou terroristes qui sont aussi les premiers utilisateurs des nouvelles technologies.

Il faut donc veiller à l’équilibre entre le développement des fichiers et leur indispensable contrôle par des magistrats et des autorités indépendantes, et ceci, d’ailleurs, pour tous les fichiers, qu’ils soient policiers, couverts par le secret ou gérés par d’autres administrations que la police et la gendarmerie.

Avec la puissance croissante de l’informatique, avec la multiplication des traces numériques que nous laissons quotidiennement sous toutes les formes (et donc la difficulté de les effacer et de corriger les erreurs), c’est à un véritable basculement de société que nous assistons. Le développement des réseaux sociaux du Web 2. 0 alimente paradoxalement cette inquiétude alors même que chacun y délivre volontairement des informations personnelles qu’il serait impensable de stocker dans des fichiers administratifs. Ce qui pouvait donc auparavant passer pour une question secondaire devient aujourd’hui un enjeu de société.

Chapitre I

Des fichiers, pour quelles finalités ?

I. – Qu’est-ce qu’un fichier ?

Le mot « fichier » ne s’impose qu’avec l’apparition du « bertillonnage »⁴ en 1870. Avant, on parlait de registres, de sommier, etc. Les fichiers se sont développés parallèlement à l’évolution de l’organisation de l’État, lorsqu’il s’est agi de créer des archives, d’établir des catalogues, des répertoires, des inventaires, donc de classer, d’ordonner, de ranger pour mieux connaître, pour mieux voir et pour mieux gérer. Au Moyen Âge, les registres paroissiaux sont d’ailleurs les tout premiers fichiers créés en vue de mieux connaître la population.

Le développement des herbiers sous l’Ancien Régime a sûrement permis à l’institution policière, alors en pleine professionnalisation, de mieux contrôler les populations maintenues sous surveillance. C’est sous le Consulat et l’Empire, et notamment sous l’impulsion de Fouché, que le recueil d’informations va s’ériger en système. Entre les biographies ou topographies chouanniques et les bulletins envoyés quotidiennement par le ministère de la Police à Napoléon, l’écriture et le renseignement sont placés au cœur de l’appareil d’État.

Le décret impérial du 25 mars 1811 a créé les premiers « commissaires spéciaux » attachés à la surveillance de l’opinion dont les attributions sont de « surveiller particulièrement l’esprit public des habitants, les opérations de commerce et celles de la conscription, le service des douanes, le mouvement des ports, la ligne des côtes et des frontières, les communications avec l’étranger, les subsistances, la librairie, l’instruction publique, les associations politiques et religieuses et, en général, toutes les parties de l’administration et des services publics ». Cette police « spéciale » fut supprimée sous la Restauration. Le terme ne devait réapparaître qu’en novembre 1846 dans une ordonnance royale prévoyant la création de « commissaires spéciaux des chemins de fer », ancêtres des renseignements généraux. La création de ces services est allée de pair avec le développement des dispositifs de fichage portant, notamment, sur les éventuels opposants au régime qui se déplaçaient sur le territoire national en utilisant les nouvelles voies de transports.

La mise en fiche de la population a, par ailleurs, pris un nouveau tournant lors de l’institution de la statistique morale et personnelle de la nation en 1807 : dans tous les départements, les fonctionnaires du ministère de la Police sont alors chargés de dresser un tableau de la population, relever l’histoire personnelle de chaque habitant et enregistrer des renseignements concernant leur patrimoine, leur moralité et leurs opinions.

À cette frénésie de fichage de la police impériale, qui concerne l’ensemble du corps social, succède, avec la création de la police technique, la professionnalisation du traitement de l’information dont le recueil ne concerne plus que les individus considérés comme « dangereux ».

L’arrivée de l’informatique dans les années 1980 bouleverse la manière de traiter l’information. Elle donne surtout un coup d’accélérateur aux nombreux projets visant à centraliser, rationaliser et mieux exploiter la documentation policière. Au milieu des années 1980, il est ainsi question de développer « l’exploitation optimale des éléments contenus dans les procédures policières en rendant ces informations directement accessibles aux utilisateurs, sans qu’il leur soit nécessaire de sortir ou de consulter les documents archivés. Pour parvenir à cette solution, il faut développer l’importance du contenu des fichiers au détriment des manipulations et mettre en place un système d’autorégulation des dossiers permettant une actualisation permanente des documents les plus intéressants et une expurgation progressive des dossiers de moindre valeur »⁵. Il s’agit donc de simplifier l’accès à l’information et de lui donner un sens, à travers la qualité des données enregistrées, en vue d’une exploitation ciblée.

En ce qui concerne le cadre législatif, il a fallu attendre la loi du 6 janvier 1978 (voir encadré ci-dessous) pour avoir la première définition légale de ce qu’est un fichier ou plutôt un « traitement de données nominatives », ainsi que la première réglementation de leur usage tant en ce qui concerne leur création, la nature des informations susceptibles d’être enregistrées, leur statut ou leur contrôle. Vient ensuite la loi du 7 août 1985, dite de modernisation de la Police nationale, qui a permis à la police de rattraper son retard en matière de police technique et scientifique, notamment dans le domaine de l’informatisation des grands fichiers de recherche.

Le terme « fichier », comme l’outil lui-même, est utilisé quotidiennement. La plupart des personnes physiques ou morales disposent d’un ou de plusieurs fichiers pouvant contenir des informations plus ou moins variables. Ainsi, chacun possède un répertoire téléphonique incluant nom, prénom, adresse, téléphone et adresse courriel. Les entreprises créent et développent des fichiers sur leurs personnels, leurs clients, leurs fournisseurs. L’État et les administrations conçoivent, modernisent, étendent leurs bases de données afin d’améliorer leur productivité, de mieux servir les usagers ou en vue de renforcer l’efficacité du service rendu au public.

Loi du 6 janvier 1978 (art. 1er)

L’informatique doit être au service de chaque citoyen. Son développement doit s’opérer dans le cadre de la coopération internationale. Elle ne doit porter atteinte ni à l’identité humaine, ni aux droits de l’homme, ni à la vie privée, ni aux libertés individuelles ou publiques.

La présente loi s’applique aux traitements automatisés de données à caractère personnel, ainsi qu’aux traitements non automatisés de données à caractère personnel contenues ou appelées à figurer dans des fichiers, à l’exception des traitements mis en œuvre pour l’exercice d’activités exclusivement personnelles.

La loi du 6 août 2004, qui transpose la directive européenne 95/46 CE du 24 octobre 1995 sur la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation des données, a remanié la loi « Informatique et Libertés » de 1978. La notion de « données à caractère personnel » s’est substituée à celle d’« informations nominatives ». La nouvelle loi propose donc une définition plus large de ce qui est considéré comme une information susceptible d’être visée par la réglementation sur les fichiers.

Aujourd’hui, au sens de la loi, constitue une « donnée à caractère personnel » toute information relative à une personne physique identifiée ou qui peut être identifiée, directement ou indirectement, par référence à un numéro d’identification ou à un ou plusieurs éléments qui lui sont propres. Pour déterminer si une personne est identifiable, il convient de considérer l’ensemble des moyens en vue de permettre son identification dont dispose ou auxquels peut avoir accès le responsable du traitement ou une autre personne. Cette définition concerne aussi les traitements qui, bien que ne comportant pas de noms de personnes, peuvent cependant permettre de les identifier indirectement, que ce soit par l’indication de leur numéro de Sécurité sociale, l’insertion d’une photographie ou encore par le rapprochement de données.

Constitue un traitement de données à caractère personnel toute opération ou tout ensemble d’opérations portant sur de telles données, quels que soient le procédé utilisé, et notamment la collecte, l’enregistrement, l’organisation, la conservation, l’adaptation ou la modification, l’extraction, la consultation, l’utilisation, la communication par transmission, diffusion ou toute autre forme de mise à disposition, le rapprochement ou l’interconnexion, ainsi que le verrouillage, l’effacement ou la destruction.

II. – La nécessaire adaptation des outils policiers

Les fichiers sont aussi vieux que l’écriture, car l’écriture est la meilleure des mémoires, plus sûre et plus pérenne que la mémoire humaine. Il est donc logique que dès l’émergence d’une fonction policière, et surtout à partir du moment où celle-ci s’est autonomisée par rapport au pouvoir politique, le recours à la pratique du fichage se soit très vite imposé.

Rappelons cependant que les premiers fichiers utiles aux forces de l’ordre – et ils le sont encore – ne sont pas des fichiers policiers, ni même d’essence politique. Ce sont les registres d’état civil, tenus d’abord par l’Église (et que François Ier uniformise), puis par l’État et les collectivités territoriales. C’est ainsi dans un deuxième temps que le pouvoir temporel a compris l’intérêt de maîtriser, et donc de contrôler, cette fonction d’enregistrement des principales étapes (naissance, mariage, décès) de la vie de chaque individu, qui donne accès à des informations précieuses sur les populations (filiation, parenté, lieu d’origine, migration géographique, etc.).

Les fichiers policiers se sont créés ensuite, sur des initiatives locales ou sur instruction du pouvoir central, pour rassembler d’autres informations utiles collectées à l’occasion de missions policières (parcours judiciaire des délinquants, surveillance politique des opposants, mesures de prophylaxie à l’égard de certains milieux comme les prostituées).

Avec le progrès technique et scientifique, la masse d’informations utiles a augmenté, de même que les moyens de communication et de stockage de l’information se sont perfectionnés. Parallèlement, la découverte des premiers moyens modernes d’identification criminologique (la photographie, l’anthropométrie judiciaire ou « système Bertillon », les empreintes digitales) a changé la nature des informations contenues dans les fichiers de police. Et que dire de la découverte de l’ADN, qui a complètement révolutionné l’approche des enquêtes de police et amené la création d’un nouveau fichier génétique ?

Ce développement des fichiers ne résulte pas seulement sur un simple accroissement des fichiers de police, tel que le supposent l’opinion publique et les médias, mais souvent aussi sur une modernisation ou une adaptation de ceux-ci, tant à l’environnement technologique que législatif.

Ainsi, la modernisation du service public fait automatiquement basculer dans le champ de compétence de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) des pans croissants de l’activité des services de police et de gendarmerie. Juridiquement, la loi « Informatique et Libertés » du 6 janvier 1978 s’applique indistinctement aux fichiers manuels et aux fichiers numérisés. Mais la tendance à l’informatisation de procédures qui préexistaient, soit de manière informelle, soit organisées autour d’une consignation écrite sur de simples registres, aboutit nécessairement à la remise à plat, et donc à la déclaration, de nouveaux fichiers informatiques. Dans ce cas, la création d’un fichier ne correspond pas à une véritable extension du « fichage » si ce n’est que l’outil informatique est porteur de...