QUE SAIS-JE ?

Vidéosurveillance et vidéoprotection

ALAIN BAUER

FRANÇOIS FREYNET

Deuxième édition mise à jour
5e mille

Les ouvrages ci-dessous ont été publiés aux Presses Universitaires de France dans la série proposée par Alain Bauer

Nicolas Arpagian, La cybersécurité, « Que sais je ? », n° 3891.

Alain Bauer, Criminologie plurielle, « Major », 2011.

Alain Bauer, Jean-Louis Bruguière, Les 100 mots du terrorisme, « Que sais je ? », n° 3897.

Alain Bauer, François Freynet, Les études de sûreté et de sécurité publique, « Que sais je ? », n° 3818.

Alain Bauer, François-Bernard Huyghe, Les terroristes disent toujours ce qu’ils vont faire, 2009.

Alain Bauer, Émile Pérez, 100 mots de la police et du crime, « Que sais je ? », n° 3836.

Alain Bauer, Cyril Rizk, Christophe Soullez, Statistiques criminelles et enquêtes de victimation, « Que sais je ? », n° 3900.

Alain Bauer, Christophe Soullez, Les fichiers de police et de gendarmerie, « Que sais je ? », n° 3856.

– Violences et insécurité urbaines, « Que sais je ? », n° 3421.

– Les politiques publiques de sécurité, « Que sais je ? », n° 3923.

Alain Bauer, André-Michel Ventre, Les polices en France, « Que sais je ? », n° 2761.

Éric Delbecque, Christian Harbulot, La guerre économique, « Que sais je ? », n° 3899.

Benoît Dupont, Émile Pérez, Les polices au Québec, « Que sais je ? », n° 3768.

François-Bernard Huyghe, ADN et enquêtes criminelles, « Que sais je ? », n° 3814.

– Les écoutes téléphoniques, « Que sais je ? », n° 3874.

– Les armes non létales, « Que sais je ? », n° 3841.

Laurence Ifrah, L’information et le renseignement sur Internet, « Que sais je ? », n° 3881.

Daniel Warfman, Frédéric Ocqueteau, La sécurité privée en France, « Que sais je ? », n° 3912.

978-2-13-061581-1

Dépôt légal – 1re édition : 2008, octobre

2e édition mise à jour : 2012, juin

© Presses Universitaires de France, 2008
6, avenue Reille, 75014 Paris

Introduction

La vidéosurveillance est-elle utile ? Efficace ? Dangereuse ?

Doit-on la favoriser ? Mieux l’encadrer ? L’interdire ?

Ce sont quelques-unes des questions qui animent les couloirs du ministère de l’Intérieur, des assemblées parlementaires, régionales, départementales et locales, des Commissions de vidéoprotection (nationale ou départementales) ou de la CNIL.

Au-delà des institutions d’ailleurs, ces mêmes questions semblent hanter les associations de lutte contre « Big Brother », ainsi qu’une myriade de groupes, d’experts, de défenseurs de la vie privée, de libertaires ou de supposés « liberticides » selon les moments et les humeurs.

Rarement un outil de prévention, de surveillance, de supervision et de protection aura suscité autant de débats et de remous autour de sa mise en œuvre. Comme si 1984 se déclinait au jour le jour dans un univers orwellien hybridé avec Un jour sans fin.

Rarement également un outil aussi controversé aura connu un tel succès, un tel développement et, finalement, un tel niveau de demande des citoyens.

On ne peut nier au démarrage de l’écriture d’un tel ouvrage le côté passionnel de ces débats, mais on peut sans aucun doute tenter de les expliquer : ils ne sont pas forcément aussi paradoxaux qu’ils pourraient le paraître.

Depuis près de 30 ans, ils se sont enracinés dans notre vécu. À la fin des années 1980, la France connaît une conjonction de phénomènes qui créent les conditions de l’apparition de ces positions tranchées et souvent caricaturales.

Le premier phénomène est une évolution notable de la criminalité enregistrée que plus personne ne conteste :

– un niveau très élevé de délinquance générale connue par les services de police ;

– un changement profond de la structure de cette délinquance qui voit les atteintes contre les biens se transformer de manière très rapide en agressions contre les personnes sur la voie publique. Ce phénomène a d’ailleurs lui-même plusieurs explications :

la sanctuarisation des habitations, des véhicules et des entreprises sous la pression des assureurs, ayant pour effet pervers de fragiliser les citoyens sur la voie publique entre deux sanctuaires ;

l’inadéquation structurelle des services d’État à la présence de proximité sur la voie publique (elle n’avait pas été conçue pour cette fonction, en tout cas depuis les années 1940) ;

l’apparition de nouveaux biens attractifs sur la voie publique (distributeurs de billets, téléphones portables par exemple).

– un climat d’insécurité qui s’installe du fait de ces transformations (les conséquences d’un cambriolage en l’absence des résidents ou d’une agression sur la voie publique pour arracher un sac à main ne sont évidemment pas les mêmes, notamment en termes de stress posttraumatique ou de demande de sécurité publique).

Le deuxième phénomène est l’inadéquation des réponses républicaines sur ces sujets.

L’État est confronté à une évolution qu’il n’a pendant longtemps pas su voir, comprendre ni gérer.

Les élus locaux n’ont pas ou peu de réponses politiques sur des sujets qui étaient jusque-là du domaine de compétence de l’État.

La classe politique va donc osciller de la négation (ce n’est pas vrai) à la minoration (c’est vrai mais pas si grave que vous le pensez) des besoins des habitants, puis à l’éjection (c’est vrai, c’est grave, mais ce n’est pas de ma responsabilité), créant ainsi un espace libre pour les extrêmes et les receleurs des peurs collectives.

Seule l’extrême droite profitera de ces problématiques en acceptant le réel vécu par les citoyens plutôt que de le nier. Avant que les partis républicains, peu ou prou, assument de traiter des questions plutôt que d’espérer qu’elles disparaissent.

Le troisième phénomène est le présupposé inconscient présent dans la plupart les esprits abreuvés par une abondante filmographie montrant en gros plan des criminels en train de commettre leurs méfaits sous l’œil vigilant ou impuissant d’une caméra.

La vidéosurveillance devient donc à la fin des années 1980 un symbole fort de débats trop longtemps niés, minimisés, évités ou subis autour de la sûreté des espaces publics, essentiellement urbains.

Le symbole est en effet parfait :

– il est l’expression populaire d’un besoin simple et légitime de sécurité sur la voie publique ;

– il représente la prise en charge du problème par le politique ;

– il est perçu comme résolvant tous les problèmes ;

– il crée un clivage simple gauche/droite qui exonère trop souvent les acteurs d’un réel point de vue sur un sujet complexe.

La passion a donc pris le pas sur la raison, la vidéosurveillance était à la fois le pire danger pour la démocratie et son meilleur espoir, la solution à la délinquance ou un placebo : tout et son contraire.

Vingt ans après, les fantasmes subsistent et tournent en boucle, alors que les débats et les questions réelles autour de l’outil ne trouvent que peu de résonance dans ce « buzz » qu’Éric Blair (Orwell) n’aurait pas renié.

Vingt ans après, 4 lois, 8 décrets, 7 arrêtés et 4 circulaires encadrent l’outil.

Vingt ans après, entre 1,5 et 2 millions de caméras, selon les estimations, sont installés en France.

Pour tenter de mieux cerner les problématiques réelles liées à la vidéosurveillance, il est donc impératif d’éviter les idées préconçues, de faire un réel retour sur les expériences connues et de poser les questions qui méritent un débat réel, questions bien souvent différentes de celles qui figurent en première ligne de cette introduction.

L’ouvrage s’articulera donc autour des quatre chapitres suivants :

le premier retour d’expérience qui sera abordé ici est celui du cadre légal qui existe, évolue et donne des indications réelles sur le sujet ;

le deuxième retour d’expérience développera la notion d’« efficacité » de la vidéosurveillance ;

les perspectives du marché et des évolutions techniques constitueront la troisième étape de cette réflexion ;

enfin, le dernier chapitre tentera de présenter les questions éthiques et sociétales posées par l’examen de ce que l’on peut connaître aujourd’hui du sujet.

Vidéosurveillance ou vidéoprotection ?

Afin de préciser les termes, nous avons choisi de traiter du concept de vidéosurveillance dans son sens large (toute visualisation) et dans son application pratique (la vidéoprotection des espaces publics sous le contrôle et l’autorité de la puissance publique).

Le terme aujourd’hui retenu, notamment par tous les textes normatifs est celui de la vidéoprotection qui a remplacé celui de vidéosurveillance.

Chapitre I

Cadre légal et réglementaire

La réglementation qui prévaut en matière de système de vidéosurveillance en France est devenue dense. De manière chronologique :

– arrêté du 26 août 1987 NOR : INTD8700274A modifiant l’arrêté du 23 décembre 1959 relatif à la réglementation des jeux dans les casinos ;

– délibération n° 94-056 du 21 juin 1994 portant adoption d’une recommandation sur les dispositifs de vidéoprotection mis en œuvre dans les lieux publics et les lieux recevant du public ;

– l’article 10 de la loi d’orientation et de programmation relative à la sécurité n° 95-73 du 21 janvier 1995 prévoit que les systèmes de vidéoprotection placés dans les espaces ouverts au public doivent faire l’objet d’une déclaration préalable à l’installation auprès d’une commission préfectorale de vidéoprotection éclairée par la décision n° 94-352 DC du Conseil constitutionnel du 18 janvier 1995 ;

– le décret n° 96-926 du 17 octobre 1996 a précisé les conditions d’application de l’article 10 de la loi de 1995 ;

– ce décret a lui-même été encore précisé par une circulaire ministérielle du 22 octobre 1996, N° : NOR : INTD9600124C et par un arrêté portant définition ;

– le décret n° 97-47 du 15 janvier 1997 relatif aux obligations de surveillance incombant à certains propriétaires ou exploitants de garages ou de parcs de stationnement ;

– le décret n° 97-46 du 15 janvier 1997 relatif aux obligations de surveillance ou de gardiennage incombant à certains propriétaires, exploitants ou affectataires de locaux professionnels ou commerciaux ;

– l’arrêté du 9 décembre 2003 relatif au titre professionnel de technicien(ne) en systèmes de surveillance-intrusion ;

– le décret n° 2004-296 du 29 mars 2004 modifiant le décret n° 2000-1234 du 18 décembre 2000 déterminant les aménagements des locaux desservis par les personnes physiques ou morales exerçant l’activité de transport de fonds ;

– la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant la loi de 1995 dans ses articles 1 et 2, en élargissant les raisons possibles d’implantation d’un système de vidéoprotection à la lutte contre le terrorisme ;

– la loi n° 2006-784 du 5 juillet 2006 relative à la prévention des violences lors des manifestations sportives ;

– le décret n° 2006-929 du 28 juillet 2006 a modifié le décret n° 96-926 du 17 octobre 1996, pour appliquer la loi de 2006 ;

– l’arrêté du 26 septembre 2006 a défini les normes techniques des systèmes de vidéoprotection conformément aux dispositions prévues dans la loi n° 2006-64 ;

– le décret n° 2006-1549 du 8 décembre 2006 pris pour l’application de l’article 3 de la loi n° 2006-784 du 5 juillet 2006 relative à la prévention des violences lors des manifestations sportives ;

– l’arrêté du 30 mai 1997 relatif à la rémunération des membres des commissions départementales de vidéoprotection créées par le décret n° 96-926 du 17 octobre 1996 ;

– le décret n° 2007-916 du 15 mai 2007 a porté la création de la Commission nationale de vidéoprotection ;

– l’arrêté du 3 août 2007 : NOR : IOCD0762353Z précise les normes techniques des systèmes de vidéoprotection ;

– le décret 2009-86 du 22 janvier 2009 modifiant le décret 96-926 du 17 octobre 1996 simplifie les déclarations dans un certain nombre de cas ;

– la circulaire NOR : INT/D/09/00057/C du 12 mars 2009 précise les conditions de déploiement des systèmes de vidéoprotection ;

– l’arrêté NOR IOCD0926861A du 29 avril 2010 fixant les conditions de certification des installateurs de systèmes de vidéoprotection ;

– l’arrêté du 7 décembre 2010 portant modification de l’arrêté du 9 décembre 2003 relatif au titre professionnel de technicien (ne) en installation de surveillance-intrusion et vidéoprotection ;

– l’arrêté du 5 janvier 2011 NOR : IOCD1033809A fixant les conditions de certification des installateurs de systèmes de vidéoprotection ;

– la loi 2011-267 du 14 mars 2011, dite loi d’optimisation des services de sécurité intérieure (LOPSSI) :

– la circulaire 32803 du 28 mars 2011 accompagnant la LOPSSI 2 ;

– la circulaire PRMX11244533C du 14 septembre 2011, précisant le cadre juridique pour les lieux ouverts au public et non ouverts au public.

Il convient avant tout de préciser les termes de l’article 10, modifié en 2006 puis en 2011, et des textes d’application afin de lever quelques malentendus qui ont trop longtemps limité ou brouillé l’application de la loi.

I. – Précisions sur les termes d’application de la loi

1. La notion d’organisme compétent. – L’organisme compétent pour le traitement des demandes d’autorisation préalable de vidéoprotection est la commission départementale de vidéoprotection présente dans chaque département et placée sous l’autorité du préfet. Le préfet autorise les systèmes qui doivent lui être déclarés après avis de la commission départementale.

La CNIL, depuis la loi de janvier 1995, avait vu sa compétence écartée pour les installations de vidéoprotection, sauf dans les cas où un système était lié à un fichier nominatif, auquel cas celui-ci devait leur être déclaré. C’était ainsi le cas d’un système de reconnaissance de plaques d’immatriculation, lié à un fichier des propriétaires de véhicules (privé ou public). La CNIL n’a cessé depuis 1995, et encore plus depuis 2004 suite à l’évolution de son texte de référence, de réclamer une compétence de déclaration et de contrôle sur les systèmes de vidéoprotection.

Comme pour le texte de 1995, la loi de janvier 2011 est venue une nouvelle fois clarifier ce débat sans forcément le clore. Depuis mars 2011, le préfet donne l’autorisation pour les systèmes visionnant la voie publique ou dans des lieux ouverts au public après avis de la commission départementale de vidéoprotection.

La CNIL donne l’autorisation uniquement pour les systèmes installés sur la voie publique ou dans des lieux ouverts au public dont les enregistrements sont utilisés dans des traitements automatisés ou contenus dans des fichiers structurés selon des critères permettant d’identifier directement ou indirectement des personnes physiques.

Cette précision est donc limitative de la demande de compétence pour les déclarations de la CNIL.

Ainsi, par exemple, si un système est lié à un système de reconnaissance de plaques d’immatriculation pour un accès à un parking privé, ce système n’étant pas installé dans un lieu ouvert au public, il n’est pas soumis à autorisation de la CNIL.

À la date où nous écrivons, le seul cas étatique soumis à cette disposition semble donc être le cas de systèmes liés au fichier national des plaques minéralogiques dit LAPI (lecture automatisée des plaques d’immatriculation) mis en œuvre par la police nationale, la gendarmerie nationale et les douanes.

Pour y voir plus clair, il est utile de séparer ce qui est du domaine de la déclaration, de l’autorisation, de la prescription, du contrôle et de la sanction. Le tableau suivant récapitule ces éléments¹.

Il apparaît clairement à la lecture de ces éléments que la notion d’organisme compétent pour la déclaration des systèmes de vidéoprotection est encore susceptible d’interprétations différentes.

La CNIL réclame ainsi une compétence pour la déclaration des systèmes de vidéoprotection installés dans des établissements fermés au public, même lorsqu’ils ne sont pas liés à des systèmes de traitement automatisés se différenciant ainsi de l’interprétation du ministère de l’Intérieur.

Une circulaire du 14 septembre 2011 émise par le Secrétariat général du gouvernement va dans ce sens en assimilant des systèmes de vidéoprotection, sous certaines conditions, à un traitement de fichier nominatif dans des espaces fermés au public. Malgré tout, cette assimilation reste très floue sur ces conditions et ne dispose pas à ce jour de fondement juridique clair.

Dans l’attente d’une précision qui sera probablement apportée par la jurisprudence, une démarche prudente paraît nécessaire :

– pour les systèmes de voie publique ou d’établissements ouverts au public sans lien avec un système de traitement automatisé permettant d’identifier des personnes physiques, il faut faire une déclaration à la commission départementale de vidéoprotection ;

– pour les systèmes de voie publique ou d’établissements ouverts au public reliés avec un système de traitement automatisé permettant d’identifier des personnes physiques, il faut faire une déclaration à la CNIL ;

– pour les systèmes dans les espaces non ouverts au public, il convient de faire une déclaration à la CNIL de façon à limiter les risques de mise en cause dans l’attente d’une jurisprudence.

2. La notion de système de vidéosurveillance. – Jusqu’à la LOPPSI 2, elle implique qu’il y ait, en un endroit A, une prise d’image (caméra), puis transmission par un moyen quelconque, puis visualisation dans un autre endroit B, même distant de quelques mètres.

Pour parler de système de vidéosurveillance au sens de l’article 10 de la loi n° 95-73 et de son décret d’application n° 96-926, il faut que ces trois conditions seulement soient réunies, ce qui implique plusieurs cas :

– le seul cas où un système de vidéosurveillance n’est pas à déclarer est celui où les écrans de visualisation se trouvent au même endroit et visibles par les personnes qui sont enregistrées par les caméras. Par exemple, un écran orienté vers le public dans une pharmacie, restituant les images capturées en direct par une ou plusieurs caméras visionnant la zone où se tient le public ;

– tous les autres cas sont soumis à déclaration :

qu’il y ait enregistrement des images ou pas ;

qu’il y ait un enregistrement numérique ou analogique ;

qu’il y ait une ou plusieurs caméras ;

mais également dans le cas précédent de la pharmacie, si en plus de la visualisation, il y a un enregistrement permettant une relecture des images dans un autre endroit.

Nota : sont exclus de ces dispositions, et donc non soumis à déclaration, les visiophones qui ne déclenchent la prise de vue que sur action sur un bouton/sonnette.

La notion claire de système de vidéosurveillance de l’article 10 de la loi 95-73 initiale s’est trouvée complexifiée par la rédaction de la loi 2011-267. En effet, les termes ne sont pas cohérents à l’intérieur même de la nouvelle rédaction de l’article 10 :

– le Ier cite les « enregistrements visuels de vidéoprotection » ;

– le IIe, la « transmission et d’enregistrement d’images prises sur la voie publique par le moyen de la vidéoprotection » ;

– le IIIe, l’« installation d’un système de vidéoprotection ».

Ces trois notions sont relativement différentes bien qu’elles s’attachent à décrire une même réalité, il ne s’agit probablement que d’une rédaction approximative liée aux nombreux changements qui ont été apportés au texte initial lors des navettes parlementaires. Le Ier pourrait en effet laisser croire que seuls les enregistrements sont soumis aux dispositions de la loi, le IIe que seuls les systèmes avec transmission peuvent être mis en œuvre, le IIIe que l’installation d’un système de vidéoprotection est soumis à déclaration. Là encore, sous réserve d’une interprétation différente par les instances de justice compétentes, une approche prudentielle est de mise et la notion initiale présentée au début de ce chapitre doit être retenue.

En complément de cette notion de système, il convient de préciser que la circulaire du 14 septembre 2011 est venue affirmer les cas où un système de vidéoprotection doit être considéré comme un traitement automatisé de données à caractère personnel soumis aux dispositions du 6 janvier 1978, en se basant sur un avis du Conseil Constitutionnel du 24 mai 2011. La circulaire stipule ainsi :

« Aux termes de cet avis, un système de vidéoprotection utilisé dans des locaux non ouverts au public constitue ainsi un traitement automatisé de données à caractère personnel soumis aux dispositions de la loi du 6 janvier 1978, dès lors que deux conditions cumulatives sont remplies :

– d’une part, les images font l’objet d’un enregistrement et d’une conservation, et non d’un simple visionnage. Le seul fait de capter les images au moyen d’une caméra et de les visionner en temps réel sans procéder à un enregistrement ne constitue pas un traitement et ne relève pas des dispositions de la loi « informatique et libertés » mais des seules règles relatives à la protection de la vie privée (articles 9 du Code civil et 226-1 du Code pénal) et, le cas échéant, des dispositions du Code du travail si les caméras sont installées dans des locaux professionnels ;

– d’autre part, le responsable du traitement ou les agents ayant accès aux enregistrements ou ayant vocation à y accéder sont en mesure, par les...