DU MÊME AUTEUR

L’Argent caché de l’Élysée

Préface de Guy Carcassonne

Seuil, 2007

L’Argent de l’État

Un député mène l’enquête

Seuil, 2012

ISBN 978-2-02-109300-1

© septembre 2012, Éditions du Seuil

www.seuil.com

Ce document numérique a été réalisé par Nord Compo

L’argent n’est point déshonorant, quand il est le salaire, et la rémunération et la paye, par conséquent quand il est le traitement. Quand il est pauvrement gagné.

Charles Péguy, « L’Argent », 1913

Cahiers de la Quinzaine, XIV, 6

Avant-propos

Paris, mercredi 3 décembre 1851, le ciel est couvert. L’hiver n’a pas encore déployé son manteau sur la capitale, mais un amoncellement de nuages sombres et mornes témoigne encore du fracas de la veille. Le président de la République Louis-Napoléon Bonaparte a prononcé la dissolution de l’Assemblée nationale et fait arrêter de nombreux représentants du peuple. C’est le coup d’État du 2 décembre.

Quelques députés, parmi lesquels Victor Schœlcher et Alphonse Baudin, appellent le peuple du faubourg Saint-Antoine à s’insurger. Une barricade est édifiée au croisement des rues Sainte-Marguerite et Cotte. Alors que la troupe s’avance pour la déloger, un député démocrate socialiste – la gauche de l’époque –, Alphonse Baudin, médecin de profession, harangue les ouvriers : il faut consolider la barricade et défendre la République ! La réplique du faubourg ne tarde pas à fuser, cinglante : « On ne va pas se faire tuer pour vous conserver vos 25 francs par jour ! »

Le peuple n’a pas oublié que la rémunération des députés a été fixée par le gouvernement provisoire, en mars 1848, à 25 francs par jour de séance. Il garde aussi le souvenir de la répression sanglante de l’insurrection ouvrière dans l’est parisien, où sont alors concentrés les quartiers de l’atelier et de la boutique, en juin 1848, après la fermeture des ateliers nationaux. Cette indemnité est très impopulaire : le salaire d’un ouvrier qualifié s’élève à l’époque à 3 francs par jour. Soit 8 fois moins !

Face à la réticence des ouvriers, Baudin monte alors sur la barricade en criant : « Vous allez voir comment on meurt pour 25 francs par jour ! » La troupe ayant ouvert le feu, le député s’effondre, frappé mortellement à la tête. Il venait d’avoir 40 ans.

Cet épisode, qui n’a guère suscité de commentaires au moment des faits, passe à la postérité dix-sept ans plus tard. En 1868, les Républicains manifestent leur hostilité à l’Empire en lançant une souscription pour ériger un monument en l’honneur de Baudin, dont la mort héroïque vient d’être magnifiée dans un livre consacré à la prise de pouvoir du 2 décembre. Les souscripteurs de l’ouvrage sont traduits en justice, et lors du procès un jeune avocat, Léon Gambetta, prononce une philippique contre le coup d’État qui marque le début de sa notoriété.

À l’occasion de la commémoration du centenaire de la Révolution française, les cendres de Baudin sont transférées au Panthéon. Hommage de la République à l’un de ses représentants, défenseur de la légalité républicaine.

En évoquant en ouverture de cet ouvrage le mot sublime attribué à Baudin, je voudrais souligner la coupure qui apparaît très tôt, dès les débuts de la République, entre le peuple et ses représentants à propos du train de vie de ces derniers. Question épineuse s’il en est, car où placer le curseur de façon équitable en termes de dépenses publiques ? Comment rémunérer les parlementaires de façon juste, en leur assurant un revenu essentiel et légitime d’une part et en satisfaisant d’autre part les revendications, le plus souvent justifiées, de nos concitoyens ?

Rémunérer sans dévoyer

Si le principe d’une rémunération des parlementaires n’est plus remis en cause, le montant de l’indemnité fera, lui, régulièrement l’objet de critiques plus ou moins violentes, selon la dureté des temps.

En revanche, s’agissant des responsabilités locales, le principe de gratuité s’imposera. Les textes qui fondent les conseils généraux en 1871 et les communes en 1884 affirment du reste ce principe : il n’y a pas de rémunération. Seuls les frais liés à ces fonctions (déplacements, représentations) sont susceptibles d’être compensés, avec parcimonie, sous le regard vigilant du préfet, représentant de l’État, qui veille à prévenir tout détournement de la loi.

Les inconvénients du principe de gratuité sont devenus de plus en plus évidents avec la montée progressive des responsabilités locales. Il apparaît bien vite profondément inégalitaire. Il suppose en effet que le titulaire d’un mandat électif de quelque importance dispose de revenus autres que ceux que sa fonction ne lui assure pas, et qu’il puisse distraire sans dommages pour son travail un temps suffisant pour s’occuper de sa collectivité. Ainsi, la politique locale fut longtemps l’affaire de notables : notaires, agriculteurs aisés, professions libérales. Dans les villes les plus importantes, le cumul des mandats, notamment parlementaires, donne peu à peu naissance à un groupe resserré de personnalités politiques professionnelles. Il faudra attendre la dernière décennie du XXe siècle pour qu’il soit mis un terme à la fiction d’un service public gratuit et égalitaire – fiction au demeurant contournée dans de nombreuses collectivités dans des conditions souvent opaques et contestables.

Envisagé dans le cadre de la grande loi de décentralisation de 1982, le statut d’élu local connaît un début d’application avec la loi de février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux. La volonté affichée de ce texte est de permettre à toute personne, quelle que soit son activité professionnelle ou sa situation sociale, d’exercer librement et pleinement le mandat qu’elle a reçu de ses concitoyens. Tout en maintenant le principe général de la gratuité des fonctions locales, la loi détermine précisément le montant et l’indexation des indemnités de fonction des différentes catégories d’élus : municipaux, départementaux, régionaux. Certaines de ces dispositions seront complétées ultérieurement.

À l’exception des maires et adjoints des communes de petite taille, les fonctions locales font dorénavant l’objet d’une indemnisation satisfaisante. Celle-ci devient assimilable à un salaire lorsqu’un élu décide de se consacrer totalement à son mandat et cesse d’exercer une activité professionnelle.

Désormais, la législation reconnaît officiellement la place de l’argent dans la vie politique locale, et la rémunération devient peu à peu une motivation plus importante parmi les élus. Jusqu’alors, le rôle de l’argent était évoqué à propos des financements des campagnes électorales et des partis politiques dont les dépenses se sont fortement accrues à partir des années 1970. Les sources occultes de financements politiques se sont alors, de fait, multipliées.

Elles sont au demeurant aujourd’hui bien identifiées : participation forcée des entreprises travaillant avec l’État et les collectivités locales, recrutement par ces mêmes entreprises et collectivités de permanents et responsables politiques, les fameux « emplois fictifs », commissions en provenance de contrats étrangers, etc. À défaut de maîtriser totalement et durablement l’appareil d’État, il importait de contrôler les collectivités locales dotées de moyens financiers significatifs, comme la ville de Paris.

La décentralisation, qui depuis les lois Mauroy-Defferre de 1982 renforce les marges de manœuvre des collectivités, a favorisé bien involontairement le financement occulte des partis et de leurs dirigeants. Le poids économique de ce secteur public local, notamment, a permis cette dérive. Un budget global annuel de 240 milliards d’euros – piloté par 40 000 décideurs locaux – qui suscite bien des tentations !

Les affaires qui sont apparues concernaient principalement les élus locaux dont beaucoup pourtant, cumul aidant, exerçaient également des responsabilités nationales. Les responsables politiques ont été contraints de réagir pour établir davantage de clarté et de transparence dans le financement de la vie politique.

Vers plus de transparence

Après un premier texte partiel, imprécis et lacunaire, présenté par le Premier ministre Jacques Chirac en 1988 à la veille de l’élection présidentielle, l’Assemblée nationale a mené une réflexion approfondie qui a débouché sur un texte plus global en 1990. Il porte la signature de Michel Rocard, alors Premier ministre, et dont on connaît l’intégrité et la rigueur morale. Cette loi constitue le socle de la législation sur le financement de la vie politique en France.

Par la suite, droite et gauche confondues se sont efforcées de compléter et d’améliorer ce texte initial. Ce fut le cas notamment en 1993 avec la « loi Sapin » sur la prévention de la corruption et en 1995 sous l’impulsion de Philippe Séguin, alors président de l’Assemblée nationale. Il n’est pas inutile de rappeler les principales dispositions de ces textes.

Concernant les partis politiques, un financement public est prévu pour ceux qui participent aux élections législatives. En contrepartie, les collectivités publiques et les entreprises ne peuvent plus soutenir leur candidat, et les dons des particuliers sont limités.

À l’occasion des campagnes électorales, nationales et locales, les dépenses sont plafonnées et encadrées. Rendues publiques, elles sont contrôlées strictement par une autorité indépendante : la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).

Les indemnités des élus locaux – maires, conseillers généraux et régionaux – sont plafonnées et soumises à l’impôt. L’indemnité parlementaire est intégralement fiscalisée depuis 1993. Les fonds spéciaux et secrets, utilisés pour rémunérer en liquide ministres et collaborateurs de cabinet, ont été supprimés. Le traitement des ministres est devenu transparent et les primes des personnels de cabinet sont désormais fiscalisées. Les fonds spéciaux attribués à l’Élysée sont intégrés depuis 2002 dans le budget officiel de la présidence.

L’Assemblée nationale publie, quant à elle, depuis 1995 une brochure de synthèse de 50 pages, largement diffusée, qui expose et commente de manière détaillée les dépenses et les recettes de son budget. Le Sénat, soucieux de ne pas être en reste, fait de même depuis 2003.

À compter de 2002, la nouvelle équipe municipale de la capitale met fin au système dit de la questure de la ville de Paris, qui permettait au maire d’utiliser à sa convenance personnelle et sans aucun contrôle un budget d’une vingtaine de millions d’euros.

Les dispositions relatives à la transparence financière de la vie politique ont été complétées par une loi d’avril 2011. Malgré ces efforts, il reste encore des progrès à accomplir pour clarifier les rapports entre l’argent et la vie politique.

Les investigations parlementaires menées à mon initiative ont contribué à améliorer la transparence sur les dépenses de l’exécutif. Après mon travail sur le financement opaque de l’Élysée, Nicolas Sarkozy, alors président de la République, a regroupé, dès 2008, les dépenses présidentielles dans un budget unique soumis au contrôle de la Cour des comptes. Étendant mes recherches au fonctionnement du gouvernement, j’ai fait apparaître au grand jour le train de vie jusqu’alors ignoré des ministres et de leur cabinet (logement, déplacements, etc.). L’attention portée par les médias à ces diverses enquêtes a suscité un intérêt et une exigence accrus de l’opinion concernant l’utilisation des fonds publics.

Le « changement » sera moral ou il ne sera pas…

Notre pays connaît aujourd’hui une situation particulièrement difficile. Difficile parce que les solutions ne dépendent pas seulement de nous. Difficile parce qu’il faudra des décisions impopulaires mais courageuses pour réduire nos déficits abyssaux. Difficile parce que les Français qui désespèrent de l’avenir, et plus encore de l’avenir de leurs enfants, constatent que dans cette même période certains s’enrichissent sans limite.

Dans ce contexte, lutter contre les abus et les dérives des responsables politiques prend tout son sens. Comment réclamer des efforts aux Français si ceux qui dirigent le pays non seulement n’en font aucun mais affichent leur prospérité ?

Dans les périodes de difficultés économiques, ma conviction est faite : les réponses ne sont pas seulement économiques et financières, elles sont aussi morales. Jeune socialiste, Charles Péguy le disait déjà : « La révolution sociale sera morale ou elle ne sera pas. » Quel que soit le terme retenu, éthique, ou vertu républicaine, la politique doit proposer un dépassement des égoïsmes catégoriels qui ne peut être que la recherche de l’intérêt général, notre bien commun à tous. Cela exige d’en finir avec les situations héritées d’un passé glorieux ou faste, pour vivre de manière plus modeste, « normale » pour reprendre le qualificatif employé à juste titre par le président de la République, François Hollande.

Nos prédécesseurs de 1789 ont voté l’abolition des privilèges. Deux cents ans plus tard, la République (président, ministres, parlementaires) continue de vivre dans les hôtels de la noblesse d’Ancien Régime. Des voitures de prestige puissantes et confortables ont remplacé les carrosses d’alors, mais les déplacements des autorités s’effectuent toujours au mépris des règles communes.

Notre République doit adopter un mode de fonctionnement plus modeste. Quand on choisit le service public, comme fonctionnaire ou comme élu, on sait que l’argent ne sera pas l’instrument de mesure de la réussite professionnelle. On préfère les valeurs de l’esprit aux valeurs boursières.