Catalogage Électre-Bibliographie (avec le concours de la Bibliothèque de Sciences Po)

Peut-on sauver les forêts tropicales ? Instruments de marché et REDD+ versus principes de réalité / Romain Pirard. – Paris : Presses de Sciences Po, 2013. – (Nouveaux Débats no 34).

ISBN PAPIER 978-2-7246-1406-0

ISBN PDF WEB 978-2-7246-1407-7

ISBN EPUB 978-2-7246-1408-4

ISBN XML 978-2-7246-1409-1

RAMEAU :

– Forêts : Conservation des ressources : Régions tropicales

– Politique forestière : Régions tropicales

– Forêts pluviales : Protection

– Foresterie durable : Régions tropicales

– Déboisement : Régions tropicales

DEWEY :

– 333.72 : Terre, aires de loisirs et régions sauvages, énergie. Conservation et protection

– 363.7 : Problèmes de l’environnement

– 634.92 : Gestion des forêts

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© PRESSES DE LA FONDATION NATIONALE DES SCIENCES POLITIQUES, 2013

Table des matières

9 Page de Titre

16 Préface

Peut-on Sauver les forêts tropicales ?

Instruments de marché et REDD+ versus principes de réalité

Romain Pirard

Préface d’Alain Karsenty

À Silvia et à Marie-José,

ce livre vous doit beaucoup.

Des feux de forêts à Bornéo si vastes que le panache de fumée atteint Singapour, prémices à l’établissement des plantations de palmier à huile ; des photos aériennes révélant d’immenses espaces de pâturage au Brésil, pour l’industrie de la viande d’exportation ; les derniers orangs-outans se balançant nerveusement dans les arbres dans le vacarme des tronçonneuses ; la disparition inéluctable de grands mammifères d’Afrique, pris en chasse par les braconniers et dont l’habitat est dégradé jour après jour… Ce livre est destiné à ceux qui ont assisté, perplexes, à ces spectacles désolants. Pour les aider à comprendre le fil des événements et à examiner les solutions possibles ainsi que les impasses à éviter.

R. P.

Préface

De même qu’il est bien connu, depuis Clémenceau, que la guerre est une affaire trop sérieuse pour être laissée aux militaires, de même le problème des forêts tropicales n’est plus, depuis quelques années, l'apanage des forestiers. Significativement, ce sont des écologues et des économistes qui ont apporté les contributions les plus marquantes aux débats récents sur la gestion et la sauvegarde de ces écosystèmes ; avec parfois le renfort de politistes spécialistes des relations internationales, comme Marie-Claude Smouts dont le livre, Forêts tropicales, jungle internationale, paru en 2001, a constitué un jalon important dans le monde francophone pour la compréhension de la question.

Romain Pirard fait partie de cette génération de chercheurs devenus spécialistes des questions forestières tropicales par le truchement de l’économie et de ses recherches sur les instruments économiques. Il y avait quelque chance qu’il embrasse ce thème, au vu de ses liens avec l’Indonésie, grand pays forestier et sa seconde patrie. Son livre fait prendre la mesure de la complexité du problème de la déforestation tropicale, et les limites des « solutions » qui tendent à le réduire à un facteur ou à une cause unique. Il fait comprendre que s’il est si difficile de trouver des chiffres cohérents sur la déforestation, c’est que la mesure du phénomène dépend de la définition que l’on donne de la forêt et de la vision que l’on se fait de son utilisation. Ainsi, pour la FAO, le remplacement d’une forêt naturelle par une plantation exclusive d’acacia mangium n’est pas considéré comme de la déforestation. Pas plus que la coupe rase d’une forêt, dans le cadre d’une exploitation cyclique (rotation) : la vocation forestière de l’espace n’est pas remise en cause, même si cette forêt mettra plusieurs dizaine d’années à se reconstituer. Romain Pirard rappelle également qu’il ne suffit pas d’essayer de traiter les causes directes, visibles, de la déforestation (par exemple les plantations de palmiers à huile ou de cacaoyers) mais d’abord s’intéresser aux causes sous-jacentes, moins visibles : la mondialisation des échanges et la demande croissante en biens de consommation, alimentaires ou non, qui pousse à la mobilisation de nouvelles terres.

Le sujet des « politiques qui affectent les forêts » ou « forest-related policies », expression empruntée à Benjamin Singer, fait écho aux travaux de David Kaimowitz et d’Arild Angelsen, économistes du Centre international de recherche en foresterie (CIFOR), qui, en 1999, livrèrent à la Banque mondiale une note invitant à réfléchir à la cohérence de ses interventions dans les secteurs agricole, minier, foncier et des transports. Si la gestion durable d’une concession forestière relève essentiellement de la mission d’un forestier formé à l’écologie et ne négligeant pas la sociologie, contenir la déforestation est un problème complexe dont la résolution demande la mobilisation de compétences bien plus nombreuses et diverses.

Après un certain désenchantement vis-à-vis des solutions techniques comme l’aménagement forestier – que l’on ne pourra évaluer qu’à la deuxième, voire la troisième rotation, c’est-à-dire après 60 ou 90 ans, même avec une certification de bonne gestion du Forest Stewardship Council (FSC) –, l’engouement pour la  gestion communautaire s’est développé dans le sillage des travaux d’Elinor Ostrom, prix Nobel d’économie en 2009. Mais si les forêts communautaires d’Amérique latine permettent souvent de combiner gestion à long terme et sortie de la pauvreté par la mise en place de petites entreprises communautaires, les résultats sont beaucoup plus mitigés en Asie et, surtout, en Afrique. Au Cameroun, les « forêts communautaires » ont été aspirées dans la « politique du ventre » (expression forgée par Jean-François Bayart), minées par la corruption et accaparées par les « élites ». Un article intitulé « Out of the Forests: Out of Poverty? », publié en 2005, mettait en évidence la préférence des populations locales pour les cultures de rente (hévéas, palmier à huile, etc.) aux dépens de la forêt, synonyme de pauvreté. Quant aux agroforêts indonésiennes, présentées comme un modèle de gestion communautaire de la biodiversité dans les années 1990, elles sont converties progressivement par leurs propriétaires traditionnels en plantations de palmiers à huile.

Devant les échecs répétés des lois et des règlements forestiers à enrayer les pertes de forêts naturelles dans les pays du Sud, l’ouvrage montre que le recours aux « instruments de marché » est devenu la nouvelle panacée. Même si ces « marchés » sont parfois plus métaphoriques que réels. L’analyse économique des causes de la déforestation a préparé le terrain pour rendre plus naturel le recours à ce type d'instruments. Ainsi, la foresterie est rarement une activité hautement profitable dès lors qu’il faut suivre les règles d’aménagement, payer des taxes, respecter les droits fonciers locaux, contribuer au développement territorial, etc. Le schéma de Von Thünen, dont Romain Pirard expose les principes, suggérait qu’elle devenait la seule activité rentable à partir d’une certaine distance du centre de consommation. La dynamique du progrès technique et les changements de prix liés aux nouvelles demandes des marchés mettent à mal ce partage territorial, qui ordonnait aussi les zones d’intervention des différents spécialistes. La ville et les champs mangent la forêt. Ce qui constituait la seule activité rentable devient un obstacle à la croissance des pays qui veulent « émerger » par le recours à l’agro-industrie et à l’exploitation des minerais que l’on trouve un peu partout sous les aires protégées. Tenter de gérer durablement les forêts devient synonyme de calculer des « coûts d’opportunité ».

De ce constat, indiscutable, quelques économistes ont voulu tirer des conclusions définitives quant aux solutions à mettre en œuvre. L’émergence d’un marché et, partant, d’un prix du carbone, allait fournir une occasion formidable pour mettre en place un mécanisme visant à compenser ces coûts d’opportunité. Comme l’expliquait l’ancien directeur de la recherche de la Banque mondiale, Ken Chomitz, lors d’une conférence en France en 2006, un petit éleveur brésilien gagnait à cette époque, grâce à son troupeau, quelques dollars par hectare de forêt déboisée, tandis que le prix d’un permis d’émission d’une tonne de CO2 sur le marché européen valait quelques dizaines de dollars. Et comme un hectare de forêt amazonienne contient au moins une centaine de tonnes de CO2, la solution paraissait à portée de main. Évidemment, c’était oublier qu’entre le prix du carbone qui s’affiche sur l’écran d’un trader de la City et les pratiques de l’éleveur brésilien ou du paysan malgache, il y a une distance qui n’est pas que géographique. Il faut prendre en compte les institutions, les processus de décisions, les stratégies d’appropriation foncière, les jeux politiques et les conflits sociaux.

Quand la proposition de « déforestation évitée », RED, devenue REDD+, adossée au marché du carbone, est apparue en 2003 et fut reprise à la Convention climat de 2005, l’enthousiasme fut quasi-général. Enfin, pensait-on, les forêts « vaudront plus sur pied que détruites ». Et, surtout, les transferts financiers du Nord seront strictement liés aux « performances », laissant les États du Sud décider souverainement des moyens et des politiques qu’ils entendent mener pour réduire la déforestation. Dès 2007, avec Romain Pirard, nous avons publié un premier article critique sur l’efficacité de REDD dans Natures Sciences Sociétés. À contre-courant, nous y exposions pourquoi il nous semblait impossible de fonder un régime climatique international sur un « scénario de référence » prédisant ce qui se passerait sans action, c’est-à-dire un scénario invérifiable puisque l’action proposée – le programme REDD – se réalisera… et donc empêchera d’observer ce qui se passerait « sans REDD ». Trop de facteurs influant sur les taux de déforestation demeurent imprévisibles et hors du contrôle direct des gouvernements. Et la complexité des interactions rend illusoire toute tentative de prédiction.

En 2008, le Guyana présenta un « scénario de référence », élaboré par les bons docteurs du cabinet McKinsey. Ce scénario faisait bondir le taux anticipé de déforestation du pays de presque rien à 4,3 % par an jusqu’en 2039. Le cabinet chiffrait à 580 millions de dollars le manque à gagner annuel résultant de la non-réalisation de ce scénario « économiquement rationnel ». Depuis lors, de nombreux observateurs ont réalisé que non seulement la « performance » pouvait être fabriquée par le scénario, mais que la prévision pouvait devenir in fine un instrument de chantage écologique (« payez-moi ou je détruis »).

Par ailleurs, l’hypothèse propre à la théorie des choix rationnels selon laquelle les agents fondent leurs comportements en comparant le rapport coûts-bénéfices des différentes options qui leurs sont offertes s’applique bien mal aux États, et tout particulièrement aux États défaillants (ou fragiles, dans le langage des relations internationales). L’idée que ces États seraient en mesure de décider d’arrêter la déforestation par la grâce d’une incitation financière ne résiste pas à l’analyse. Romain Pirard présente la valse-hésitation autour du moratoire sur la conversion des forêts, négocié par le président indonésien avec la Norvège (contre un milliard de dollars). Il évoque aussi la faible gouvernabilité d’une Indonésie mal décentralisée, où les gouverneurs de province concurrencent l’État central pour l’attribution des concessions et des permis de conversion. Au moment où ces lignes sont écrites, le moratoire a été reconduit pour deux ans supplémentaires, mais les feux de forêts les plus importants depuis les années 1990 dévastent Sumatra et leurs fumées asphyxient Singapour.

La « baudruche » (REDD+) dont parle Romain Pirard a un peu perdu de sa superbe, mais elle ne s’est peut-être pas autant dégonflée qu’il le laisse entendre. Les bailleurs de fonds, critiqués pour l’efficacité douteuse de l’aide au développement, ne veulent pas renoncer si vite à l’un des rares mécanismes de paiement au résultat qu’ils pensent tenir. En outre, la communauté des spécialistes de la forêt tropicale bénéficie largement des crédits déversés par les fonds publics de préparation de REDD+ et du développement des projets REDD+ dans le cadre du la mise en œuvre du mécanisme. Paradoxalement, c’est dans un certain nombre de pays du Sud que l’intérêt pour ce mécanisme se délite. Avec l’effondrement actuel des marchés du carbone, leurs gouvernements ne se font plus guère d’illusion sur les profits qu’ils pourraient en tirer et considèrent avec envie les capitaux de l’agrobusiness, en quête d’investissement partout où il y a des terres réputées disponibles.

Les regards des chercheurs se tournent de plus en plus vers les paiements pour services environnementaux (PSE) au niveau des producteurs ruraux et des communautés locales. Sont-ils des instruments de marché ou « de pacotille », se demande Romain Pirard ? Ces instruments sont davantage « adossés aux marchés » que « de marché », précise-t-il, avant de pointer, dans le cas des PSE (accords négociés entre acteurs privés et paiements directs aux résultats), l’absence de véritable marché avec ses caractéristiques telles que produits substituables, prix d’équilibre résultant de la rencontre d’offres et de demandes multiples, etc. Il existe certes un site emblématique, ecosystemmarketplace.com, mais on est bien en peine de pouvoir y « acheter » un service écosystémique quelconque. Cela n’empêche pas de nombreux analystes d’y voir des instruments de « marchandisation de la nature ». « Promoteurs et pourfendeurs dissertent sur des fantômes », affirme Romain Pirard, qui juge, là encore, que le modèle canonique des PSE se « fracasse(nt) contre la complexité du terrain […] et débouchent sur la mise en place d’instruments traditionnels de politiques publiques dont ils devaient initialement se démarquer ».

Qu’ils soient de pacotille ou non, le livre de Romain Pirard rappelle que les « instruments de marché » ne peuvent se substituer à une action publique déterminée et cohérente et ne peuvent surmonter les failles d’une faible gouvernabilité. Et il nous renvoie à nos choix collectifs : on ne peut vouloir sauver les forêts tropicales (et bien d’autres choses sur la planète) sans changer nos modèles de pensée et de développement.

Alain Karsenty

Montpellier, le 28 juin 2013

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