QUE SAIS-JE ?

La réforme des retraites

BRUNO PALIER

Directeur de recherche du CNRS
au Centre d’études européennes de Sciences Po

Quatrième édition mise à jour

18e mille

Remerciements

Cet ouvrage repose en partie sur les réflexions et les travaux que j’ai menés avec Giuliano Bonoli, que je remercie pour sa confiance et son amitié. Son actualisation a beaucoup bénéficié des recherches de Marek Naczyk, que je remercie pour sa rigueur et son efficacité.

978-2-13-061477-7

Dépôt légal – 1re édition : 2003

4e édition mise à jour : 2012, juin

© Presses Universitaires de France, 2003
6, avenue Reille, 75014 Paris

Introduction

Les réformes des retraites se succèdent en France depuis 1993, suscitant inquiétude et résignation chez les Français, qui ne croient plus pouvoir bénéficier d’une retraite généreuse à l’avenir, tout en sachant qu’il leur faudra travailler plus longtemps. Avec des réformes qui repoussent l’âge légal de départ à la retraite, qui prévoient une augmentation du nombre d’années de cotisations nécessaires pour acquérir le droit à une retraite complète, qui programment une baisse des taux de remplacement des retraites publiques, et qui sollicitent l’épargne privée des individus pour compléter leur niveau de vie à la retraite, la France suit des évolutions communes aux différents pays d’Europe. Longtemps absentes des débats français, les références aux cas étrangers deviennent courantes : les Allemands ont repoussé l’âge de départ à la retraite à 67 ans, les Suédois ont mis en place un système de compte notionnel. Mais que font précisément les autres en matière de retraite ? Pourquoi tous réforment-ils leur système de retraite ? L’analyse des cas étrangers peut-elle fournir des pistes pour les réformes françaises ?

Parmi les éléments qui poussent à la réforme des retraites en Europe, la crise économique et le vieillissement de la population ne sont pas les seuls facteurs de réformes. Il faut aussi prendre en compte les nouvelles orientations économiques partagées au niveau européen, les transformations du travail et de la société, la pression des assureurs et autres fonds de pension ou encore les nouveaux modèles d’organisation des retraites forgés au niveau international.

La comparaison des réformes nationales souligne qu’il peut y avoir plusieurs solutions au problème des retraites. Le choix de l’une d’entre elles est moins imposé par la démographie ou l’économie qu’il ne l’est par les institutions de retraite déjà en place. Mais ce choix est aussi politique, et implique des arbitrages importants en matière de redistribution entre les générations, entre les hommes et les femmes, entre les groupes sociaux. En même temps, l’étude des débats internationaux comme celle des tendances communes aux réformes nationales montrent que la plupart des décideurs se réfèrent à un nouveau et même modèle de système de retraite, promu par de nombreuses organisations internationales, fondé sur un système mixte de retraite, où la redistribution joue un rôle minimal, et la capitalisation un rôle croissant.

L’ouvrage est conçu en cinq chapitres. Il s’agit tout d’abord de rappeler l’histoire des différents systèmes de retraite des pays développés, qui peuvent se regrouper en quatre grandes familles. Puis nous ferons le point sur les défis liés aux nouveaux contextes démographiques, mais aussi financiers, économiques, sociaux et politiques, et sur les réponses possibles à ces défis. Dans un troisième temps, nous verrons que, au cours des années 1990, un modèle de système de retraite à plusieurs piliers a été élaboré et promu par de nombreuses organisations internationales, récemment relayé (et parfois imposé) par l’Union européenne. Le quatrième chapitre analyse les grandes tendances et les choix en matière de réforme en Europe à partir de plusieurs cas concrets, au premier rang desquels les cas britannique, néerlandais, suédois, allemand et italien. La cinquième partie analyse les évolutions du système français de retraite, tout en les resituant dans les évolutions européennes.

Chapitre I

Naissance et expansion des retraites

Pendant longtemps, la vieillesse a été considérée comme un risque : celui de peut-être devenir un jour trop vieux pour pouvoir travailler et subvenir à ses besoins. C’est pour faire face à ce risque que divers dispositifs ont été mis en place, d’abord dans le but de réduire la pauvreté parmi les personnes âgées, puis de garantir un revenu de remplacement à tous ceux qui partent en retraite et, enfin, de faire en sorte que ce revenu se rapproche des revenus d’activité. Aujourd’hui, la retraite est une certitude, et les différents dispositifs mis en place semblent avoir atteint leurs objectifs puisque partout en Europe, la vieillesse n’est plus synonyme de pauvreté, et les retraités actuels ont en moyenne un niveau de vie quasiment équivalent à celui de ceux qui travaillent. C’est à partir d’histoires et d’institutions diverses que ces succès ont été atteints, et l’analyse de leurs différences permet de comprendre pourquoi les performances de ces systèmes ne sont pas tout à fait les mêmes. Ces différences sont d’autant plus importantes à prendre en compte qu’elles vont déterminer la sensibilité des différents systèmes de retraite aux défis qui se posent.

I. – Un développement progressif et différencié

Une rapide histoire des systèmes de retraite montre que le développement de ceux-ci s’est fait en trois phases. Leur émergence date du XIXe siècle ou de l’entre-deux-guerres. L’objectif principal est alors de lutter contre la pauvreté des personnes trop âgées pour travailler. L’extension des systèmes de retraite est organisée après la Seconde Guerre mondiale. Il s’agit de garantir un revenu de remplacement à tous les retraités. La générosité des retraites s’est considérablement accrue au cours des années 1960 et 1970. L’intention est alors de réduire les inégalités entre actifs et inactifs, voire entre retraités.

1. Lutter contre la pauvreté des vieux ouvriers. – C’est le développement du travail salarié et l’industrialisation qui vont rendre nécessaire la mise en place de mécanismes collectifs garantissant le revenu des personnes âgées. Le passage de sociétés rurales à des sociétés industrielles (à la fin du XVIIIe siècle pour la Grande-Bretagne, au début du XIXe pour l’Allemagne, au milieu du XIXe pour les États-Unis et la France) a signifié pour beaucoup quitter les campagnes pour s’installer en ville près des fabriques, des mines ou des usines. En quittant le village, les individus ont aussi souvent laissé derrière eux la possibilité d’être soutenus par leur famille, leur voisinage ou leur paroisse. Devenus ouvriers, leur subsistance repose sur leur seul salaire, souvent bas et aléatoire. Ce nouveau salariat (on se met à parler de prolétariat) vit souvent dans une grande pauvreté, qui touche plus particulièrement les personnes devenues trop âgées pour pouvoir continuer à vendre leur force de travail.

Si certains pensent que les individus devraient être prévoyants et mettre de côté une partie de leur salaire pour préparer leurs vieux jours, beaucoup constatent que les salariés individuels ne font pas ce choix, par manque de moyens ou par manque d’anticipation de l’avenir (la plupart des ouvriers ne vivaient jamais assez longtemps pour connaître cette situation). Des solutions collectives sont alors proposées. Elles sont de trois types : des mesures générales d’assistance, des systèmes de revenu minimum pour les personnes âgées, des systèmes d’assurance collective pour les salariés.

Les mesures d’assistance étendent par la loi les actions auparavant menées par l’Église ou les communes. Elles consistent à créer pour les plus démunis des hospices et des centres de soins gratuits, des maisons d’accueil ou de travail, des aides monétaires. Les personnes pauvres et trop âgées pour travailler peuvent en bénéficier, à côté des handicapés, des femmes seules avec enfants, des orphelins. La Grande-Bretagne a été le premier pays à développer ce type de politique à un niveau national, notamment avec l’adoption de nouvelles lois sur les pauvres (Poor Laws) en 1834. Les lois britanniques associent les aides à une stricte enquête sur les ressources réelles des bénéficiaires ainsi qu’à des conditions drastiques de bon comportement de leur part. Parfois, ces mesures d’assistance sont plus spécifiquement destinées aux « vieux ». Ainsi, la loi française du 14 juillet 1905 sur « les vieillards, les infirmes et les incurables » prend plus particulièrement en charge la pauvreté des « personnes âgées ».

Pour faire face à la pauvreté des personnes âgées, certains pays choisissent un système de revenu minimum spécifique. Le Danemark a ainsi créé, dès 1891, une retraite de base accessible à tous les citoyens danois dont les revenus étaient inférieurs à un niveau minimal. Un système similaire de pension pour tous les citoyens, soumis à condition de ressources, est créé en Nouvelle-Zélande en 1898, en Grande-Bretagne et en Australie en 1908, au Canada en 1927.

À côté de ces mesures qui tentent d’aider les personnes une fois qu’elles sont plongées dans la pauvreté, des mesures de prévoyance se développent, qui doivent assurer contre le risque de perte de revenu lié à l’âge. Il s’agit alors de proposer (ou d’imposer) aux salariés de mettre de côté une partie de leur salaire dans des caisses collectives de retraites, afin d’accumuler un capital (ou bien des droits) au cas où ils deviendraient trop vieux pour travailler. Ces systèmes peuvent être organisés par les salariés eux-mêmes (sociétés de secours mutuels) ou par leur employeur. Ils sont le plus souvent financés en capitalisation (les cotisations du salarié et éventuellement de son employeur sont placées, le produit de ces placements est versé sous forme de rentes à l’assuré si le besoin se présente avec l’âge), mais peuvent parfois être financés en répartition (les cotisants actuels financent les pensions actuelles et comptent sur les cotisants futurs pour payer leur propre pension).

Les premiers régimes de retraites ont souvent été créés par l’État pour ses propres fonctionnaires (en 1673 en France pour les officiers de la marine royale). La France a créé un système unifié de pension, financé en répartition, pour tous ses fonctionnaires en 1853, la Grande-Bretagne en 1859 et l’Allemagne en 1872. Au cours du XIXe siècle, d’autres employeurs développent des régimes de retraite pour certains de leurs salariés afin de garantir leur fidélité à l’entreprise. Ces mesures concernent au premier chef les salariés les mieux qualifiés, qui intéressent le plus les employeurs ; ils négligent les plus mal rémunérés, qui sont pourtant les plus susceptibles d’être pauvres dans leur vieil âge. À la fin du XIXe siècle, souvent sous la pression de mouvements ouvriers de plus en plus organisés, l’État est amené à généraliser ce type de régime pour les salariés les plus pauvres.

L’initiative revient ici à l’Allemagne, avec le chancelier Bismarck qui, pour contrer la montée des socialistes, lance en 1881 un programme d’assurances sociales. Celui-ci prévoit la mise en place d’un système d’assurance-vieillesse-invalidité, voté en 1889. La loi oblige les ouvriers allemands (gagnant moins de trois fois le salaire moyen) et leur employeur à verser des cotisations à leur caisse de retraite-invalidité. Ils acquièrent ainsi le droit à une pension relativement faible mais calculée en proportion du salaire perdu, en cas d’invalidité ou d’incapacité de travail liée à l’âge. Un nouveau régime est créé pour les ouvriers agricoles en 1899 et pour les employés en 1911.

Selon des modalités plus ou moins proches de celles retenues par Bismarck, plusieurs pays européens vont décider au début du XXe siècle la mise en place de systèmes d’assurance-vieillesse, souvent réservés aux ouvriers les plus pauvres : l’Autriche en 1906, la Belgique en 1911 (pour les mineurs seulement, en 1924 pour les ouvriers et en 1925 pour les employés), les Pays-Bas en 1913, la Suède la même année (ce système est prévu pour tous les citoyens les plus démunis), l’Espagne et l’Italie en 1919, la Grande-Bretagne en 1925, la Finlande en 1937. En France, un premier projet est voté en 1910 (lois sur les retraites ouvrières et paysannes) mais ne sera pas appliqué. Un deuxième ensemble de lois sur les assurances sociales est voté entre 1928 et 1930. Leur mise en œuvre est insatisfaisante.

Dans la plupart des cas, la vieillesse est considérée comme un risque, celui de perdre sa capacité de travail et donc ses revenus. L’âge est ici considéré au même titre que l’invalidité ou les accidents du travail. Surtout destinés à lutter contre la pauvreté, ces systèmes versent des pensions minimales et ne couvrent le plus souvent que les salariés dont les revenus sont inférieurs à un certain niveau.

2. Garantir un revenu aux retraités. – Les États-Unis furent parmi les premiers à organiser un système d’assurance-vieillesse visant explicitement le remplacement du revenu en fin d’activité pour l’ensemble des salariés du secteur privé, quel que soit leur revenu. La loi de 1935 sur la Sécurité sociale (Social Security Act), qui instaure ce système, s’inscrit dans le programme du New Deal, qui vise à soutenir et relancer la consommation pour combattre la grande dépression des années 1930. L’objectif affiché pour les retraites est double : il s’agit, dans une période de fort chômage, d’inciter les personnes âgées à prendre leur retraite afin qu’elles libèrent des emplois ; le système doit en même temps garantir un revenu, une capacité à consommer, à ceux qui ne travaillent plus. Ces objectifs ne seront pas immédiatement atteints du fait d’un délai de plusieurs années avant les premiers versements et de pensions trop basses (apRoberts, 2000). Avec le programme américain, il ne s’agit pas seulement de lutter contre la pauvreté des anciens salariés, mais aussi de garantir un revenu de remplacement à tous ceux qui cessent de travailler au-delà d’un certain âge.

C’est après 1945 que la plupart des pays développés vont étendre leur système de retraite. Beaucoup s’appuient sur les assurances-vieillesse en les rendant obligatoires pour tous les salariés puis pour toute la population (l’Autriche, la Belgique, l’Italie, le Japon ou l’Espagne ; l’Allemagne a attendu 1957 pour résolument continuer dans cette voie). La plupart des pays abandonnent alors la capitalisation (discréditée par la crise des années 1930) au profit de la répartition, qui permet de verser rapidement des pensions aux personnes âgées (les cotisations sont immédiatement utilisées pour financer les retraites présentes).

La France s’inscrit dans cette voie en 1945 avec le régime général de la Sécurité sociale qui comprend une assurance-vieillesse pour les salariés du secteur privé de l’industrie et du commerce (fondue dans les caisses d’assurances sociales en 1945, celle-ci deviendra une branche à part, la CNAV, Caisse nationale d’assurance-vieillesse, à partir de 1967). Il n’a en revanche pas été possible en France d’intégrer les autres catégories professionnelles dans le régime général, celles-ci préférant soit garder un ancien système plus généreux (cas des fonctionnaires et assimilés), soit créer un régime spécifique avec le plus souvent des taux de cotisations plus bas (cas des agriculteurs, des professions libérales et des indépendants). En outre, les cadres du secteur privé ont obtenu dès 1947 la création de régimes complémentaires qui leur sont réservés, rassemblés dans l’Association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC), afin de pouvoir améliorer les modestes retraites du régime général (20 % du salaire annuel moyen des dix dernières années pour un départ à la retraite à 60 ans, et 40 % pour un départ à 65 ans, le salaire de référence étant limité à un montant maximum, dit plafond de la Sécurité sociale, équivalent à environ une fois et demie le salaire moyen français).

D’autres pays vont suivre une voie nouvelle, initiée par les Danois et les Suédois au tournant du siècle et théorisée dans le fameux rapport Beveridge publié en 1942. Afin de libérer les individus du besoin, Beveridge suggère de développer des systèmes universels de protection sociale, qui offrent à tous les citoyens, quels que soient leur statut et leur revenu, une protection sociale uniforme et minimale. Pour les retraites, il s’agit de garantir sans condition à tous les citoyens une pension forfaitaire de base. La Nouvelle-Zélande avait déjà un système approchant depuis 1938. Les travaillistes britanniques adoptent ce type de système en 1946. La même année, les sociaux-démocrates suédois votent la création d’une « pension du peuple » universelle. Ils seront imités par le Canada, la Norvège, les Pays-Bas et, dans une certaine mesure, l’Australie, la Finlande, la Suisse et le Danemark.

Les pays d’Europe centrale et orientale, devenus communistes depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, vont combiner ces deux logiques, dans la mesure où leur régime politique garantit une pension forfaitaire de même montant à tous les citoyens travailleurs (logique beveridgienne), mais où se seront soit les caisses d’assurance-vieillesse (de type bismarckien) héritées de l’entre-deux guerres, soit les entreprises nationalisées elles-mêmes, qui financeront les retraites et le plus souvent verseront les pensions.

Les années 1950 voient donc se développer deux types de système de retraite : des systèmes dits « bismarckiens » d’assurance-vieillesse, organisés pour ceux qui travaillent, financés par des cotisations et versant des pensions proportionnelles aux salaires passés des assurés, ou bien des systèmes dits « beveridgiens », fondés sur un système universel de retraite de base, financés par l’impôt et délivrant une retraite forfaitaire minimale à tous les citoyens âgés.

3. Améliorer et compléter les systèmes de retraite. – À la fin des années 1950, les systèmes mis en place après-guerre ne délivrent encore que des prestations minimes, loin d’être équivalentes aux revenus du travail, voire même de suffire à la survie des individus âgés. En 1950, dans les pays développés, le montant moyen des pensions de retraite ne représentait que 28 % du salaire moyen¹. En outre, une partie toujours importante des populations des pays bismarckiens n’est pas couverte par les systèmes d’assurance-vieillesse (notamment ceux qui ne sont pas salariés). Dès lors, au début des années 1960, dans la plupart des pays développés, une grande partie de la population retraitée (qui augmente du fait de l’allongement de la durée de vie) dépend toujours des mesures d’assistance pour subvenir à ses besoins. Dans le même temps, ceux qui travaillent (et leur famille) profitent d’une croissance exceptionnelle et voient leur revenu augmenter fortement.

Au cours des années 1960 et 1970, l’enjeu devient de garantir un revenu à tous les retraités, et que ce revenu soit le plus élevé possible afin de garantir le maintien du niveau de vie des personnes qui partent à la retraite. Différentes voies seront empruntées pour améliorer et compléter la couverture des systèmes de retraite existants.

Les systèmes bismarckiens ont augmenté le niveau de leurs prestations et créé des compléments aux assurances-vieillesse.

S’il n’existait pas déjà, un premier complément est créé pour servir de filet de sécurité au système, c’est-à-dire pour garantir une retraite minimale aux personnes n’ayant pas cotisé, ou pas suffisamment, au cours de leur vie. Ainsi, la France crée le minimum vieillesse en 1956 (financé en partie par la vignette automobile créée à la même époque). Parmi les pays bismarckiens, seule l’Allemagne ne mettra pas un tel système en place avant 2001.

Par ailleurs, les règles de calcul des retraites sont modifiées afin d’améliorer à terme le niveau des pensions versées. La réforme allemande de 1957 s’inscrit dans cette orientation. Les pensions en cours sont augmentées de près de 60 %. Afin que les assurés ne voient plus leur niveau de vie baisser à l’âge de la retraite, le nouveau système mis en place pose que la pension type devra représenter 60 % de la moyenne des revenus bruts de tous les assurés sociaux à l’issue de quarante-cinq ans de cotisations. Afin de suivre l’évolution des revenus des actifs, l’augmentation annuelle des pensions (on parle de revalorisation des retraites) devra s’aligner sur l’augmentation des salaires bruts. Pour les réformateurs allemands, la pension de retraite ne doit plus seulement être un complément de ressources, mais elle doit devenir un véritable salaire de substitution. Reconfiguré ainsi, le « régime légal d’assurance-vieillesse » (Gesetzliche Rentenversicherung : GRV) allemand devait suffire à lui seul à garantir des retraites élevées à tous les Allemands. La plupart des autres pays bismarckiens ont en revanche fait appel à des régimes complémentaires, obligatoires ou non, pour améliorer les pensions.

En France, c’est au début des années 1970 que sont prises des mesures similaires. Avec la loi Boulin de 1971, les règles de calcul des retraites du régime général sont améliorées, puisque les pensions peuvent désormais représenter 50 % du salaire brut moyen des dix meilleures années de la carrière d’un salarié, après 37,5 années de cotisations. En outre, l’affiliation de tout employeur à un régime complémentaire de retraite (AGIRC pour les cadres, Associations des régimes de retraites complémentaires, ARRCO, pour les ouvriers et les employés) est rendue obligatoire...