QUE SAIS-JE ?

Les politiques
de la ville

CLAUDE CHALINE

Professeur émérite à l’Université de Paris-Est
(Institut d’urbanisme de Paris)

Septième édition mise à jour

22e mille

Du même auteur

L’Europe des marchands, (avec P. George, F. Rogé), Paris, PUF, 1964.

Londres, grandes villes du monde, Paris, La Documentation française, 1968.

Londres, Paris, A. Colin, coll. « U », 1968.

L’urbanisme en Grande-Bretagne, Paris, A. Colin, coll. « U », 1972.

La métropole londonienne, Paris, A. Colin, 1973.

Le Royaume-Uni et la république d’Irlande, Paris, PUF, « Magellan », 1973 ; 4e éd. italienne, 1980.

Mieux vivre en ville, (avec D. Barbier-Vauzelle), Paris, OCDE, 1978 ; éd. anglaise For Better Urban Living, 1978.

La dynamique urbaine, Paris, PUF, 1980 ; éd. espagnole, 1982 ; éd. persane, 1995.

L’économie britannique, Paris, PUF, coll. « Que sais-je ? », n° 1085, 6e éd., 1981.

Géographie des îles Britanniques, Paris, PUF, coll. « Que sais-je ? », n° 1127, 4e éd., 1983.

Énergie et urbanisme, (avec J. Dubois-Maury), Paris, PUF, coll. « Que sais-je ? », n° 2044, 1983.

Urbanisme et développement, Paris, SEDES, 1989.

Les villes du monde arabe, Paris, Masson, 1990 ; 2e éd., 1996.

Le Royaume-Uni, économie et régions, Paris, Masson, 1991 ; éd. italienne, 1992.

Le port, cadre de ville, (avec M. Cantal-Dupart), Paris, L’Harmattan, 1993.

Ces ports qui créèrent des villes, (avec R. Rodriguès, et al.), Paris, L’Harmattan, 1994.

La ville et ses dangers, (avec J. Dubois-Maury), Paris, Masson, 1994.

Les villes nouvelles dans le monde, Paris, PUF, coll. « Que sais-je ? », n° 2231, 2e éd., 1996 ; éd. espagnole, 1988.

Les politiques de la ville, Paris, PUF, coll. « Que sais-je ? », n° 3232, 5e éd., 2008.

La régénération urbaine, Paris, PUF, coll. « Que sais-je ? », n° 3496, 1999.

Les risques urbains, (avec J. Dubois-Maury), Paris, A. Colin, 2e éd., 2004.

Alger, les nouveaux défis de l’urbanisation, (avec A. Hadjiejd, et al.), Paris, L’Harmattan, 2003.

Le Royaume-Uni ou l’exception britannique, (avec D. Papin), Paris, Ellipses, 2004.

Les nouvelles politiques urbaines, géographie urbaine renouvelée, Paris, Ellipses, 2007.

978-2-13-061381-7

Dépôt légal – 1re édition : 1997

7e édition mise à jour : 2011, septembre

© Presses Universitaires de France, 1997
6, avenue Reille, 75014 Paris

Introduction

Depuis un demi-siècle, dans tous les pays industrialisés, la ville n’a cessé d’être l’objet privilégié des volontarismes d’État, le lieu, par excellence, des perfectionnismes technologiques, des grands gestes architecturaux, le territoire où convergent les flux croissants du tourisme urbain. Mais, en contrepoint de cette euphorie, la ville semble être, également, devenue le réceptacle majeur des nouveaux malheurs des temps. Elle concentre les nouvelles pauvretés, mais aussi tout le spectre des insécurités subies ou redoutées, tandis que dans certains de ses espaces s’affichent ouvertement les signes et les effets de profonds dysfonctionnements sociaux. Sans doute, faut-il y voir, en France, comme dans tous les pays comparables, la combinaison de taux d’urbanisation dépassant 80 %, avec toutes les difficultés fondamentales des sociétés des pays au stade postindustriel, subissant les effets conjugués, d’une croissance économique incertaine et du grippage des processus d’intégration sociale, économique, voire culturelle, qui ont fonctionné, jusqu’aux années 1970.

Effectivement, depuis près d’un demi-siècle, les gouvernements successifs confrontés à la persistance de situations de précarité, contraires aux idéaux proclamés de solidarité et celle de bouffées de violences urbaines, sporadiques, ont mis en œuvre en France, une succession de programmes et d’actions focalisés sur les quartiers où se concentrent des populations en situations jugées les plus défavorisées, dans le cadre de ce qu’il est convenu d’appeler une politique de la ville. Cette politique s’est appuyée sur le socle législatif de la Loi d’orientation pour la ville (LOV), de 1991, qui se référait aux principes d’un droit à la ville et d’une plus grande cohésion sociale. À partir de 1996, avec le pacte de relance pour la ville, l’État associe aux actions concernant le logement des objectifs économiques visant à la création d’emplois. Puis en 2000, la loi SRU, relative à la solidarité et au renouvellement urbain, a eu une approche beaucoup plus globale, instaurant de nouveaux documents d’urbanisme, les SCOT et les PLU, leur assignant un principe de mixité sociale et de l’habitat et imposant aux collectivités locales un ratio de logement social locatif. La réalisation de tous ces objectifs a été amenée, comme on le verra, à s’inscrire progressivement, dans le nouveau contexte politico-administratif, résultant des regroupements intercommunaux, selon la loi de 1999.

La persistance des symptômes de fragmentations de l’espace social urbain, leur extension à un grand nombre d’agglomérations ont conduit, depuis, les pouvoirs publics à intensifier des actions prioritaires et les moyens afférents, concernant le logement et l’emploi en les ciblant sur quelque 751 zones urbaines dites sensibles. Telles sont les finalités de la loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, de 2003 et de la loi de programmation pour la cohésion sociale, de 2005. La mise en œuvre de leurs objectifs très ambitieux est soutenue par deux nouveaux organismes, l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et l’Agence pour la cohésion sociale (ACS). Complété par le programme « Espoir banlieue, une dynamique pour la France », de 2008, le pilotage général de la politique de la ville relève, depuis 2010, du ministre de la Ville qui dispose, en tant que de besoin, de la coopération des services de plusieurs autres ministères, comme en matière de logement, d’affaires sociales, d’enseignement.

Cet ouvrage s’attache à l’analyse, voire à l’évaluation des réponses proposées et mises en œuvre, dans le cadre de politiques urbaines en quête d’une plus grande cohérence, car englobant progressivement les domaines du social, de l’économie, de l’environnement, voire du culturel, donc de l’urbanisme dans toute sa complexité. Cette démarche conduisait, à partir du rappel de quelques idées forces, maintes fois proclamées, telles que droit au logement, mixité, cohésion sociale, égalité des chances, à en examiner les formalisations pratiques, dans une politique de la ville. Il s’ensuivait l’étude de ses acteurs institutionnels, de ses outils juridiques, de ses moyens financiers, ainsi que de ses méthodes, allant de la négociation à la contractualisation, mais aussi, à la contrainte et à l’obligation de faire. Mais cette collecte de données factuelles incitait, aussi, à ouvrir la réflexion, sur les options fondamentales assignées à la politique de la ville, ainsi d’ailleurs que sur les divers obstacles qu’elle rencontre sur le chemin de la réalisation de ses objectifs. Il faut poser en hypothèse, que cette politique se construit dans un contexte qu’elle subit plus, qu’elle ne le détermine, car elle est sans grande prise sur les évolutions démographiques et les pressions, conditionnées par les flux migratoires licites ou illicites, sur les aléas de la conjoncture économique, pas plus que sur les aspirations et les valeurs véhiculées, tant à titre individuel que collectif, par les diverses populations urbaines.

On a donc été conduit, dans cet ouvrage, à formuler un certain nombre d’observations ouvrant la voie aux débats et à la réflexion. C’est d’abord l’énonciation réductrice de la formule « mal des banlieues », abondamment utilisée par les médias et qu’il convient de relativiser. La réalité objective des handicaps cumulatifs que connaissent les habitants de nombre de grands ensembles reste, et cela est heureux, une situation minoritaire dans la globalité des espaces suburbains et périurbains, soit près de 29 millions d’habitants et où, d’ailleurs, se localisent des communes parmi les plus huppées. On rappellera aussi que les symptômes des nouvelles pauvretés atteignent leur intensité maximale dans des quartiers anciens, péricentraux, frappés de vétusté, voire aussi dans des communes rurales.

C’est par ailleurs l’accent dévolu par la politique de la ville à la territorialisation, qui se traduit par l’établissement d’une géographie prioritaire, à partir de quelques données standardisées, tirées des recensements de population et conduisant à déterminer des zonages et, partant, la modulation des aides publiques. Si l’on comprend que c’est là le moyen le plus direct qui a permis de mettre en évidence et de répondre aux situations qualifiées de relégation (J.-M. Delarue) ou d’exclusion, il apparaît, aujourd’hui, qu’il faudrait utiliser des indicateurs plus diversifiés, exprimant les parcours individuels, notamment dans un monde urbain où les territoires sont indissociables des flux qui les traversent.

Qui plus est, si la ville est devenue le cadre de maints aléas sociaux, ne les subit-elle pas, plus qu’elle ne les engendre, face aux phénomènes macroéconomiques qui affectent l’ensemble de la société ? Au sens restreint qui fut le sien, la politique de la ville fut un correctif, une « médicalisation » (P. Calame), face à des maux géographiquement bien cernés et ses interventions majeures ont été surtout dirigées vers l’habitat et le cadre bâti. Mais ne s’attaquer qu’à l’urbanisme implique le risque de voir réapparaître les difficultés auxquelles on voulait remédier, si les causalités mêmes, génératrices de précarités sociales ne font pas, corrélativement, l’objet de dispositions spécifiques. En d’autres termes, cette manière de faire conduit à se préoccuper des lieux plus que des gens (J. Donzelot). On est alors conduit à s’interroger sur l’adéquation des populations cibles de la politique de la ville en regard des besoins objectifs et d’aucuns observent, d’une part, qu’un certain nombre de locataires du parc HLM disposent présentement de revenus qui les situent au-dessus du seuil justifiant le bénéfice de tels logements. Il est d’autre part évident que dans les grandes agglomérations, les populations les plus démunies et administrativement « incasables » s’entassent dans un habitat social de fait, constitué d’hébergements d’urgence et de squats ou habitats insalubres et sur-occupés, dont des incendies mortels rappellent périodiquement l’existence.

Les tâches et les enjeux relevant de la politique de la ville constituent autant de redoutables défis. Initialement, véritable Samu social, puis considérée comme amortisseur de crise, cette politique reste encore à la recherche d’une normalisation des différents territoires en difficultés et à leur retour dans le droit commun. Mais ces efforts bénéfiques, dans certains cas, ne cessent d’être neutralisés, localement, comme en Seine-Saint-Denis, par les flux de primoarrivants et le poids de leur prise en charge (C. Bartelone).

Enfin, si la politique de la ville dispose d’un arsenal d’outils et de dispositifs opérationnels spécifiques, tels que les Grands Projets de ville, les Opérations programmées d’amélioration de l’habitat, les Zones franches urbaines…, pour ce faire, elle fait appel à divers organismes publics, surtout nationaux, dont on s’efforce d’améliorer l’efficacité, en en confiant la tutelle et le pilotage à un seul ministère. Mais il reste à saisir toute la finesse des articulations entre ces organismes, comme l’ANAH (Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat), l’ANRU (Agence nationale pour la rénovation urbaine), l’ACS (Agence pour la cohésion sociale), leurs services régionaux ou départementaux et les divers niveaux des collectivités territoriales.

De fait, la plupart de celles-ci, dans un contexte de plus grande décentralisation, élaborent des stratégies d’aménagement plus globales, certes incluant les quartiers en grandes difficultés, mais se focalisant aussi sur la revitalisation du centre-ville, sur la reconquête des diverses friches urbaines. On est alors confronté, non plus à une, mais à des politiques de la ville, ce qui justifie le titre de cet ouvrage. Simultanément, on passe à des approches transversales et systémiques dans lesquelles toute intervention sur une partie du tout, ne peut que déclencher des réajustements, en chaîne, sur l’ensemble de l’agglomération. Du concept de renouvellement urbain de la loi SRU de 2000, surtout social, on est passé à celui de rénovation urbaine, officialisé, depuis 2002, encore très territorialisé, vers celui plus global, largement expérimenté dans le monde anglo-saxon de régénération urbaine¹, clé de voûte de l’urbanisme et auquel les lois issues du Grenelle de l’environnement de 2010 ont imprimé un large volet environnemental.

Par-delà la prise en compte de ces diverses dynamiques urbaines, on a surtout retenu, dans cet ouvrage, les domaines prioritaires, objets de la politique de la ville soit, aujourd’hui, quelque 751 territoires urbains, dits zones urbaines sensibles, dans lesquelles, les pouvoirs publics ne cessent de multiplier les expérimentations et les dispositifs susceptibles de mener à leur pleine intégration.

On a donc rappelé dans un premier chapitre les diverses causalités des situations auxquelles on veut remédier. Puis, au fil du texte on a présenté les mesures d’interventions utilisées par les pouvoirs publics, à leurs différentes échelles, soulignant le noyau dur des politiques urbaines, soit le couple logement et emploi, auquel sont associées des actions plus périphériques, comme les services de proximité, l’enseignement, la santé, la sécurité. En contrepoint de ces données il convenait d’apporter quelques éléments d’évaluation, en regard des engagements du budget national, estimés à 40 milliards d’euros, pour l’ensemble des deux dernières décennies et à plus de 8 milliards d’euros, pour chacune des prochaines années.

Répertoire des principaux sigles

ACS : Agence pour la cohésion sociale

ANAH : Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat

ANRU : Agence nationale pour la rénovation urbaine

APL : Aide personnalisée au logement

CCPD : Conseil communal de prévention de la délinquance

CIV : Comité interministériel des villes

CNV : Conseil national des villes

CLS : Contrat local de sécurité

CUCS : Contrat urbain de cohésion sociale

DIV : Délégation interministérielle à la ville, remplacée depuis 2009 par le CIV

DSU : Développement social urbain

EPARECA : Établissement public national d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux

FSL : Fonds de solidarité pour le logement

GPV : Grand Projet de ville

LOV : Loi d’orientation pour la ville

OPAH : Opération programmée d’amélioration de l’habitat

ORU : Opération de renouvellement urbain

PALULOS : Prime à l’amélioration des logements à usage locatif social

PDALPD : Plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées

PLH : Programme local de l’habitat

PLIE : Plan local d’insertion par l’économique

PLU : Plan local d’urbanisme, a remplacé le POS

PNRU : Programme national de rénovation urbaine

SCOT : Schéma de cohérence territoriale, a remplacé le Schéma directeur

USH : Union sociale pour l’habitat qui regroupe les HLM

ZEP : Zone d’éducation prioritaire

ZFU : Zone franche urbaine

ZRU : Zone de redynamisation urbaine

ZUS : Zone urbaine sensible

Chapitre I

Le malaise social urbain.
Causalités et territoires

La politique de la ville demeure très territorialisée, mais la plupart des indicateurs comme les symptômes de malaise social qu’elle a mission de traiter caractérisent l’ensemble des sociétés urbaines. Il a donc semblé nécessaire d’évoquer brièvement les difficultés et les dysfonctionnements de celles-ci, avant de concentrer l’attention sur les quartiers où ces problèmes connaissent un maximum d’intensité. D’une manière générale, ces difficultés s’inscrivent sur trois registres. Il y a celui du constat objectif de déficits sectoriels comme le logement, les emplois. Il y a aussi celui des perceptions et des demandes spécifiques émanant des différentes catégories d’habitants. Il y a enfin les interprétations politiques, voire idéologiques qu’en font les divers acteurs, intervenant dans le cadre de réponses curatives ou préventives. Cette triple prise en compte tant quantitative que qualitative conditionne la qualité et le réalisme de tout diagnostic de situation initiale. Mais celui-ci doit également se référer à un cadrage notionnel du malaise social urbain, par-delà des terminologies surabondantes, imprécises qui ne renseignent guère sur les populations cibles, bénéficiant réellement des politiques publiques de la ville comme : catégories défavorisées, démunies ou encore exclusion, relégation. À ces problèmes de définition s’ajoute celui de l’interrelation, peu contestable, mais souvent simpliste, entre des constats de déficiences sectorielles et les caractéristiques de tel ou tel territoire urbain et de son urbanisme, avec ses effets pathogènes, vrais ou supposés. Ce qui rappelle d’ailleurs le débat, de naguère, sur le déterminisme des lieux en géographie humaine.

I. – Diversité des populations urbaines en difficultés

C’est à la fin des années 1970, alors qu’apparaissaient les premiers signes de dysfonctionnements, dans certains grands ensembles de banlieue, que l’on prit, simultanément, conscience de l’apparition de nouvelles formes de pauvreté urbaine. Une première étape de ce constat fut, en 1987, la publication du rapport du P. Wresinski qui formalisa les notions de « précarité » et de « grande pauvreté ». En 1995 et en 1996, des rapports du Conseil économique et social ont approfondi ces approches, que nourrissent, depuis, les données d’organismes publics comme l’INSEE, mais aussi des fondations caritatives comme celle de l’abbé Pierre. Il s’ensuit une meilleure connaissance de la très grande diversité des situations de précarité et plus encore de la multiplicité des processus qui y conduisent. L’accent est notamment placé sur les accidents, les ruptures qui jalonnent chaque trajectoire individuelle (J.-B. de Foucauld) tels qu’un licenciement, une maladie, un éclatement de la cellule familiale. Autant de circonstances qui paraissent aussi déterminantes, que les références souvent faites aux effets induits par des « spirales de détérioration ou d’exclusion » associées à la réputation de certains territoires urbains. Mais avec la permanence d’une faible croissance économique et son corollaire, le grippage de l’« ascenseur social », les situations de précarité ou de vulnérabilité n’ont cessé, depuis les années 1980, de croître et de se diversifier. L’évaluation statistique en demeure toutefois très imprécise. À la base, on avance un effectif de près de 600 000 sans-logis personnel, en France, représentant une situation de misère absolue et voués à l’accueil de divers « lieux d’errance ». Il s’y adjoint le large éventail de situations de pauvreté, plus ou moins relative, en regard des normes nationales de confort. En 2011, l’Insee estime que le fléau d’un état de mal-logement touche près de 3 millions de personnes et M. Mouillart estime la pénurie en logements, entre 600 000 et 900 000 unités. Mais l’on chiffre à environ 1 million le nombre de demandeurs de logement, dont un tiers pour la seule région Île-de-France. Il faudrait sans doute y adjoindre, en évitant les doubles comptes, une partie de près des 6 millions d’allocataires, soit un ménage sur trois, des diverses formules d’aide au logement locatif. C’est au total un effectif de l’ordre de 4 millions d’habitants qui, à partir du critère synthétique du mal-logement, constitue la masse des urbains connaissant les différentes formes de précarité et relève d’une politique de la ville.

1. Les « frontières » de la pauvreté. – Par-delà une absence de chiffrages précis, c’est l’identification des multiples situations de précarité qu’il convient de définir afin de constater, dans quelle mesure des politiques de la ville y apportent ou non des réponses. Pour établir ces constats, on fait appel à une série d’indicateurs socio-économiques dont le croisement permet de cerner, au niveau individuel ou collectif, le degré de pauvreté. Encore faut-il rappeler que la notion de « pauvreté » a des « frontières floues » (P. Valtriani) et qu’elle demeure multidimensionnelle, s’appuyant sur deux principaux types d’indicateurs :

– les indicateurs monétaires sont fréquemment utilisés car ils donnent l’impression de saisir objectivement la pauvreté. On retient alors le revenu déclaré, exprimé notamment par rapport au SMIC, ou l’on se réfère au nombre de foyers attributaires du RMI – 3,5 millions de RMIstes et associés – ou encore aux bénéficiaires des diverses aides sociales concernant principalement le logement et l’on sait que, actuellement, 44 % des locataires du public ou du privé bénéficient de l’aide à la personne. Mais, dans tous les cas on s’appuie sur des fixations arbitraires du seuil de revenu déterminant une ligne de pauvreté ; de surcroît les...