Catalogage Électre-Bibliographie (avec le concours de la Bibliothèque de Sciences Po)

La rénovation urbaine : démolition-reconstruction de l’État / Renaud Epstein. - Paris : Presses de Sciences Po, 2013.

ISBN papier 978-2-7246-1310-0

ISBN epub 978-2-7246-1312-4

ISBN PDF web 978-2-7246-1311-7

ISBN XML 978-2-7246-1313-1

RAMEAU :

– Ville : Rénovation : France : 1990-....

– Politique urbaine : France : 1990-....

– Banlieues : Aspect social : France : 1990-....

– Urbanisme : Aspect social : France : 1990-....

DEWEY :

– 307.76 : Communautés urbaines

– 711.409 44 : Aménagement urbain (urbanisme) - France

Photo de couverture : Démolition du grand ensemble de Pruitt-Igoe à St-Louis, Missouri, États-Unis, le 22 avril 1972. US Department of Housing and Urban Development.

© 2013. Presses de la fondation nationale des sciences politiques

Table des matières

5 Page de Titre

10 Remerciements

12 Introduction

13 ZUP et rénovation urbaine

19 Par-delà la rénovation urbaine

26 Retrait et retour de l’État

27 Structure de l’ouvrage

La rénovation urbaine

Démolition-reconstruction de l'État

Renaud Epstein

Remerciements

J

e tiens à exprimer ma gratitude à celles et ceux qui ont contribué à ce que cet ouvrage voie le jour, et tout d’abord à Patrice Duran qui a dirigé la thèse de sociologie dont il est issu. Ses conseils, ses remarques et ses encouragements amicaux ont été très précieux, tout comme ceux de Patrick Le Galès. Les critiques constructives des autres membres de mon jury de soutenance, Jean-Yves Authier, Didier Lapeyronnie, Pierre Veltz et Pierre-Paul Zalio, m’ont été très utiles pour retravailler la matière de ma thèse.

Je veux aussi profiter de la publication de ce livre, qui marque l’aboutissement d’une quinzaine d’années de recherche sur la politique de la ville, pour dire combien je dois à ceux qui m’ont guidé sur ce chemin : Jean-Gustave Padioleau, Michel Crozier, Philippe Estèbe et Daniel Béhar. Pendant toutes ces années, Thomas Kirszbaum a été un compagnon de route précieux, avec lequel j’ai ébauché une partie des idées développées dans les pages qui suivent et auprès de qui j’ai testé toutes les autres. Je n’oublie pas celles et ceuxa avec qui j’ai fait des bouts de route, agrémentés de conversations parfois futiles mais souvent bien plus utiles qu’ils ne peuvent l’imaginer, notamment Patrick Simon, Laurent Davezies, Xavier Desjardins, Fabien Jobard, Thierry Delpeuch, Véronique Chanut et Julien Damon.

J’ai eu la chance de bénéficier du soutien durable du Plan Urbanisme Construction Architecture (PUCA), qui a financé plusieurs des enquêtes sur lesquelles s’appuie cet ouvrage. Je suis particulièrement redevable à André Bruston, Nicole Rousier, François Ménard, avec qui j’ai eu de longues et stimulantes discussions, et plus encore à Bertrand Vallet et Jacques Donzelot sans qui je n’aurais pu développer et vérifier plusieurs de mes hypothèses.

La liste des acteurs de la politique de la ville qui ont bien voulu me recevoir, m’expliquer ce qu’ils font et pourquoi ils le font est malheureusement trop longue pour que je puisse l’établir. Je tiens néanmoins à leur exprimer ma reconnaissance.

J’aimerais aussi remercier tous les chercheurs et les chercheuses que j’ai côtoyés à l’Institut des sciences sociales du politique où j’ai rédigé ma thèse, ainsi que celles et ceux du laboratoire Droit et changement social qui m’ont accueilli après celle-ci. Je réserve une pensée particulière pour Goulven Boudic, Arnauld Leclerc, Clémence Ledoux et Virginie Gautron.

Les questions des étudiant(e)s de l’ENS Cachan, du master STU de Sciences Po et de l’Université de Nantes m’ont incité à simplifier et clarifier certaines de mes analyses. Fabien Crespin a contribué à la mise en forme de ce livre. Qu’ils en soient remerciés.

Spéciale dédicace à Robert Zimmerman, Adam Yauch, Joe Strummer, Scout Niblett, Nicolas Jaar, Ian MacKaye, Tina Weymouth, Mulatu Astatke, Chan Marshall, Richard Terfry, Frank Black, Jeff Mills, Eric San, Polly Jean Harvey, Ray Davies, Linton Kwesi Johnson, Rodolphe Burger, Howe Gelb, Jon Spencer, Eugene Hütz, Jeffrey Lee Pierce, Nick Cave, Thelonious Monk, Lucinda Williams, Jason Molina, Stephen Malkmus, Johnny Cash, Thom Yorke, Manu Chao, Lee Moses, Sixto Rodriguez, ainsi qu’aux frères Sourice et à tous les autres qui m’ont tenu compagnie pendant l’écriture.

Que dire à mes parents, sinon merci pour tout ?

Plus qu’à quiconque, je suis redevable à Cécile, qui m’a accompagné de l’écriture des premières lignes jusqu’aux ultimes relectures.

Ce livre est dédié à Mila et Elsie.

Introduction

L

a rénovation urbaine, que l’on peut définir génériquement comme une politique de démolition d’îlots ou de quartiers anciens, et d’édification, en lieu et place, de nouveaux bâtiments¹, a une longue histoire². Elle débute à Paris sous le Second Empire avec les grands travaux haussmanniens qui ont transformé une ville insalubre, inadaptée aux exigences nouvelles du commerce et de l’industrie, en capitale de la modernité³. Entre 1852 et 1870, de grands axes de circulation ont été percés, jalonnés d’immeubles formant un ensemble architectural homogène. De nouveaux équipements, réseaux urbains, monuments et espaces verts ont été créés. Dans le même temps, les activités industrielles et le peuple parisien qui s’entassaient dans les vieux quartiers centraux ont été repoussés vers les faubourgs du nord et de l’est annexés en 1860, pour faire du cœur de Paris le lieu de la grande consommation bourgeoise et du spectacle de la grandeur impériale.

La deuxième vague de rénovation urbaine qui a déferlé sur Paris, Lyon, Marseille et plusieurs autres grandes villes françaises pendant l’entre-deux-guerres n’a pas eu la force de la première. Du fait d’importants blocages juridiques et financiers, les projets de démolition d’îlots insalubres élaborés par l’État et les conseils municipaux n’ont été que très partiellement réalisés. Au lendemain de la seconde guerre mondiale, de vastes parties des centres-villes demeuraient constituées de taudis, théâtres d’une misère sociale publicisée par « l’insurrection de la bonté » de l’abbé Pierre au cours de l’hiver 1954. Son appel retentissant a parachevé un processus de mise sur l’agenda politique national de l’enjeu du mal-logement amorcé au cours des années précédentes, après des décennies de désintérêt des principales formations politiques pour les questions relatives à l’habitat et de sous-investissement dans le secteur⁴. Pour répondre à la crise du logement, le Parlement a adopté le 7 août 1957 une loi-cadre fixant un objectif de construction massif, à hauteur de 300 000 logements par an. Deux décrets relatifs aux zones à urbaniser par priorité (ZUP) et à la rénovation urbaine publiés le 31 décembre 1958 en ont ensuite précisé les modalités, posant les bases réglementaires de l’ambitieuse politique de modernisation urbaine conduite par l’État gaulliste.

ZUP et rénovation urbaine

La rénovation urbaine des années 1960, dirigée vers les îlots dégradés des centres anciens et les bidonvilles qui avaient poussé dans les dents creuses des villes, ne visait pas seulement à éradiquer un habitat insalubre et à démanteler ce qui apparaissait comme les bases arrière du FLN algérien⁵. Dans un contexte marqué par le volontarisme modernisateur de puissantes élites technocratiques de l’État⁶, il s’agissait plus largement d’adapter la ville aux temps modernes : « La rénovation urbaine n’a pas seulement pour objet de reloger dans des immeubles sains des familles qui dépérissent physiquement ou moralement dans les taudis. Elle ambitionne aussi de restituer aux centres des villes, lorsqu’ils ont été dégradés par le manque d’entretien et par des constructions désordonnées, une structure et une architecture digne de notre temps⁷. »

Une même ambition modernisatrice structurait la politique d’édification de grands ensembles d’habitat social en périphérie des villes. Combinées, la rénovation urbaine et la construction des ZUP ont bouleversé le paysage, la morphologie et le fonctionnement des villes françaises. Les liens qui unissent ces deux politiques sont rarement soulignés. Ils sont pourtant importants : la production massive de logements sociaux dans les ZUP a rendu envisageable le transfert des populations résidant dans les centres anciens et les faubourgs ouvriers sans provoquer de résistances trop fortes⁸. Réciproquement, la rénovation urbaine n’a pas été sans effets sur ces grands ensembles, en y amorçant un processus de concentration des familles dites « socialement inadaptées » qui ne trouvaient plus leur place dans les cités de transit rapidement saturées par l’afflux de ménages expropriés ou expulsés par la rénovation urbaine⁹. Pour les reloger, l’État a financé à partir de 1961 des programmes sociaux de relogement (PSR), pour la construction de logements bas de gamme qui étaient alors considérés comme provisoires. Bâtis hâtivement, en masse et au moindre coût, le plus souvent à l’intérieur des périmètres des ZUP, ils n’ont pas bénéficié de la même attention que les immeubles voisins destinés à des populations plus nobles. Les malfaçons, le manque d’entretien et le peuplement initial des PSR les ont vite transformés en « ensembles-dépotoirs, refuge de familles sous-prolétariennes », vers lesquels les services sociaux et les organismes HLM ont orienté les familles qu’elles jugeaient « à problèmes »¹⁰. La mauvaise réputation des PSR et de leurs habitants a rapidement et durablement rejailli sur leur environnement, contribuant au processus de filtrage social accéléré et de paupérisation des grands ensembles, qui a débuté à la fin des années 1960¹¹ et s’est prolongé dans les décennies suivantes, malgré la réaction rapide des pouvoirs publics : dès 1970, les responsables du ministère de l’Équipement ont limité à 15 % la proportion des logements sociaux attribués aux populations issues des opérations de rénovation urbaine afin d’éviter une trop forte concentration de ménages jugés « asociaux » ou « inadaptés »¹².

Les opérations de rénovation urbaine ont pris fin dans la deuxième moitié des années 1970, en même temps que s’achevait l’édification des derniers grands ensembles, dont l’arrêt avait été programmé par la circulaire du 30 novembre 1971 relative aux formes d’urbanisation adaptées aux villes moyennes et la circulaire du 21 mars 1973 relative aux formes d’urbanisation dites « grands ensembles » et à la lutte contre la ségrégation sociale par l’habitat¹³. Cette dernière circulaire, dont le sous-titre Ni barres ni tours résume bien l’esprit, développait un argumentaire qui demeure d’actualité : « L’homogénéité des types et des catégories de logements réalisés, la monotonie des formes et de l’architecture, la perte de la mesure humaine dans l’échelle des construction ou des ensembles eux-mêmes, l’intervention d’un maître d’ouvrage, d’un architecte ou d’un organisme gestionnaire sur de trop grands ensembles ne favorisent pas une bonne intégration des quartiers nouveaux dans le site urbain, ni celles des habitants. » Les critiques ainsi adressées à des grands ensembles jugés « peu conformes aux aspirations des habitants et sans justification économique sérieuse » ont été répétées depuis lors, sous des formes diverses et avec une intensité croissante à mesure de la dégradation du cadre bâti, de la paupérisation des habitants, de l’intensification des problèmes de vie sociale et de la répétition d’épisodes émeutiers.

La politique de rénovation urbaine fit elle aussi l’objet de nombreuses critiques dans les années 1970, mais celles-ci ont depuis disparu de la mémoire collective. Associée à la spéculation foncière et à la démolition brutale d’un patrimoine dont les qualités étaient en train d’être redécouvertes, critiquée pour ses effets sociaux délétères sur les ménages fragiles qui ont été privés du soutien que leur apportaient les réseaux de solidarité des vieux quartiers ouvriers¹⁴, cette politique s’est achevée sur un bilan fort sombre, noirci par des sociologues qui l’ont assimilée, dans un article au titre retentissant, à une opération de « déportation » des couches populaires¹⁵. Ainsi frappée du sceau de l’infamie, l’appellation « rénovation urbaine » est devenue taboue, disparaissant de la terminologie des politiques publiques pour laisser place à de nouvelles dénominations (résorption de l’habitation insalubre, réhabilitation puis renouvellement urbain), correspondant à des pratiques plus respectueuses du patrimoine bâti et des habitants¹⁶.

La rénovation urbaine renvoyant à un épisode peu glorieux de l’histoire des politiques urbaines françaises, il était difficile d’imaginer que des responsables politiques cherchent de nouveau à y associer leur nom. Jean-Louis Borloo a pourtant fait ce choix avec la loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003 (dite loi Borloo). Celle-ci a réactualisé le lien entre grands ensembles et rénovation urbaine en instituant un programme national de rénovation urbaine (PNRU) qui prévoyait la démolition de 200 000 logements sociaux dans les zones urbaines sensibles (ZUS) entre 2004 et 2008, ainsi que la reconstruction d’un nombre équivalent de HLM¹⁷. Plus encore que la sémantique retenue, c’est le succès politique de la rénovation urbaine qui peut surprendre. La loi Borloo a bénéficié d’un large soutien parlementaire, transcendant les oppositions partisanes, qui s’est renforcé à la suite des émeutes de l’automne 2005. L’embrasement de centaines de quartiers, dont une majorité faisait l’objet d’opérations de démolition-reconstruction, s’est retourné en succès politique pour Jean-Louis Borloo qui a pris appui sur cet événement traumatisant pour obtenir le vote de rallonges budgétaires en faveur du PNRU. Depuis lors, son programme de rénovation urbaine a été régulièrement célébré par des maires de tous bords, qui se sont engagés par centaines dans de coûteuses opérations visant, par une transformation de l’urbanisme des grands ensembles, à résoudre les problèmes sociaux qui s’y manifestent. Ces quartiers ayant incarné, à l’époque de leur construction, l’utopie urbanistique d’une dissolution de la question sociale dans l’urbain, on aurait pu penser qu’ils allaient servir de force de rappel, incitant les élus, les responsables administratifs et tous les acteurs de l’aménagement à faire preuve de circonspection face aux promesses de la rénovation urbaine. Bien au contraire, les maires, les bailleurs sociaux, les urbanistes et les aménageurs se sont engagés avec ferveur dans le chemin tracé par leurs prédécesseurs, développant des discours et des pratiques à bien des égards semblables à ceux qui avaient accompagné la construction des grands ensembles dans les années 1960.

Il aura suffi de quelques années pour que le PNRU transforme la France des grands ensembles en un vaste chantier. Des opérations de démolition-reconstruction des quartiers d’habitat social ont été amorcées dans toutes les grandes villes, dans la quasi-totalité des villes moyennes et dans des centaines de communes de banlieue. Partout, un même projet semble à l’œuvre, qui prétend produire de la cohésion par la mixité sociale et de l’intégration par la banalisation urbaine. Fondés sur des diagnostics transposables d’un site à l’autre, les projets se déclinent dans des programmes d’actions partout identiques, articulant démolitions massives de barres et de tours, reconstruction de maisons individuelles et de petits immeubles collectifs, privatisation et sécurisation technique des espaces publics, création de voiries traversantes…

La faible différenciation des projets de rénovation urbaine (PRU) pourrait sembler naturelle, puisqu’ils déclinent tous une même politique nationale. C’est pourtant là que réside la principale surprise pour l’observateur familier des programmes développés en réponse à ce que l’on a nommé successivement « le malaise des grands ensembles » puis « la crise des banlieues ». De la procédure Habitat et vie sociale (HVS) de la fin des années 1970 au développement social des quartiers (DSQ) de la décennie suivante, puis à la politique de la ville des années 1990, ces programmes nationaux avaient servi d’ombrelle à des politiques locales organisées autour d’objectifs et de stratégies diversifiés, agençant de façon singulière des interventions urbaines, sociales, économiques et de prévention de la délinquance. La loi Borloo a mis fin à cette diversité, assignant à la politique de la ville un objectif univoque de rétablissement de la mixité sociale dans les ZUS, en même temps qu’elle rabattait ses interventions sur le seul volet urbain. Cette convergence des politiques mises en œuvre est d’autant plus frappante qu’elle s’est opérée dans un contexte d’approfondissement de la décentralisation, auquel le PNRU semblait contribuer en mettant fin au régime de cogestion contractuelle de la politique de la ville. Les ministres successifs et les dirigeants de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) l’ont d’ailleurs réaffirmé avec constance : les projets de rénovation urbaine sont « les projets des maires », par opposition aux projets de renouvellement urbain lancés en 1998, dont la responsabilité incombait conjointement aux maires et aux préfets. La rénovation urbaine révèle ainsi des évolutions paradoxales, marquées, d’un côté, par l’approfondissement du processus d’autonomisation des villes vis-à-vis d’un État longtemps tutélaire et, de l’autre, par l’engagement volontaire et unanime de ces villes dans un programme étatique auquel elles consacrent des ressources considérables et qu’elles mettent en œuvre de façon standardisée.

Ce paradoxe suscite de nombreuses interrogations, auquel ce livre cherche à répondre : pourquoi les responsables nationaux et locaux de la politique de la ville se sont-ils détournés de l’approche globale promue par cette dernière, pour privilégier des solutions purement aménageuses ? Quels sont les acteurs et les moteurs de ce changement ? Quels sont les présupposés de cette politique qui prétend, par des opérations de démolition-reconstruction, résoudre les problèmes multidimensionnels observés dans les grands ensembles ? Comment expliquer le consensus qui entoure le PNRU, dont le succès précocement proclamé est pourtant loin d’être avéré ? Et, in fine, qui gouverne la rénovation urbaine ?

Par-delà la rénovation urbaine

Il est rapidement apparu nécessaire, pour répondre à ces questions, d’élargir la réflexion au-delà de cette seule politique de rénovation urbaine en la considérant dans une perspective plus large de recomposition de l’État et de transformation de la gestion publique des territoires, et ce pour trois raisons principales : l’objet et les objectifs de la rénovation urbaine ; le rôle joué par la politique de la ville dans les recompositions de l’action publique après le grand chamboulement des lois de décentralisation de 1982-1983 ; et enfin le contexte de réformes institutionnelles dans lequel a émergé le PNRU.

L’extension de la réflexion se justifie tout d’abord par le fait que la rénovation urbaine prend, comme son nom l’indique, la ville pour objet et qu’elle vise à la transformer. La ville a un statut particulier dans les sciences sociales, qui l’ont toujours considérée comme le lieu du changement social et, par conséquent, comme un espace de mise à l’épreuve et de réinvention permanente des modes de régulation de la société. Les villes, qui avaient joué un rôle central dans l’émergence du capitalisme et de l’État moderne¹⁸, sont au cœur de leurs mutations contemporaines¹⁹. Elles offrent une vision frappante de la complexité de nos sociétés, faisant cohabiter dans un espace dense des groupes sociaux dont les intérêts, les cultures et les pratiques suscitent des tensions permanentes. L’essentiel des richesses est produit en ville, les inégalités y deviennent visibles, les rapports sociaux s’y jouent et l’autorité politique s’y matérialise en en faisant son siège. Pour toutes ces raisons, la ville fait figure de laboratoire de l’emboîtement des régulations politiques, économiques et sociales, mais aussi de lieu de l’innovation en matière de gestion publique. On ne peut de ce fait comprendre les processus de changement social et de transformation de l’État indépendamment des phénomènes d’urbanisation et de transformation de la ville, comme l’ont montré Max Weber avant-hier, Michel Foucault et Henri Lefebvre hier, David Harvey, Patrick Le Galès et bien d’autres aujourd’hui.

Si la ville est, suivant l’expression de Robert E. Park, un « laboratoire social²⁰ », alors les grands ensembles doivent être considérés comme les éprouvettes de la gestion publique des territoires français. Depuis leur construction, ces quartiers constituent le terrain privilégié de l’expérimentation sociale. C’est dans ces lieux produits et gérés par les pouvoirs publics que ces derniers ont pu tester in vivo toutes leurs hypothèses. Leurs bâtisseurs les avaient érigés en levier de la modernisation nationale, espérant qu’ils serviraient d’incubateurs pour une nouvelle société²¹. Le fait que ces quartiers basculent rapidement dans la crise n’a pas changé leur statut dans l’action publique. Ils sont restés les bancs d’essai favoris des responsables politiques et administratifs au cours des années 1980 et 1990, qui y ont multiplié les dispositifs expérimentaux destinés à faire émerger localement de nouvelles formes de régulation pour pallier le dépérissement de celles de l’ère fordiste. Aujourd’hui encore, et singulièrement depuis les émeutes de l’automne 2005, ces quartiers occupent une place centrale dans l’expérimentation de nouvelles techniques de maintien de l’ordre public²², mais aussi de l’ordre social par le biais de nouvelles politiques « d’égalité des chances ».

Tout autant que son objet, les objectifs et les moyens de la rénovation urbaine incitent à l’élargissement de la réflexion. Car le PNRU, régulièrement qualifié de « plus grand programme civil de l’histoire française », correspond à une intervention de grande ampleur des autorités politiques sur la ville, mobilisant près de 45 milliards d’euros d’investissement pour modifier, dans un même mouvement, la morphologie urbaine, la structure de la propriété foncière et la répartition spatiale des groupes sociaux. La rénovation urbaine donnant ainsi à voir – et mettant à l’épreuve – l’emprise du politique sur le territoire, elle interroge le pouvoir étatique dans l’une de ses dimensions constitutives : la capacité de l’État à organiser la mise en œuvre et le contrôle des décisions politiques sur le territoire qu’il est censé gouverner²³. Le choix d’utiliser la rénovation urbaine comme prisme pour analyser la structure et la nature du pouvoir politique est loin d’être inédit. Aux États-Unis, la politique de rénovation urbaine amorcée par le gouvernement fédéral en 1949 pour aider les villes-centres à retrouver une attractivité perdue au profit des banlieues par le biais d’opérations de démolition des ghettos noirs a servi de support à de nombreux travaux de science politique sur le pouvoir local, dont le fameux Qui gouverne ? de Robert Dahl²⁴. À partir de l’étude de trois décisions prises par une ville du Connecticut, dont le lancement d’une opération de rénovation urbaine, celui-ci s’est employé à démentir la représentation élitiste du pouvoir défendue à la même époque par Floyd Hunter²⁵, à laquelle il a opposé une vision pluraliste (et compétitive) de la structure du pouvoir local²⁶. En France aussi, les opérations de rénovation urbaine des années 1960 et 1970 ont alimenté les controverses scientifiques sur ce thème. Elles ont notamment servi de terrain d’étude privilégié – voire exclusif selon Pierre Birnbaum²⁷ – pour les sociologues marxistes qui ont théorisé l’impossibilité d’un pouvoir local dans le système capitaliste, puisque les élus locaux ne pouvaient qu’être des relais de l’État, centre de pouvoir politique d’une classe contre les autres²⁸.

Aujourd’hui comme hier, la politique de rénovation urbaine a des vertus heuristiques, permettant de saisir la distribution du pouvoir politique et les transformations de l’action publique dans les villes²⁹. Elle est d’autant plus utile dans cette perspective que la loi Borloo qui lui a donné naissance s’inscrit dans un contexte de profonde recomposition de l’État et qu’elle a organisé une réforme d’ampleur de la politique de la ville. Celle-ci avait joué un rôle particulier dans les transformations de l’action publique des années 1980 et 1990, en développant des modes opératoires et des instruments qui se sont ensuite largement diffusés dans les politiques territoriales, mais auxquels le PNRU a tourné le dos.

En mettant fin à la tutelle étatique sur les collectivités, les lois de décentralisation de 1982-1983 ont précipité l’effondrement d’un système politico-administratif départemental organisé autour du préfet, remplacé par des agencements polyarchiques complexes d’institutions fragmentées territorialement et fonctionnellement. Dans ce système pluralisé, nulle institution ne pouvait plus prétendre maîtriser à elle seule l’ensemble des ressources (financières, d’autorité, de légitimité, d’expertise…) nécessaires pour répondre à des problèmes publics instables et complexes, qui ne recoupaient qu’exceptionnellement la division des compétences et les frontières administratives. Si l’on définit l’activité de gouvernement comme une « capacité à définir des buts collectifs, à mobiliser les ressources nécessaires à leur poursuite, à prendre les décisions qu’impose leur obtention et à assumer les conséquences qui en découlent³⁰ », il est clair que la décentralisation a suscité de nouveaux problèmes de gouvernement des territoires, aucune institution politique ne pouvant gouverner sans négocier avec d’autres niveaux de gouvernement et avec divers acteurs non gouvernementaux.

La multiplication des centres d’initiatives dans les territoires a profondément déstabilisé l’État, qui a perdu la main sur la définition des buts collectifs et le pilotage de la mise en œuvre des actions définies pour les atteindre. Cette responsabilité est revenue aux élus locaux, et en premier lieu aux maires des communes urbaines, dont le leadership sur l’action publique locale s’est affirmé. Les villes apparaissent en effet comme les grandes gagnantes du mouvement de redistribution de l’autorité politique amorcé par les lois de décentralisation. Le « desserrement du verrou de l’État » a transformé le cadre d’opportunités et de contraintes pour les villes, leur permettant – sous l’impulsion de maires transfigurés en leaders territoriaux – de se constituer en acteurs collectifs, d’affirmer leur puissance, leur autonomie, voire leur capacité à reconstituer des liens et des régulations sociales, économiques et politiques qui s’opéraient auparavant à l’échelle nationale³¹. Pour autant, la décentralisation n’a pas conduit à la disparition ni même à la marginalisation de l’État dans la conduite de l’action publique à l’échelle infranationale. Plus sûrement, elle a abouti à une redistribution des tâches de gouvernement, entre l’État et les villes. La gestion territoriale étant devenue une affaire collective, impliquant de multiples intervenants, leur articulation s’est imposée comme un enjeu central. Les préfets et les services déconcentrés de l’État se sont saisis de cet enjeu, en s’attelant à créer les conditions de gouvernabilité des territoires. L’État a ainsi pu conserver un rôle important – sinon prééminent – dans la gouvernance territoriale, en se repositionnant dans une fonction d’institutionnalisation de l’action collective, en même temps qu’il perdait prise sur la définition des priorités et des fins de cette action³². Ce renouvellement du rôle de l’État s’est concrétisé par le développement de politiques procédurales fondées sur le couple projet territorial-contrat global, au travers desquelles l’État a cherché à créer des fenêtres d’opportunité pour l’action collective, en offrant une scène de rencontre entre des problèmes, des ressources et des acteurs.

La politique de la ville a joué un rôle moteur dans ces évolutions, en fournissant un modèle – dans le double sens du prototype (expérimentation) et de l’idéal-type (exemplarité) – pour la gestion publique des territoires après la décentralisation. Amorcée à la veille de cette dernière, elle s’est développée sur un mode expérimental dans les années qui ont suivi, avant d’être érigée en priorité du second septennat de François Mitterrand. La politique de la ville est alors sortie de la sphère expérimentale, s’est institutionnalisée et étendue territorialement. Les modes opératoires (partenariat, transversalité, territorialisation, participation, évaluation) et les instruments (projet et contrat) qu’elle a promus se sont diffusés dans l’action publique française, jusqu’à constituer la nouvelle norme de la gestion territoriale au tournant des années 2000.

Le rôle joué par la politique de la ville dans l’action publique au cours du dernier quart de siècle invite donc à dépasser le seul PNRU pour s’intéresser de manière plus générale aux transformations de la gouvernance territoriale. Car la rénovation urbaine correspond à une réforme radicale de la politique de la ville, que conforte le jugement d’échec porté sur cette dernière. La loi Borloo s’apparente à une opération de design institutionnel³³, organisant la conformation précoce de la politique de la ville aux principes et aux instruments de la gestion par la performance promus par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001. En mettant en place de nouvelles institutions (agences) et une nouvelle instrumentation (programme, appel à projets, indicateurs) destinées à assurer la déclinaison performante du programme national, elle a renoncé à l’approche transversale et bottom-up de la politique de la ville, incarnée dans le couple instrumental projet-contrat, pour organiser le retour à une approche plus sectorielle et descendante.

De la même façon que la politique de la ville avait servi de modèle pour de nombreuses politiques territoriales dans les années qui ont suivi la première décentralisation, la rénovation urbaine peut être vue comme la préfiguration d’un nouveau modèle de gestion publique des territoires dans un contexte bouleversé par l’Acte II de la décentralisation et l’accumulation des réformes de l’État. Cette thèse structure la montée en généralité proposée, du cas de la rénovation urbaine vers une modélisation de la gestion territoriale. Certes, les responsables politiques et administratifs en charge du PNRU n’ont jamais prétendu, à la différence de leurs prédécesseurs qui pilotaient la politique de la ville, servir d’aiguillon réformateur pour les autres politiques publiques. Mais ce programme a marqué le point de départ d’un mouvement de transformation des instruments d’intervention de l’État dans les territoires, qui s’est étendu bien au-delà de la rénovation urbaine et des seuls quartiers d’habitat social³⁴. L’examen de la rénovation urbaine donne ainsi à voir les réformes de l’État au concret, en même temps qu’il permet d’en saisir la portée.

Retrait et retour de l’État

De cette première thèse découle une seconde, qui structure le présent ouvrage : la dynamique de perte de centralité de l’État dans la gestion des territoires français amorcée au début des années 1980 a pris fin. Ce qui semblait être un mouvement inexorable n’aura été qu’un intermède historique long d’un quart de siècle. Ne disposant plus des ressources d’autorité nécessaires pour imposer hiérarchiquement ses choix aux acteurs locaux et les coordonner, l’État s’était cantonné pendant les années 1980 et 1990 dans une fonction d’animation de la coopération, laissant aux élus locaux la définition des fins de l’action.

L’Acte II de la décentralisation, la LOLF et la Révision générale des politiques publiques (RGPP) ont rebattu les cartes de la gestion publique des territoires, en redistribuant les responsabilités entre niveaux de gouvernement, en renouvelant les modalités d’énonciation des politiques publiques et en transformant l’organisation administrative de l’État ainsi que les instruments au travers desquels celui-ci intervient dans les territoires. Les services déconcentrés de l’État sont les grands perdants de ces réformes institutionnelles, qui ont drastiquement réduit leurs ressources, restreint leur autonomie à l’égard de leurs maisons mères et fait chanceler l’édifice des contractualisations qui leur avaient permis de se maintenir dans le jeu territorial. On aurait pu penser que l’affaiblissement de ces services déconcentrés allait parachever le processus d’autonomisation des pouvoirs locaux vis-à-vis de l’État. La politique de rénovation urbaine révèle une dynamique fort différente : la « résidualisation » de ces relais historiques de l’action étatique dans les territoires a d’abord eu pour effet de libérer le pouvoir central de l’emprise du pouvoir périphérique, pour reprendre les catégories de Pierre Grémion³⁵, ouvrant la voie à une restauration de son emprise sur le contenu de l’action publique locale. Car les réformes néomanagériales de la première décennie des années 2000 ont réarmé l’État, lui fournissant des capacités d’intervention qui sont moins directes que par le passé, mais n’en sont pas moins d’une grande efficacité pour orienter à distance l’action des pouvoirs locaux : l’État s’est retiré de la cogestion territoriale, confiant aux élus locaux l’entière responsabilité de la mise en œuvre et de la mise en cohérence des politiques publiques sur leur territoire ; simultanément, il a repris en main la définition des finalités et des actions de nombreuses politiques, en s’appuyant notamment sur la mise en concurrence des territoires pour l’accès aux ressources nationales, qui incite les acteurs locaux à se conformer, en toute liberté, aux priorités étatiques.

Structure de l’ouvrage

Le jugement d’échec de la politique de la ville, sur lequel s’appuie la mise en place du PNRU, impose un rapide retour sur l’histoire de cette politique chargée, pendant près d’un quart de siècle, de répondre aux problèmes sociaux qui se sont manifestés dans les grands ensembles d’habitat social. L’examen du vaste corpus d’évaluations réalisées à tous les stades de son développement permet d’établir un bilan raisonné de cette politique, dont les effets doivent s’apprécier au regard des objectifs successifs qui lui ont été assignés et des contextes politico-institutionnels dans lesquels elle s’est inscrite. Cette recontextualisation ne vise pas à établir, contre toute évidence, le succès de la politique de la ville, mais à la réévaluer, en la considérant comme une politique transitionnelle, fertile mais condamnée – du fait même de ses principes – à l’épuisement (chapitre 1).

La réforme opérée par la loi du 1er août 2003 devait conjurer cet échec, en renouvelant son design institutionnel et en instituant un programme doté de ressources d’une ampleur inédite. De l’analyse des conditions d’élaboration de ce programme, mais aussi de la doctrine qui le sous-tend ainsi que des options retenues pour assurer son succès, il ressort que la loi Borloo organise moins le renforcement de la politique de la ville que son remplacement par une politique d’une tout autre nature. Car la stratégie univoque de transformation de l’urbanisme et de la population des grands ensembles ainsi que les instruments du PNRU marquent une rupture dans l’histoire de cette politique, remettant en cause l’approche et les modes opératoires qui la définissaient (chapitre 2).

L’ANRU est rapidement parvenue à susciter une forte mobilisation des villes, y compris de certaines qui n’avaient jamais envisagé d’interventions lourdes dans leurs quartiers d’habitat social. Les municipalités et les bailleurs sociaux se sont empressés d’élaborer et de mettre en œuvre des projets de démolition-reconstruction déclinant fidèlement les attentes de l’agence. La rénovation urbaine est ainsi devenue une réalité visible dans toutes les villes de France, contribuant à l’affirmation précoce du succès de l’ANRU. Les instruments dont cette dernière s’est dotée ont incontestablement fait la preuve de leur performance pour organiser la mise en œuvre du programme national par les collectivités territoriales. Ils lui ont aussi permis de bénéficier du soutien d’élus de tous bords qui ont célébré sans relâche un programme dont le succès apparaît pourtant très discutable, sinon publiquement discuté (chapitre 3).

Pour approfondir et dépasser cette analyse, le regard sera déplacé, dans la deuxième partie de l’ouvrage, de la politique de rénovation urbaine vers son environnement. Le PNRU est né dans un contexte particulier, marqué par la préparation de l’Acte II de la décentralisation et l’entrée en application progressive de la LOLF, dont la mise en œuvre combinée a transformé l’organisation et l’instrumentation de l’État. Ces réformes institutionnelles, prolongées par la RGPP, peuvent s’apparenter à une opération de démolition-reconstruction de l’appareil d’État : les grandes bureaucraties ministérielles sont progressivement démembrées au profit d’agences, pendant que leurs services déconcentrés voient leurs compétences, leurs ressources et leurs marges de manœuvre se réduire dans des proportions telles que leur pérennité semble menacée. Les administrations étatiques ne sont pas les seules touchées par ces évolutions, qui rejaillissent sur l’ensemble des acteurs de la gestion territoriale. L’éclairage apporté par le PNRU permet de saisir les effets infranationaux de ces réformes, qui amorcent un rééquilibrage entre pouvoir central et pouvoirs locaux au profit du premier, en même temps qu’elles renouvellent les modalités d’intégration de l’action publique (chapitre 4).

La réalité empirique dans laquelle s’enracinent les théories élaborées à partir de la fin des années 1980 au sujet de la gestion publique des territoires a donc vécu. Les transformations observées ne marquent pas nécessairement l’obsolescence des concepts, mais elles conduisent à s’interroger sur leur pouvoir explicatif. Le retour sur ces théories, que l’on cherchera à dépasser, permet d’ébaucher un modèle capable de rendre compte des évolutions de la gestion territoriale contemporaine et d’en expliquer la régulation. La mise en regard de ce modèle, qualifié de gouvernement à distance, avec les modèles historiques et théoriques antérieurs (jacobinisme apprivoisé et gouvernance territoriale) aboutit à l’identification d’une dynamique de transformation de longue durée des rapports entre niveaux de gouvernement, marquée par le passage progressif d’une hégémonie étatique, qui trouvait ses limites dans une forme de domestication du pouvoir central par les pouvoirs locaux, à un leadership des élus locaux qui s’accompagne de leur domestication par l’État (chapitre 5).

1. Yves Grafmeyer, Sociologie urbaine, Paris, Armand Colin, 2005.

2. Pour de plus longs développements sur l’histoire de la rénovation urbaine en France et une comparaison diachronique des politiques menées en la matière, voir Renaud Epstein, « (Dé)politisation d’une politique de peuplement : la rénovation urbaine du xixe au xxie siècle », dans Fabien Desage, Christelle Morel Journel et Valérie Sala Pala (dir.), Le Peuplement comme politique(s), Rennes, Presses universitaires de Rennes, à paraître.

3. David Harvey, Paris, Capital of Modernity, Londres, Routledge, 2003 ; Georges Duby (dir.), Histoire de la France urbaine, tome 4 : La Ville de l’âge industriel, Paris, Seuil, 1983.

4. L’année 1953 avait marqué un tournant dans l’histoire des politiques du logement, avec le lancement du Plan national de reconstruction – plus connu comme plan Courant – qui combinait une loi foncière, un mode de financement et une programmation normalisée pour organiser l’édification rapide et massive de logements nouveaux, à hauteur de 240 000 unités par an. L’institution, la même année, d’une contribution obligatoire des entreprises à l’effort de construction (à hauteur de 1 % de leur masse salariale) est venue parachever l’édifice, en apportant des ressources nouvelles pour la construction de logements sociaux. Cf. Thibault Tellier, Le Temps des HLM 1945-1975. La saga urbaine des Trente Glorieuses, Paris, Autrement, 2007.

5. Pierre Gilbert et Charlotte Vorms, « L’empreinte de la guerre d’Algérie sur les villes françaises », Métropolitiques, 15 février 2012 (http://www.metropolitiques.eu/L-empreinte-de-la-guerre-d-Algerie.html).

6. François Fourquet, Les Comptes de la puissance. Histoire de la comptabilité nationale et du Plan, Paris, Recherches, 1980 ; Thierry Oblet, Gouverner la ville, Paris, PUF, 2005.

7. « Instruction générale et circulaire du 8 novembre 1959 consacrée à la rénovation urbaine », Journal officiel (JO), 1er novembre 1959.

8. Groupe de sociologie urbaine de Nanterre, « Paris 1970. Reconquête urbaine et rénovation-déportation », Sociologie du travail, 4, octobre-décembre 1970.

9. Jean-Paul Tricart, « Genèse d’un dispositif d’assistance : les “cités de transit” », Revue française de sociologie, 18 (4), 1977.

10. Ibid.

11. Christian Bachmann et Nicole Le Guennec, Violences urbaines. Ascension et chute des classes moyennes à travers cinquante ans de politique de la ville, Paris, Albin Michel, 1996.

12. Annick Tanter et Jean-Claude Toubon, « Le mouvement HLM dans la construction de la politique de la ville », dans Gérard Baudin et Philippe Genestier (dir), Banlieues à problèmes. La construction d’un problème social et d’un thème d’action publique, Paris, La Documentation française, 2002, p. 47-68.

13. Comme le note Annie Fourcaut, l’expression « grands ensembles » était jusque-là absente des productions législatives et règlementaires : « Paradoxalement, alors qu’ils sont aisément et immédiatement identifiés par tous, les grands ensembles n’ont pas de définition précise : le terme n’apparaît dans un texte officiel qu’en mars 1973, et il s’agit alors d’arrêter leur construction. » En dépit du flou juridique et conceptuel entourant le terme « grand ensemble », qui renvoie à la fois à une forme urbaine, à une localisation en rupture avec la ville historique, à un mode de conception et de financement, il nous apparaît difficile de ne pas y recourir pour nommer les nouvelles formes urbaines des années 1960, tant il s’est imposé depuis dans le vocabulaire commun, dans les discours publics et dans les travaux académiques. Cf. Annie Fourcaut, « Les premiers grands ensembles en région parisienne : ne pas refaire la banlieue ? », French Historical Studies, 27 (1), 2004, p. 198-218 ; Laurent Coudroy de Lille, « Le “grand ensemble” et ses mots », dans Frédéric Dufaux et Annie Fourcaut (dir.), Le Monde des grands ensembles, Grâne, Créaphis, 2004, p. 37-44.

14. Henri Coing, Rénovation urbaine et changement social, Paris, Les Éditions ouvrières, 1966. Des analyses similaires ont été développées simultanément au Royaume-Uni et aux États-Unis, où se déployaient des politiques de rénovation urbaine comparables. Cf. Michael Young et Peter Willmott, Le Village dans la ville. Famille et parenté dans l’Est londonien, Paris, PUF, 2010 [1957] ; Herbert J. Gans, The Urban Villagers, New York (N. Y.), The Free Press, 1962.

15. Groupe de sociologie urbaine de Nanterre, « Paris 1970 », art. cité.

16. Sylvaine Le Garrec, Le Renouvellement urbain. Genèse d’une notion fourre-tout, Paris-La Défense, Éditions du PUCA, 2006.

17. Trois lois votées en 2005, 2006 et 2007 ont étendu les objectifs et la durée de ce programme à 250 000 démolitions et reconstructions pour la période 2004-2013. La programmation du PNRU fin 2011 laisse cependant entrevoir des réalisations plus limitées, à hauteur de 140 000 démolitions et 135 000 reconstructions entre 2004 et 2020.

18. Max Weber, L’Éthique protestante et l’esprit du capitalisme, Paris, Plon, 1964 [1905].

19. Patrick Le Galès, Le Retour des villes européennes. Sociétés urbaines, mondialisation, gouvernement et gouvernance, Paris, Presses de Sciences Po, 2011 [2003] ; Neil Brenner, New State Spaces : Urban Governance And The Rescaling Of Statehood, Oxford, Oxford University Press, 2004.

20. Robert Ezra Park, « La ville comme laboratoire social », dans Yves Grafmeyer et Isaac Joseph (dir.), L’École de Chicago. Naissance de l’écologie urbaine, Paris, Aubier, 1984 [1979], p. 167-183.

21. Thierry Oblet, Gouverner la ville, op. cit.

22. David Dufresne, Maintien de l’ordre : enquête, Paris, Hachette, 2007 ; Mathieu Rigouste, L’Ennemi intérieur. La généalogie coloniale et militaire de l’ordre sécuritaire dans la France contemporaine, Paris, La Découverte, 2009.

23. Michael Mann, « The Autonomous Power of the State : Its Origins, Mechanisms and Results », European Journal of Sociology, 25, 1984, p. 185-212.

24. Robert Dahl, Who Governs ? Democracy and Power in an American City, New Haven (Conn.), Yale University Press, 1961.

25. Floyd Hunter, Community Power Structure. A Study of Decision Makers, Chapel Hill (N. C.), The University of North Carolina Press, 1953.

26. Cette analyse a fait l’objet d’amples discussions, alimentées par des travaux empiriques prenant souvent la rénovation urbaine pour terrain d’observation. La comparaison de cinquante et une villes américaines, toutes engagées dans une opération de rénovation urbaine, a ainsi conduit Terry N. Clark à défendre l’idée qu’on ne peut répondre à la question « qui décide ? » sans s’interroger sur « qui en profite ? », ni introduire la question des relations verticales entre niveaux de gouvernement dès lors que les acteurs et groupes d’acteurs prenant part aux décisions ne sont pas les mêmes suivant que celles-ci mettent en jeu la redistribution horizontale de ressources entre groupes de la ville ou la distribution verticale de ressources provenant de l’État fédéral. Cf. Terry N. Clark, « Community Structure, Decision-Making, Budget Expenditures, and Urban Renewal in 51 American Communities », American Sociological Review, 33 (4), 1968, p. 576-593.

27. Pierre Birnbaum, « Le pouvoir local : de la décision au système », Revue française de sociologie, 14 (3), 1973, p. 336-351.

28. Sylvie Biarez, Claude Bouchet, Guy du Boisberranger et Christian Mingasson, Institution communale et pouvoir politique. Le cas de Roanne, Paris, Éditions de l’EHESS-Mouton, 1973 ; Manuel Castells, La Question urbaine, Paris, Maspero, 1972. Pour ce dernier, les opérations de rénovation urbaine – présentées, à juste titre, comme la destruction sans vergogne des faubourgs ouvriers hérités du xixe siècle – étaient déterminées par les intérêts de la bourgeoisie et du capital ; elles jouaient un rôle pilote dans la reconquête des quartiers péricentraux habités par la classe ouvrière, « ouvrant une brèche dans les quartiers populaires et créant les conditions pour que l’entreprise privée poursuive et multiplie les activités en ce sens ».

29. Cette affirmation ne vaut pas que pour la France. Pour des illustrations dans les cas allemand, britannique et neerlandais, voir Matthias Bernt, « Partnerships for Demolition : The Governance of Urban Renewal in East Germany’s Shrinking Cities », International Journal of Urban and Regional Research, 33 (3), 2009, p. 754-769 ; Mike Geddes, « Partnership and the Limits to Local Governance in England : Institutionalist Analysis and Neoliberalism », International Journal of Urban and Regional Research, 30 (1), 2006, p. 76-97 ; Sako Musterd et Wim Ostendorf, « Integrated Urban Renewal in the Netherlands : A Critical Appraisal », Urban Research & Practice, 1 (1), 2008, p. 78-92.

30. Patrice Duran, Penser l’action publique, Paris, LGDJ, 1999.

31. Patrick Le Galès, Le Retour des villes européennes, op. cit.

32. Patrice Duran et Jean-Claude Thoenig, « L’État et la gestion publique territoriale », Revue française de science politique, 46 (4), 1996, p. 580-623.

33. Anne Larason Schneider et Helen Ingram, Policy Design for Democracy, Lawrence (Kan.), The University Press of Kansas, 1997.

34. Sur ce plan, la politique de rénovation urbaine française peut être rapprochée de la politique de régénération urbaine développée dans les années 1990 au Royaume-Uni, qui a été associée à de profonds changements dans les relations entre les différents échelons de gouvernement. Cf. Sylvaine Le Garrec, Le Renouvellement urbain, op. cit.

35. Pierre Grémion, Le Pouvoir périphérique. Bureaucrates et notables dans le système politique français, Paris, Seuil, 1976.

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