QUE SAIS-JE ?

Les politiques familiales

JULIEN DAMON

Responsable du département Questions sociales
au Centre d’analyse stratégique

Professeur associé à Sciences-Po (cycle d’aménagement et d’urbanisme)

Remerciements

À mes familles (car le pluriel s’est imposé)

Aux Caisses d’allocations familiales (pour leurs prestations, leur dynamisme et leur accueil)

À Lise Mingasson et Jérôme Minonzio pour nos échanges à ces sujets

À Hippolyte et Marguerite (au centre et déjà bien au fait des thèmes de cet essai)

À Caroline (pour mille choses).

Bibliographie thématique

« Que sais-je ? »

Pierre Muller, Les politiques publiques, n° 2534

Jacques Chevallier, Le service public, n° 2359

Pierre Moulinier, Les politiques publiques de la culture en France, n° 3427

Bruno Palier, La réforme des retraites, n° 3667

Bruno Palier, La réforme des systèmes de santé, n° 3710

978-2-13-061553-8

Dépôt légal — 1re édition : 2006, novembre

© Presses Universitaires de France, 2006
6, avenue Reille, 75014 Paris

Introduction

La France tient la famille en haute considération symbolique, politique et économique. La politique familiale française est très consistante (ne serait-ce que sur un plan financier), expressément formulée (même si très composite dans sa matérialité), soutenue maintenant par toutes les formations politiques, incarnée par un assortiment d’institutions et de prestations – au premier rang desquelles les allocations familiales.

Qu’appelle-t-on politique familiale ? La définition ne s’impose pas forcément. Cette action publique singulière ne dispose pas de délimitation organique précise, ni de cadrage juridique indiscutable. L’expression est, en quelque sorte, une facilité de langage pour rassembler des dispositifs nés à diverses époques, conçus avec des objectifs variés, appuyés sur des conceptions différentes, désignant désormais un mécano sociofiscal particulièrement compliqué et à bien des égards obscur pour ses experts, ses gestionnaires, et, surtout, ses bénéficiaires. L’ambition de cet essai est de proposer un peu de lumière et d’ordre pour mieux saisir la portée, le contenu, les finalités et les résultats des politiques familiales.

Face à la diversité des prestations, des mécanismes, des équipements, des acteurs, des financements, le pluriel doit être de mise pour désigner l’ensemble des politiques publiques en direction des familles. Les politiques familiales sont des programmes publics qui identifient les familles comme cibles d’actions mises en œuvre pour avoir un impact sur les ressources des ménages, sur la vie quotidienne des enfants et des parents, sur les partages et les équilibres domestiques, voire sur les structures familiales elles-mêmes et sur la dynamique démographique d’un pays. Les visées essentielles à la base de ces interventions relèvent de deux ordres : le soutien à la natalité et la réduction des inégalités, ces deux dimensions, parfois opposées, n’étant pas aussi distinctes que cela.

Le pluriel est prescrit car il signe l’évolution même de la politique familiale et de la conception sous-jacente de la famille. Alors qu’originellement la politique familiale portait sur la famille, ce sont désormais les familles qui sont concernées. Il n’y a pas seulement là un jeu de mots et d’écriture. En France, la famille est depuis très longtemps envisagée comme une institution intermédiaire cruciale à la charnière des domaines publique et privé. Aussi les premières interventions sociales en direction spécifique de la famille, et ce jusqu’aux années 1960, se sont-elles intéressées à une forme particulière de famille : celle du père employé, avec son épouse au foyer pour élever leurs nombreux enfants. Désormais l’ensemble des prestations, dispositifs et établissements sociaux cherche à s’adapter à la diversification des structures familiales. Les disputes terminologiques ont été longues, mais c’est le pluriel qui s’est imposé pour les familles. En témoigne significativement le passage, pour un ensemble normatif des plus importants, d’un Code de la famille et de l’aide sociale, à un Code de l’action sociale et des familles.

Le pluriel s’exige encore car la politique familiale française présente des spécificités qui ne sauraient être analysées sans être comparées à ce qui se déploie dans d’autres contextes, notamment le concert européen. Il n’existe pas dans tous les États membres de l’Union européenne une politique familiale cohérente et explicitement formulée. Partout cependant on trouve un cadre juridique et des moyens pour réguler la vie privée, pour réduire les inégalités entre ménages et pour tenter d’investir en faveur de la natalité. Les régimes d’État-providence peuvent être très distincts, mais dans tous les pays un équilibre s’opère entre le marché, les ménages et les pouvoirs publics pour couvrir les risques collectifs liés au fait individuel de faire famille.

La politique familiale, dans son essence, semble faire consensus, au moins compromis, en France. Mais dès qu’il s’agit des principes, des périmètres financiers, et, surtout, des priorités, les choses deviennent plus discutées. Soumise à des attentes et des objectifs à certains égards contradictoires, hésitant entre politique dite familiale et politique dite sociale, oscillant entre politiques des revenus, de l’emploi, du handicap, du logement, de lutte contre les exclusions, elle fait historiquement l’objet d’âpres affrontements – aujourd’hui un peu moins vivaces – entre orientations verticale et horizontale de la redistribution. Gauche et droite, conservateurs et progressistes des deux camps, ne s’affrontent plus véritablement sur la légitimité et les fondements des politiques familiales, mais sur leurs curseurs, leurs paramètres et leurs moyens.

On entamera l’analyse par un regard historique permettant de situer les sources assistancielles et assurancielles du cas français. Dans un deuxième temps, on présentera la consistance et la densité du système, caractérisé par le panachage de ses idées, de ses acteurs et de ses vecteurs. Un passage par les convergences et divergences européennes mettra ensuite au jour la variété des modes d’intervention, mais également le caractère commun des enjeux et des problématiques (vieillissement démographique, nécessité de soutenir l’activité féminine). Enfin, une présentation des défis auxquels sont soumises les politiques familiales et un balisage de quelques pistes d’évolution nous autoriseront à souligner combien il importe de voir dans ces investissements en faveur des familles et des enfants un point névralgique des mutations en cours de l’État-providence.

Chapitre I

Institutionnalisation et tournants

Ce qu’on baptise politique familiale puise distinctement dans deux sources : d’une part, les dispositifs d’assistance aux racines très anciennes et aux fondations juridiques datant du XIXe siècle et, d’autre part, les assurances sociales du XXe siècle, institutionnalisées avec la Sécurité sociale. Cependant, à mesure de l’estompement des frontières entre les systèmes contributif et assistanciel de protection sociale, la distinction, qui pouvait être chimiquement relativement pure après-guerre, n’a plus grande raison d’être. Enracinée dans des terreaux institutionnels et historiques différents, la politique familiale adopte désormais des techniques, des conceptions et des modes d’action dans le champ de l’aide sociale légale, dans celui de l’action sociale, et dans celui de la Sécurité sociale.

Il est difficile d’en lire, sans commentaires, l’acte de naissance. Certains pourraient, à raison, considérer que la politique familiale est de tout temps, au sens où depuis l’Antiquité, il y a toujours eu des secours, des oboles, pour à la fois prévenir les atteintes à l’ordre public et aider les nécessiteux jugés irresponsables, aux premiers rangs desquels les enfants seuls, et les femmes avec de jeunes enfants. « Les femmes et les enfants d’abord ». Ce principe ne vaut pas que dans la marine. Il est, historiquement, au fondement des premières interventions publiques d’ordre social. Certains pourraient avancer, tout aussi à raison, que l’édifice français de politique familiale, dont l’architecture du système actuel hérite, vient de l’après-guerre avec la mise en place de la Sécurité sociale, et, sur un autre versant, du quotient familial dans les règles d’imposition. Certains encore, et toujours à raison, trouveront au XIXe siècle les initiatives, les débats conceptuels, les premiers grands textes, assis sur des considérations policières, morales ou sociales, qui vont fonder l’intervention croissante des pouvoirs publics dans la sphère familiale.

I. – Des racines à la fois assistancielles et assurancielles

C’est bien à partir du milieu du XIXe siècle que les principes fondateurs et les premières directions des interventions publiques se sont dégagés. Le XIXe siècle est assurément une période d’intense réflexion et d’innovations en direction de la famille. Le Code civil, en 1804, fonde le statut civil de la famille. Dès le début du siècle de premiers textes, incarnation de la sécularisation de l’assistance, s’intéressent aux enfants abandonnés. La première hérédité de la politique familiale se trouve dans la longue tradition de prise en charge et de contrôle de l’enfance malheureuse. Un décret du 19 janvier 1811 confirme ainsi le principe d’une aide à apporter aux enfants trouvés.

Les développements de la science des populations, les capacités d’amélioration des conditions d’hygiène dans l’objectif de faire diminuer la mortalité infantile sont à la base des réglementations et législations relatives à l’enfance. Le regard même sur l’enfance s’est déplacé. L’enfant n’est plus seulement envisagé comme un bien économique ou religieux permettant une sorte d’assurance économique ou spirituelle. Il devient objet d’un investissement affectif conséquent. Cela se traduit dans le droit, spécifiant de plus en plus précisément les particularités de l’enfance. Ainsi en 1841 une première loi fixe l’âge minimum auquel les enfants peuvent être employés. Elle interdit dans les usines de plus de 20 ouvriers le travail des enfants de moins de 8 ans.

Dans cette société industrielle, la volonté de protéger collectivement et d’éduquer les enfants s’incarne également dans des initiatives caritatives pour la garde et l’éducation des petits enfants. Les premières « sales d’asile » naissent dans les années 1820. Elles accueillent les enfants de plus de 4 ans. Elles vont se déployer, avec une surveillance publique renforcée, jusqu’à devenir en 1881 les écoles maternelles. Pour les plus petits l’activité des nourrices est réglementée, tandis que les œuvres créent à partir du milieu du siècle les premières crèches. Celles-ci seront contrôlées par les préfets à partir des années 1860. Demeurant néanmoins dans une logique d’assistance sanitaire, elles ne se développent guère.

Tout au long du XIXe siècle – avec une accélération en sa fin – des textes ponctuels sur la protection de l’enfance, notamment la loi Roussel de 1874 relative aux enfants en bas âge, ou la loi de 1889 relative à la protection des enfants maltraités ou moralement abandonnés, vont s’additionner et se compléter. La loi Roussel, dont descend directement l’actuelle Protection maternelle et infantile (PMI), organise la surveillance des enfants placés en nourrice et des enfants assistés. Les villes et les conseils généraux mettent en place des consultations médicales. En 1889, après de grands débats, la loi de protection des enfants maltraités et moralement abandonnés permet le transfert à l’État de la tutelle d’enfants avec parents que l’on dirait aujourd’hui défaillants. C’est aujourd’hui au département, conforté par les lois de décentralisation après 1983, qu’échoit toujours cette mission d’aide sociale à l’enfance. Ces aménagements de premières aides diverses aux familles, en substitution ou en complément des attributions et responsabilités parentales, s’affirment à travers une accélération législative. En juin 1904 des textes organisent plus formellement l’assistance aux enfants. Des lois de 1913 sur l’assistance aux femmes en couches et l’assistance aux familles nombreuses nécessiteuses attribuent des aides à la famille. Le versement d’une allocation à tout chef de famille d’au moins quatre enfants de moins de 13 ans et ne disposant pas de ressources suffisantes est prévu. Juridiquement il apparaît qu’il n’est plus de la seule responsabilité des parents de subvenir aux besoins de leurs enfants.

Ces constructions législatives s’inscrivent dans une veine et une logique d’assistance. Dans cette naissance légale de l’aide et de l’action sociales, la famille se trouve en arrière-plan de toutes les dispositions d’assistance abordant la lutte contre la misère, la moralisation des ouvriers ou l’amélioration des conditions de vie. Il ne faut pas cependant envisager le XIXe siècle comme un simple prolongement des pratiques traditionnelles de bienfaisance, mais comme un moment de développement de droits et d’instances permettant une intrusion et un investissement publics organisés dans la sphère privée. On peut y voir, comme la sociologie critique s’y emploiera, une volonté quasi disciplinaire de contrôler les comportements. On peut y voir, seulement, les fondations de l’édifice juridico-institutionnel toujours en place visant l’appui et le soutien des parents et des enfants rencontrant des difficultés. C’est tout le sens de l’importante œuvre législative assistancielle du XIXe, même si jamais l’expression de politique familiale n’est employée.

Pour ce qui concerne les origines de la politique familiale sur son volet assuranciel, professionnel et contributif, on peut remonter au Second Empire, quand en 1854 une circulaire instaure un complément de revenus pour les marins chargés de famille. Aux origines des allocations familiales on trouve, à partir du milieu du XIXe siècle, des mesures prises dans la « Royale », dans les chemins de fer ou encore dans certains départements, en faveur des employés pères de famille les plus modestes. Un supplément familial de traitement est ensuite accordé aux fonctionnaires à partir de la Première Guerre mondiale.

Parallèlement à l’investissement des services publics naissants, des entreprises privées, emportées par des patrons catholiques sociaux ou bien seulement soucieux de mieux contrôler leur main-d’œuvre, vont mettre en place des modulations de la rémunération des employés en fonction des besoins de leurs familles. Poussés, entre autres, par l’encyclique Rerum Novarum de 1891, des patrons inventèrent ainsi le sursalaire familial, accordant des suppléments de salaire aux employés ayant des enfants à charge. Dans la naissance de ce qui deviendra les allocations familiales, on peut voir de la morale religieuse et philanthropique, un souci de dédommagement du manque à gagner lié à l’interdiction du travail des enfants, mais aussi de simples considérations de gestion d’un personnel rentable. L’attribution de majoration de salaires aux seuls chargés de famille est moins onéreuse qu’un relèvement général des salaires. Concurremment à la préoccupation d’assistance, une partie du patronat cherche à la fois à modérer les revendications salariales, à fixer la main-d’œuvre et à favoriser un modèle de famille stable en centrant des avantages salariaux sur les familles nombreuses.

Après la Première Guerre mondiale, les initiatives patronales, isolées et spontanées, se généralisent. Des caisses de compensation (ancêtres des Caisses d’Allocations familiales) se créent, pour mutualiser les contributions patronales. En 1920, un Comité central des allocations familiales est chargé de promouvoir le système auprès des entrepreneurs. En 1932, dans la logique et la foulée des lois de 1930 sur les assurances sociales, le législateur rend obligatoire l’adhésion des employeurs à une caisse. On en compte plus de 200, groupant environ 30 000 entreprises, pour 2 millions de salariés.

La loi du 11 mars 1932 systématise le principe et l’organisation du versement d’un sursalaire familial qui vient s’ajouter à la rémunération des salariés dans les secteurs de l’industrie et du commerce. Elle oblige les employeurs de l’industrie et du commerce à s’affilier aux caisses de compensation patronales, agréées par décret, chargées du recouvrement des cotisations et du versement des prestations à partir du premier enfant.

C’est un décret-loi du 12 novembre 1938 qui engendre véritablement les « allocations familiales ». Ce décret crée également une prime pour la mère au foyer, cela afin d’encourager les mères à rester auprès de leurs enfants. Les caisses restent des institutions patronales mais leur indépendance se réduit. Les prestations sont étendues aux exploitants ruraux. Les barèmes sont harmonisés au niveau départemental. Alors que les sursalaires étaient identiques pour chaque enfant, les allocations familiales sont progressives selon le nombre d’enfants. Elles représentent 5 % d’un certain salaire de référence pour le premier enfant, 10 % pour le deuxième, 15 % pour le troisième.

Un décret du 29 juillet 1939 (dit Code de la famille) largement inspiré par les travaux et les idées du démographe Alfred Sauvy étend le droit aux allocations familiales aux indépendants, renforce leur progressivité tout en les supprimant au premier enfant, et institue une allocation de première naissance. Le lien initial avec le salaire se relâche. Privilégiant le modèle du couple marié, avec la femme au foyer, et de nombreux enfants, il comporte aussi des dispositions relatives à la fiscalité des familles nombreuses. L’orientation, dans un contexte où le nombre des naissances est inférieur à celui des décès, est clairement nataliste.

Le maréchal Pétain, qui entend restaurer les valeurs familiales (« travail, famille, patrie ») et faire de la famille un pilier de l’État français, poursuit cette politique. La notion de sursalaire s’efface...