QUE SAIS-JE ?

La Constitution européenne

CHRISTIAN PHILIP

Professeur à l’Université Jean-Moulin, Lyon III

Député de Rhône

Deuxième édition mise à jour

10e mille

978-2-13-061494-4

Dépôt légal — 1re édition : 2004

2e édition mise à jour : 2005, mai

© Presses Universitaires de France, 2004
6, avenue Reille, 75014 Paris

Note méthodologique pour une lecture de la constitution européenne

Pour comprendre les citations que cet ouvrage fait du projet de constitution européenne, nous devons indiquer sa structure :

– un bref préambule qui reste d’une portée très générale ;

– une première partie composée de 9 titres (définition et objectifs de l’Union ; les droits fondamentaux et la citoyenneté de l’Union ; les compétences de l’Union ; les institutions de l’Union ; l’exercice des compétences de l’Union ; la vie démocratique de l’Union ; les finances de l’Union ; l’Union et son environnement proche ; l’appartenance à l’Union) et 60 articles brosse le cadre de l’action de l’Union européenne ;

– une seconde partie (un préambule et 7 titres, articles 61 à 114) intègre la Charte des droits fondamentaux de l’Union ;

– une troisième partie (7 titres, articles 115 à 436) définit « les politiques et le fonctionnement de l’Union » ;

– une quatrième partie conclusive (articles 437 à 448) consacrée à des « dispositions générales et finales » ;

– 5 protocoles et 3 déclarations annexés au projet de constitution.

Les articles sont numérotés de 1 à 59 ; on fait précéder le numéro de l’article par celui de la partie écrit en caractère romain (I, II, III ou IV), d’où I-57 ou III-235.

Introduction

Pourquoi une Constitution européenne et pour quoi faire ? Son élaboration, son adoption, sa ratification sont un moment privilégié d’un véritable débat sur l’Union européenne et son projet au XXIe siècle, une Europe aujourd’hui réunifiée. 2004 a été une année clé avec l’entrée effective de 10 nouveaux États membres le 1er mai, les élections au Parlement européen en juin et la signature à Rome le 29 octobre du traité établissant une constitution pour l’Europe. Cet ouvrage a pour objectif de donner à chacun les principaux éléments d’information pour comprendre et participer à ce débat.

Vouloir une Europe forte, ce n’est ni céder à une mode ni s’inscrire dans une idéologie. Il faut savoir que le vécu quotidien de chaque européen, même si une majorité n’en a pas encore conscience, dépendra des réponses qui seront apportées au type d’Europe que nous voudrons et serons capables de mettre en place.

La Constitution européenne est née d’un projet rédigé par la Convention pour l’avenir de l’Europe présidée par Valéry Giscard d’Estaing. Peu d’observateurs pensaient ce résultat possible lors de sa première réunion début 2002, un an après le difficile et critiqué compromis du traité de Nice. Cinquante ans seulement après que Jean Monnet et Robert Schuman aient su ouvrir la voie, l’Europe se donne la chance d’un nouveau départ. Saurons-nous transformer cet essai ? « Le résultat est certes imparfait mais inespéré », a dit Valéry Giscard d’Estaing. Il faut maintenant aller au bout du processus engagé, obtenir les ratifications de chaque État membre pour une entrée en vigueur prévue le 1er novembre 2006. Pour réussir, il faut convaincre nos concitoyens. Le professeur et le député que je suis souhaite contribuer à cette adhésion autour d’une constitution européenne laquelle, sans faire disparaître nos identités nationales, doit rassembler plus de 450 millions d’Européens dans un projet commun.

« Rendre à la vieille Europe sa force, sa grandeur et son rayonnement », disait Paul Henri Spaak en 1953. Le défi reste le même.

I. – La notion de constitution européenne

Les termes de « constitution européenne » méritent d’emblée d’être précisés.

Au sens juridique, la Constitution européenne ne sera pas une véritable constitution puisque l’Union européenne réunit des États qui conservent une personnalité internationale propre. Une « constitution » est un pacte de droit interne qui définit les principes et l’organisation autour desquels un, voire plusieurs peuples, décident de vivre ensemble et de former un seul État au regard du droit international. Que cet État soit unitaire, fortement décentralisé ou non, fédéral, c’est ce seul État (sauf des exceptions limitées) qui exerce la représentation et les compétences internationales.

La Constitution européenne, comme l’ensemble des actes constitutifs adoptés depuis un demi-siècle auxquels elle se substituera, pendra toujours la forme d’un traité international. Le projet de constitution adopté par la Convention a été soumis à une conférence intergouvernementale classique réunissant les seuls gouvernements des États membres, conférence qui s’est conclue par un traité en cours de ratification selon les règles et procédures fixées par chaque constitution nationale de chacun des 25 États de l’Union.

Il n’est cependant pas abusif d’utiliser le mot « constitution ». Déjà la Cour de justice a qualifié les traités institutifs de « charte constitutionnelle ». Dès la création de la CECA, les États fondateurs ont entendu se lier autrement que par une organisation internationale, mais en décidant de confier à des institutions crées à cet effet l’exercice en commun de certaines prérogatives attachées à leur souveraineté. Parce que la Constitution européenne déterminera un partage des compétences entre l’Union et les États membres, parce qu’elle renforcera la lisibilité politique des actes obligatoires et d’effet direct (des actes qui s’imposent sur les règles nationales en cas de conflit de normes) en utilisant le terme de « loi européenne », parce qu’elle confirmera l’existence d’une citoyenneté européenne qui s’ajoute à la citoyenneté nationale... Il s’agit bien d’un texte de nature constitutionnelle. De Constitution il s’agit quand, dès l’article 1er, les premiers mots font référence à « la volonté des citoyens et des États d’Europe de bâtir leur avenir commun ». L’Union européenne ne réunit pas seulement des États, elle est aussi une union des peuples. La Constitution européenne sera un document sui generis, comme l’Union européenne elle-même est un ordre juridique sui generis. Il s’agira d’une constitution mais qui prend la forme d’un traité.

L’utilisation du terme « constitution », a une signification importante. Elle marque la volonté de donner au traité un caractère particulier, d’en faire l’acte fondateur des objectifs et de l’organisation qu’entendent se donner gouvernements et citoyens de l’Europe élargie. Le mot « constitution » n’est pas neutre. Il possède une force symbolique et ne cache pas une réalité – l’Union – que l’on souhaite magnifier. La forme d’un traité respecte la compétence des États d’engager leur pays. Le nouveau traité a une vraie dimension politique, au sens premier du terme. Vouloir reconstituer l’Union européenne par l’adoption d’un acte nouveau, fusionnant l’ensemble des traités précédents tout en renforçant compétences et institutions communes, un acte adopté de façon solennelle que l’on dénomme « constitution européenne » signifie une volonté de franchir une nouvelle étape, de donner aux citoyens des 25 États membres un pacte constitutif qu’ils puissent s’approprier et considérer comme fondant leur vécu quotidien. L’objectif est de leur faire comprendre et ressentir qu’ils appartiennent à deux communautés, une communauté nationale et la communauté européenne, désormais intimement liées. Ainsi, il est maintenant logique d’avoir deux constitutions, une constitution nationale et une constitution européenne.

II. – La Convention pour l’avenir de l’Europe

Le traité de Nice avait laissé un arrière-goût d’inachevé. Aussi, dans une déclaration annexée au traité, les chefs d’États et de gouvernements envisageaient expressément la poursuite du processus prévoyant une nouvelle conférence intergouvernementale dès 2004 mais souhaitaient au préalable « qu’un débat à la fois plus large et plus approfondi s’engage sur l’avenir de l’Union européenne ». On va alors s’inspirer d’un précédent qui vient de réussir, à savoir charger une convention non uniquement intergouvernementale d’élaborer un projet soumis ensuite à l’approbation des représentants des États. Ce précédent avait été imaginé pour élaborer la charte des droits fondamentaux adoptée fin 2000. Le Conseil européen de Laeken en décembre 2001 convoquera une telle convention avec mission de proposer d’ici à juin 2003 une constitution européenne.

Le terme « convention », comme pour le terme de « constitution », a une signification politique forte. On a choisi de parler de « convention » à l’image de la Convention de Philadelphie qui élabora en 1787 la constitution des États-Unis. Même si le contexte est différent, l’objectif est dans l’esprit le même : enclencher un processus conduisant tous les États d’un même continent à construire une union.

La Convention a compté 105 membres. Désignés par le Conseil européen de Laaken, son président était l’ancien président de la République française, M. Valéry Giscard d’Estaing, assistés de deux vice-présidents, anciens chefs de gouvernement dans leur pays respectifs, l’Italien Giuliano Amato et le Belge Jean-Luc Dehaene. Chaque chef d’État ou de gouvernement des 28 États membres et candidats (les 15 membres actuels, les 10 pays qui entreront le 1er mai 2004, la Bulgarie et la Roumanie dont l’adhésion est prévue pour 2007, la Turquie) avait un représentant, lequel a été le plus souvent un ministre en exercice. Pour la France, après Pierre Moscovici, ministre en charge des Affaires européennes dans le gouvernement de Lionel Jospin, c’est Dominique de Villepin, ministre des Affaires étrangères, qui le remplace à partir de novembre 2002. Le Parlement européen avait 16 représentants à la Convention élus en son sein à la proportionnelle des groupes politiques le composant (2 Français, Olivier Dumahel, socialiste, et Alain Lamassoure, ex-UDF et aujourd’hui UMP). La Commission avait deux membres, le Français Michel Barnier et l’Italien Antonio Vitorino. Surtout, élément original de la composition de la Convention, étaient majoritaires les 56 représentants des parlements nationaux des 28 États à raison de deux représentants par État (pour la France, l’Assemblée nationale a d’abord délégué Alain Barrau, président de la Délégation à l’Union européenne puis, après les élections de juin 2002, son successeur Pierre Lequiller ; pour le Sénat, c’est également le président de la Délégation à l’Union européenne, Hubert Haenel, qui était membre de la Convention).

Excepté le président et les deux vice-présidents, chaque « conventionnel » avait un suppléant et les 102 suppléants ont été invités à siéger. En France, le suppléant du gouvernement a d’abord été Pierre Vimont puis, en août 2002, Pascale Andreani, nommée alors secrétaire générale du SGCI en charge de la coordination de l’ensemble de la politique française par rapport à l’Union européenne. Pour le Parlement, les suppléants ont été volontairement choisis dans l’opposition, Anne-Marie Idrac puis Jacques Floch à l’Assemblée Nationale et au Sénat Robert Badinter. Deux autres français ont siégé comme suppléant, William Abitbol et Pervenche Pérès au titre du Parlement européen.

Enfin, 13 observateurs ont été invités à assister aux réunions de la Convention, 6 membres du Comité des Régions (dont une Française, Mme Claude du Granrut), trois membres du Comité économique et social, trois représentants des partenaires sociaux européens et le médiateur européen.

Un présidium (bureau de la Convention) avait en charge la coordination des travaux et la mission de rédaction. Il était composé du président et des deux vice-présidents, de deux membres du Parlement européen, des deux membres de la Convention représentant la Commission, de deux membres représentant les parlements nationaux élus par les parlements nationaux membres de la Convention, de trois représentants de la présidence de l’Union – les trois pays exerçant la présidence pendant la Convention, à savoir l’Espagne, le Danemark et la Grèce –, enfin un représentant des pays candidats désigné par ces derniers.

On voit le caractère très particulier de cette assemblée qui n’était pas une conférence diplomatique traditionnelle avec les seuls ministres assistés de hauts fonctionnaires, mais une véritable assemblée politique. Ce défi pouvait-il réussir ? Beaucoup en ont longtemps douté mais, malgré les positions souvent divergentes des uns et des autres, force est de constater que chacun s’est vite convaincu du moment historique que représentait cette Convention, et personne n’a voulu prendre la responsabilité d’un échec. Il y a eu sur la fin, en mai-juin 2003, de fortes tensions, mais c’était normal à ce stade, et celles-ci n’ont pas empêché un compromis de se forger. Ce succès est sans doute dû à l’intelligence avec laquelle Valéry Giscard d’Estaing a conduit les travaux de la Convention. Il a d’abord imposé une phase d’écoute, jusqu’à l’été 2002, jugée trop longue par beaucoup mais qui a permis à chacun de s’exprimer, d’identifier les attentes, de percevoir les enjeux et les difficultés à surmonter. Ensuite est venue une phase de réflexion autour de onze groupes de travail crées pour traiter de thèmes particuliers (le principe de subsidiarité ; la personnalité juridique de l’union européenne ; le rôle des parlements nationaux ; l’intégration de la Charte européenne des droits fondamentaux ; la gouvernance économique ; les compétences dites « complémentaires » où l’action de l’Union vient en complément de l’action des États qui conserveront le principe de la compétence sur ces matières ; la simplification des procédures de l’Union ; la politique extérieure de l’Union ; la défense ; l’espace de liberté, de sécurité et de justice ; l’Europe sociale). Enfin le premier semestre 2003, a été la phase de proposition où le Présidium a progressivement présenté le projet de constitution, projet régulièrement modifié pour tenir compte des réactions de la Convention.

Le succès est dû aussi à une règle voulue par Valéry Giscard d’Estaing : le consensus. On n’a pas voté à la Convention et, compte tenu de la diversité de sa composition, c’est vrai que la légitimité des votes aurait pu être contestée. Surtout, le président de la Convention a voulu faire appel à la responsabilité de chaque conventionnel, sachant qu’un projet adopté par consensus, sans options sur quelque point que ce soit, aurait une force qui fonderait la crédibilité du texte présenté au Conseil européen.

Force est de constater que la Convention a réussi. « De la belle ouvrage ? Certainement ! », a écrit Jacques Floch, membre suppléant représentant l’Assemblée nationale. Quand Valéry Giscard d’Estaing vient présenter le projet de Constitution européenne au Conseil européen de Thessalonique à la fin juin 2003 (le projet définitif est remis le 18 juillet à Rome au président Berlusconi qui le reçoit au titre de président en exercice de l’Union), l’ensemble ou presque des responsables politiques de tous les États participants comme les médias saluent un résultat historique.

III. – Une adoption encore incertaine

Maintenant il reste à aller au bout du processus engagé.

La première étape a été la réunion de la conférence intergouvernementale ouverte le 4 octobre 2003. Le risque était que, se retrouvant entre eux, les gouvernements reviennent sur le texte issu de la Convention, recherchent comme à Amsterdam ou Nice le plus petit dénominateur commun construit autour d’un compromis né de renoncements mutuellement acceptés en fonction des intérêts de chacun. Chacun connaissait ce risque malgré une différence : la conférence intergouvernementale partait d’un texte qui préexistait, d’un texte auquel chaque gouvernement a été associé puisqu’il était représenté à la Convention. L’on espérait que cela lierait la conférence. Bien entendu, chacun savait aussi que le projet de la Convention ne serait pas adopté tel quel et certaines modifications introduites. Mais l’impression était qu’il serait impossible de « détricoter » l’ouvrage. Repartir sur de nouvelles bases serait se condamner à l’échec. Voilà pourquoi la majorité des observateurs souhaitait une conférence rapidement menée. Moins elle durerait, plus on se concentrerait sur quelques points, mieux on pouvait espérer réussir disait-on.

Mais la conférence intergouvernementale a d’abord échoué. Au Conseil européen de décembre 2003, aucun accord ne peut intervenir. Il n’y a même pas un véritable débat entre les chefs d’État ou de gouvernement. La présidence italienne n’a pas su ni pu engager une vraie négociation, proposer les solutions qui auraient pu permettre, sinon un accord, du moins une base d’une discussion susceptible d’aboutir à un accord. Heureusement la présidence irlandaise a su renouer les fils du dialogue, écouter les uns et les autres, puis élaborer les compromis nécessaires. L’Irlande, c’est vrai, a été aidé par le changement de gouvernement...