QUE SAIS-JE ?

La politique fiscale

BERNARD CASTAGNÈDE

Professeur à l’Université de Paris I - Panthéon-Sorbonne

Du même auteur

La défiscalisation des investissements outre-mer, Paris, PUF, coll. « Fiscalité », 2e éd., 1994.

Précis de fiscalité internationale, Paris, PUF, coll. « Fiscalité », 2e éd., 2006.

La politique sans pouvoir, Paris, PUF, coll. « Quadrige », 2007.

EN COLLABORATION AVEC S. TOLEDANO

Fiscalité internationale de l’entreprise, Paris, PUF, coll. « Fiscalité », 1987.

Bibliographie thématique

« Que sais-je ? »

Jean-Marc Daniel, La politique économique, n° 720.

Pierre Muller, Les politiques publiques, n° 2534.

Marc Leroy, Sociologie de l’impôt, n° 3642.

Jean-Paul Betbèze, Les 100 mots de l’économie, n° 3731.

Bertrand Jacquillat, Les 100 mots de la finance, n° 3736.

978-2-13-061569-9

Dépôt légal — 1re édition : 2008, novembre

© Presses Universitaires de France, 2008
6, avenue Reille, 75014 Paris

Introduction générale

I. – La notion de politique fiscale

La politique fiscale s’entend de plusieurs façons.

Au sens large, l’expression recouvre l’ensemble des choix qui concourent à fixer les caractéristiques d’un système fiscal. Relèvent en ce sens de la politique fiscale les mesures exerçant des effets sur le niveau de la pression fiscale, la répartition du prélèvement, la définition des dispositifs techniques d’imposition, les décisions relatives à l’assiette ou au tarif des différents impôts et taxes. Cette acception large concerne l’agencement de l’impôt, tant au regard de sa fonction principale de financement des budgets publics qu’à celui de ses buts économiques ou sociaux. Elle intéresse, sauf acception plus restrictive signalée, l’ensemble des prélèvements financiers obligatoires, y compris ceux qui, formellement dépourvus de la nature d’impôts, sont destinés au financement de la protection sociale.

En un sens plus étroit, la politique fiscale désigne l’utilisation faite de l’impôt à des fins économiques ou sociales. L’impôt est alors envisagé en tant qu’un instrument de politique économique, utilisable en complément des autres moyens de pilotage que sont ou peuvent être la monnaie et le crédit, la dépense publique, le contrôle des prix ou des revenus, les régulations de tous ordres.

L’expression de « politique fiscale » est aujourd’hui concurrencée par celle, inspirée d’une démarche à l’œuvre dans l’ensemble du champ des politiques publiques, de gouvernance fiscale. Plus englobante, la gouvernance fiscale ne vise pas seulement le contenu des choix relatifs au dispositif d’imposition. Elle désigne aussi les conditions de leur élaboration, ou encore leur qualité formelle. Elle s’intéresse également aux conditions de fonctionnement du système fiscal, à l’efficience de l’action des administrations fiscales, aux règles et pratiques conduisant à l’application de l’impôt à chaque contribuable.

Au-delà d’une différence de champ d’analyse, politique fiscale et gouvernance fiscale se distinguent par le propos qui sous-tend l’emploi de chacune des expressions. L’appel à la gouvernance suggère un projet de perfectionnement de la décision publique : il s’agit de rechercher la bonne gouvernance, qui serait susceptible d’être atteinte en tous domaines, y compris celui de la fiscalité. L’étude de la gouvernance fiscale peut alors, par l’effet du présupposé de pratiques objectivement préférables, favoriser l’occultation des différences – possibles, réelles et légitimes – dans l’orientation des décisions touchant à l’impôt. La performance n’étant pas exclusive d’engagements spécifiques, il faut au contraire admettre qu’une bonne gouvernance peut être mise au service de politiques fiscales diverses. C’est de celles-ci qu’il sera ici question.

1. L’impôt, instrument de politique économique. Le recours à l’impôt en tant qu’instrument de politique économique a connu un fort développement dans le courant de la seconde moitié du XXe siècle. La politique fiscale, ainsi entendue au sens strict, a été mise au service d’objectifs conjoncturels ou structurels.

La politique fiscale conjoncturelle est un élément de la politique budgétaire qui, incluant également la politique de la dépense publique et la politique du solde budgétaire, contribue avec les autres politiques publiques au pilotage d’ensemble des économies nationales fonctionnant, avec une dose variable d’interventionnisme, dans un contexte général d’économie de marché. La politique budgétaire et la politique monétaire forment, lorsqu’elles peuvent être conduites de façon simultanée et cohérente, les éléments du policy mix qui assure la régulation conjoncturelle des espaces d’économie libérale.

La politique fiscale est dite structurelle lorsqu’elle vise non plus à régulariser de manière globale le cycle économique, mais à agir sur des données ou segments particuliers d’une économie nationale, où s’observe un besoin d’action ou de correction. L’impôt est alors utilisé pour favoriser, de la part des agents économiques, un comportement répondant aux objectifs définis, en matière de développement des entreprises, d’aménagement du territoire, ou en tous autres domaines où se déploient les politiques publiques.

Politique fiscale conjoncturelle. Par son incidence sur la masse monétaire à la disposition des agents économiques privés, l’impôt peut être utilisé comme instrument de régulation de la conjoncture.

En période d’inflation, où s’observe une croissance de la masse monétaire excédant les capacités de réponse de l’offre de biens ou de services, de sorte qu’augmentent les prix de ces derniers, l’accroissement du prélèvement fiscal réduit les disponibilités monétaires en circulation et freine la demande. L’effet anti-inflationniste est plus marqué dans le cas des impôts qui atteignent directement les revenus des particuliers, notamment lorsqu’il est recherché par un relèvement des taux atteignant les revenus des contribuables ayant une forte propension à consommer. Les impôts progressifs sur le revenu ont à cet égard un effet stabilisateur automatique, dans la mesure où, à taux et barème constants, l’augmentation des revenus nominaux, usuelle en situation inflationniste, détermine un alourdissement de la ponction fiscale par application aux revenus ayant franchi le seuil de tranches supérieures de revenus imposables, des taux plus élevés prévus pour celles-ci.

Lorsqu’il s’agit, au contraire, de ranimer une économie menacée de déflation et de sous-emploi, un effet de relance peut être assuré par une baisse des impôts sur le revenu, autorisant une augmentation de la demande de biens de consommation. Le relèvement de la croissance économique peut être autrement favorisé par une politique dite de l’offre, fondée sur la stimulation, notamment fiscale, de l’investissement.

Tous les impôts ne présentent pas un égal intérêt pour la conduite d’une politique fiscale conjoncturelle, la sollicitation de certains instruments fiscaux pouvant produire des effets incertains ou contradictoires. L’augmentation de la TVA, ainsi, exerce en principe un effet de réduction de la demande de biens ou de services, mais peut également, par la hausse des prix qu’elle détermine, contribuer à l’entretien du climat inflationniste contre lequel la même disposition est pourtant dirigée. Seront par ailleurs privilégiés, pour la conduite d’une régulation conjoncturelle par l’impôt, les prélèvements dont le produit est en relation étroite, et sans décalage significatif dans le temps, avec la conjoncture elle-même. L’impôt sur le revenu est à cet égard un outil potentiel de régulation plus efficace lorsqu’il est retenu à la source, plutôt que perçu sur les revenus de l’année écoulée.

La régulation conjoncturelle par l’impôt a fait l’objet de tentatives de systématisation, notamment dans le cadre de la politique dite de flexibilité fiscale conduite aux États-Unis dans les années 1960, les taux d’imposition des revenus et des bénéfices étant alors ajustés en fonction des besoins de prévention de la surchauffe économique, ou, au contraire, de soutien de l’activité. La régulation de l’économie par le taux d’imposition fut ensuite abandonnée, en raison des transferts de compétence au profit de l’exécutif qu’elle impliquait, comme de la préférence finalement retenue pour un pilotage prioritaire de l’économie par la monnaie.

La France a eu recours à l’instrument fiscal, en la forme de majorations exceptionnelles de l’impôt sur le revenu, pour réduire les tensions inflationnistes, sous les gouvernements de Raymond Barre, à la fin des années 1970, ou de Pierre Mauroy, au début des années 1980. Les politiques fiscales de relance ont privilégié l’appel aux mesures de soutien à l’investissement, à peu près toutes les formes concevables d’aide fiscale à celui-ci (déductions fiscales, réductions d’impôt, modulation des taux d’amortissement, etc.) ayant été tour à tour sollicitées, au cours des années 1970 et 1980, dans le cadre de dispositifs temporaires visant à stimuler, à un moment donné, l’effort d’investissement des entreprises. Par la suite, et sous réserve de relèvements occasionnels des coefficients utilisés pour le calcul de l’amortissement dégressif, mis en œuvre en dernier lieu en 2001-2002, la politique de régulation conjoncturelle par l’impôt a connu un net déclin.

Celui-ci a pu trouver justification dans les résultats incertains d’une telle politique. Il a surtout résulté d’une moindre urgence de la régulation conjoncturelle, assortie, dans le cas des pays membres de la zone euro, d’un effacement du rôle des autorités nationales dans l’exercice de cette responsabilité. De fait, l’adhésion à la monnaie unique européenne, et à ses disciplines, a eu l’effet de limiter, sinon de supprimer, le risque d’inflation, contenu par la Banque centrale européenne au moyen de la fixation, qui est de son seul ressort, des taux d’intérêt.

Politique fiscale structurelle. L’utilisation économique de l’impôt s’inscrit principalement, désormais, dans le cadre de politiques structurelles, ou sectorielles, visant à la correction de déséquilibres ou, plus généralement, à la réalisation des objectifs économiques ou sociaux poursuivis par les pouvoirs publics.

L’action structurelle par l’impôt a été amplement expérimentée. Elle a notamment caractérisé la démarche d’attraction des capitaux extérieurs empruntée par les très nombreux pays en développement qui, à partir des années 1960, ont proposé aux opérateurs internationaux les codes des investissements censés garantir des conditions fiscales et financières favorables à l’institution d’un bon climat d’investissement.

En France, dont l’économie a présenté, jusqu’à la fin des années 1980, la physionomie particulière d’une mixité entre libre jeu du marché et interventionnisme public, l’instrument fiscal a longtemps représenté un moyen privilégié de réalisation du plan national de développement économique et social, dont les objectifs étaient poursuivis, parfois par les moyens du dirigisme, plus souvent par ceux de l’incitation.

L’impôt ayant précisément la vertu de pouvoir inciter sans nécessairement contraindre, son usage en tant qu’instrument de réalisation du plan, ou de tous autres objectifs de politiques publiques, consistait alors en une offre d’avantages fiscaux aux agents économiques réalisant des opérations conformes aux objectifs recherchés.

Dans sa forme classique, l’action structurelle par l’impôt repose de fait sur la création de mesures dérogatoires à la règle fiscale commune, ayant l’effet d’alléger la charge de celui qui en bénéficie. De telles mesures, répondant en principe à des objectifs d’intérêt général, sont qualifiées de dépenses fiscales, en ce sens qu’elles déterminent, à l’égal d’une dépense publique, un coût pour la collectivité, constitué de la perte de recettes correspondant à l’allégement consenti.

Des tendances nouvelles se font jour à la combinaison de dépenses fiscales et de pénalisations fiscales, visant à orienter le comportement du contribuable, fiscalement avantagé ou désavantagé selon le cas, notamment dans le cadre de mesures de politiques fiscales environnementales dites de « bonus-malus », l’utilisation structurelle de l’impôt pouvant alors l’éloigner de son objectif financier traditionnel, au profit d’une finalité principalement incitative.

Le mode principal d’interventionnisme fiscal structurel, fondé sur le recours à la dépense fiscale, s’accorde malaisément, cependant, avec les principes dans le respect desquels doivent aujourd’hui se déployer les économies nationales ouvertes à une concurrence internationale. Les avantages fiscaux offerts à certains opérateurs économiques sont des facteurs de distorsion des conditions de la concurrence. Leur prohibition par le droit communautaire a exercé des effets fortement restrictifs sur la capacité de la France, comme de celle des autres États membres de l’Union européenne, à définir et conduire librement des politiques économiques prenant appui sur des dépenses fiscales.

Conçue en tant qu’un moyen d’action économique structurelle, la politique fiscale apparaît alors, comme l’a été la politique fiscale conjoncturelle, exposée à un déclin dont la cause principale peut être trouvée dans l’élargissement, au-delà du seul cadre national, du champ des régulations économiques.

Alors qu’a sensiblement régressé la capacité des pouvoirs publics nationaux à librement user de l’instrument fiscal, l’emploi de celui-ci à des fins autres que financières, pourtant, n’a jamais été aussi fortement proclamé.

Bien que strictement encadrée, la politique fiscale demeure un élément majeur de l’action gouvernementale et, surtout, occupe désormais une place privilégiée dans le débat public. Cette apparente et paradoxale revalorisation de la politique fiscale trouve un élément d’explication dans le déclin plus franc, voire la disparition, des autres instruments de l’action économique publique qu’étaient, jadis, la politique monétaire ou celle du crédit, le contrôle des prix ou la politique des revenus. Amoindri, l’outil fiscal reste l’un des rares leviers dont disposent les pouvoirs publics nationaux, dans le contexte communautaire et d’économie de marché où s’insère la France, pour établir leur capacité à orienter le devenir économique et social de leurs concitoyens. La politique fiscale trouve alors une importance particulière sur le terrain de la communication politique, indispensable à la justification de l’action gouvernementale. Son incidence extrafinancière est soulignée, par exemple, dans le débat relatif à la « TVA sociale ». De fortes images – on pense à celle du « bouclier fiscal » – viennent appuyer les réformes. La fiscalité est, au premier rang, mise au service de la lutte contre les appréhensions de l’époque, en particulier celles de la délocalisation des activités et des emplois.

Jadis discrète, pour l’essentiel conçue dans le secret des bureaux de l’administration des finances, la politique fiscale prend désormais toute sa place dans le débat parlementaire ou l’argumentaire des programmes électoraux.

Le changement, toutefois, n’est pas seulement de forme et d’apparence. La conduite effective de la politique fiscale a dû s’adapter aux contraintes précédemment évoquées.

Le recours à la méthodologie de l’incitation fiscale, c’est-à-dire à l’offre d’avantages destinés à infléchir le comportement des opérateurs, doit prendre en compte les exigences du nouvel ordre économique mondial et, surtout, européen. Les politiques de dépenses fiscales, nécessairement plus étroitement ajustées, mais fort abondamment déployées, en dépit d’une réitération régulière de la critique des « niches fiscales », s’efforcent désormais à la mesure et à la proportionnalité. La rationalisation des dépenses fiscales est une composante obligée de la politique fiscale moderne.

Les pouvoirs publics nationaux, cependant, se sont avisés qu’ils disposaient d’une plus grande liberté dans le maniement de l’outil fiscal, lorsque le geste consistait non plus à offrir, par dérogation à la règle normale, tel ou tel avantage à des catégories particulières, mais à fixer des règles de portée générale, applicables à tous, dont la consistance est de nature à créer un climat économique attractif. La politique fiscale par la norme, entendue ici au sens de règle de portée générale, ou de « règle normale » au sens courant, est une autre voie, moins exposée à des contraintes juridiques que l’action par la dépense fiscale, pour agir sur l’économie par l’impôt.

2. Économie fiscale et théorie de l’impôt. – Intervenant au moyen de règles générales intéressant l’assiette ou le taux d’une imposition, l’action économique poursuivie dans le cadre d’une politique fiscale « par la norme » affecte nécessairement, toutefois, les caractéristiques d’ensemble de l’impôt concerné et, indirectement, celles de l’entier système fiscal. Présentées comme des moyens de renforcement de la compétitivité des entreprises nationales, la baisse du taux de l’impôt sur les sociétés, ou l’augmentation des taux de la TVA, modifient l’équilibre existant dans la répartition globale de la charge fiscale.

Dès lors que l’utilisation économique de l’impôt s’opère à l’aide de choix touchant aux grandes caractéristiques d’un système fiscal, la distinction, initialement évoquée, entre une politique fiscale au sens strict et une politique fiscale plus largement entendue s’estompe. Même guidés seulement par l’objectif économique, les grands choix de politique fiscale exercent une incidence sur l’ensemble des aspects qui caractérisent un système fiscal. Leur portée financière et sociale peut entraîner une modification du modèle de prélèvements financiers obligatoires mis en œuvre. L’imbrication des effets – financiers, économiques et sociaux – d’une réforme fiscale peut en outre favoriser les entreprises de justification, dans lesquelles l’objet immédiat mis en avant en masque d’autres. La réforme fiscale, dans ces conditions, revêt inévitablement une portée politique globale.

Exercée par recours à des mesures générales, la politique fiscale ne peut ainsi s’évaluer dans la seule approche restrictive du simple usage d’un outil de pilotage économique. Elle oblige à une analyse critique de laquelle ne peuvent être exclues d’autres considérations relatives à l’impôt et à sa répartition, ni négligée la confrontation des conceptions relatives, non seulement à la portée économique de l’impôt, mais plus généralement à la théorie de l’impôt proprement dite.

Les changements récents intervenus dans la conduite de l’action économique par l’impôt ne laissent pas, ainsi, de véritable choix en ce qui concerne l’approche à retenir...