QUE SAIS-JE ?

Le projet urbain

PATRIZIA INGALLINA

Professeur

(Université des Sciences et Technologies de Lille 1)

Quatrième édition mise à jour

10e mille

978-2-13-061438-8

Dépôt légal — 1re édition : 2001

4e édition : 2010, juin

© Presses Universitaires de France, 2001
6, avenue Reille, 75014 Paris

Préface de Marcel Roncayolo

La notion de projet urbain a fait florès en France, depuis les années 1980, au point de couvrir parfois des marchandises moins homogènes, signe de succès et parfois d’alibi. Mais la notion reste importante, historiquement significative. L’urbanisme sortait quelque peu disqualifié de la période de planification spatiale, fonctionnaliste et « technocratique », disait-on, des années 1950-1960, des Trente Glorieuses, en comptant plus large. Le projet urbain se proposait de requalifier les espaces urbains, atteints par les changements sociaux et économiques et par le ralentissement de l’économie à partir du milieu des années 1970, démonétisés par les excès du zoning et les dangers des quartiers difficiles – ou des grands ensembles ; il voulait aussi requalifier le travail de l’urbaniste, la dignité de son intervention. Et d’abord le rôle de l’urbanisme dans le processus de développement. À l’époque des fortes croissances, il devait en quelque sorte accompagner, prolonger l’essor de l’économie, le mouvement des populations, le changement des modes de vie, la transformation des techniques. Il était « induit » ou simplement correctif d’effets territoriaux non maîtrisés. À partir des années 1980, dans des conjonctures plus difficiles, d’introduction de technologies porteuses de rupture, de mondialisation approfondie, la concurrence s’aggrave non seulement entre les entreprises mais aussi entre les lieux, les sites. Dans cette compétition (qui est aussi communication et mobilité), l’établissement urbain, le territoire et son aménagement deviennent facteurs de développement (ou de régression) par leurs capacités à attirer les activités, les investissements et les hommes. Les qualités de l’accessibilité, de l’équipement, des environnements de toute nature, des aménités commandent l’attractivité. Le traitement du terrain devient facteur majeur de l’expansion ou simplement du maintien de l’état social. Le discours sur le marketing urbain souligne, peut-être, à l’excès, ce phénomène. La notion de projet urbain répond, en principe, à ces nouvelles conditions. À lire Patrizia Ingallina, les caractères propres qu’on lui accorde, s’ordonnent autour de trois thèmes : l’introduction du temps, la multidisciplinarité, la participation. Introduction du Temps : compte tenu du rythme des changements et des difficultés de l’anticipation, le projet est pensé comme stratégie et non fixation rigide d’un plan : il doit fixer des objectifs larges sans aspirer à construire un schéma définitif et à déterminer a priori la succession des programmes. Si le mot projet fait partie du « capital » de l’architecture et de sa tradition (projet et projection) ; le projet dit urbain est englobant. L’objet de la démarche est à la fois social, économique, culturel ; l’architecture et l’esthétique références majeures mais subordonnées, en quelque sorte, à une volonté plus générale. Le projet n’est pas, non plus, projection en table rase mais soucieux de jouer avec les temporalités présentes dans l’espace urbain, les héritages, l’articulation entre continuité et innovation, qu’il s’agisse de structures matérielles, de pratiques ou de représentations. D’où la multidisciplinarité : l’urbanisme est sans doute moins une discipline qu’un domaine de réflexion et d’action au carrefour de savoirs multiples, qui vont du contexte naturaliste, géographique aux usages et même aux idéologies. Rencontre du savoir, mais aussi des acteurs, des institutions publiques et organisations privées, des « décideurs », des « concepteurs », mais aussi de celui que l’on nomme l’habitant, quitte à trop le confondre avec le résidant. Par qui, pour qui ? Quel est l’habitant, dans une société qui est aussi de mobilité ? Qui parle en son nom ? Par quelles voies s’exprime-t-il ? D’où l’obligation de s’interroger sur le rôle et le statut des médiateurs. Si l’on veut donner quelque consistance à la notion, sans doute critiquable, de gouvernance, cette démarche est indispensable. Mais c’est rappeler aussi que le projet urbain, distinct du seul projet architectural, est politique, au sens plein du terme.

Introduction

Le projet urbain, une notion floue

La notion de plan, autrefois largement employée par les acteurs – décideurs de l’aménagement et de l’urbanisme, en France, a été actuellement supplantée par la notion de projet urbain. Cette expression était déjà à la mode dans les années 1970, principalement employée par les architectes comme synonyme de « composition urbaine ». Ils y associaient aussi l’idée d’un projet d’architecture « à grande échelle ». Autrement dit, la notion de « projet » classique, processus technique du ressort de l’architecte, l’emportait sur celle, plus large, d’ « urbain » qui se réfère à la ville et qui renvoie de ce fait à des compétences multiples et donc pas uniquement aux problèmes d’organisation spatiale. Cette double dénomination de « projet » et d’« urbain » a favorisé une certaine ambiguïté de la notion.

Quelques expériences ont marqué ce passage, inspirées de la réflexion architecturale menée en Italie, vers la fin des années 1960. Le cas de Bologne, où a lieu une expérience de planification qui intègre l’idée de projet en ouvrant aussi la voie à la participation des citoyens, devient presque mythique. Aussi, le travail fin d’analyse typo-morphologique qui y est effectué contribue à l’établissement d’une culture du projet qui aurait conduit à la nouvelle notion. En France, où le relais s’établit entre une planification technocratique démonétisée et de nouvelles formes d’intervention de la collectivité, le traitement difficile du quartier des Halles a amorcé le débat. Ce livre tiendra compte de ces actions préliminaires. Dans la littérature urbanistique, c’est Ch. Devillers, auquel on doit aussi une production déterminante pour la fixation des concepts de typologie et de morphologie en France, qui déclenche un véritable débat sur le projet urbain. Dès la fin des années 1970, il plaide pour l’adoption d’un urbanisme de projet contre une logique de programme rigide. Il se réfère, en particulier, à la méthode de l’urbanisme opérationnel dont la zone d’aménagement concertée (ZAC)¹ est l’expression la plus significative. Elle a conduit à une certaine systématisation dans la production des espaces urbains, fondée sur l’imposition au projet d’un maximum de contraintes programmatiques afin d’en assurer la réalisation dans des délais viables (c’est-à-dire suffisamment courts pour ne pas entraîner des déficits dans le bilan de l’aménageur² ni permettre de mettre en évidence les dysfonctionnements, les limites possibles d’un tel projet). L’espace public, qui est l’expression principale de la vie sociale, en sort amoindri dans son rôle de lieu de mémoire et d’échanges, pensé désormais en négatif par rapport à des formes bâties répondant souvent aux intérêts individuels des promoteurs. Ainsi, le projet urbain offre l’occasion à Ch. Devillers d’effectuer une critique plus large sur la manière dont on produit l’espace urbain en France, sans tenir compte des dimensions « conventionnelles » , c’est-à-dire de la manière dont les habitants entrent en relation avec cet espace. B. Huet, H. Raymond contribuent à l’enrichissement de cette approche qui associe choix spatiaux et comportements sociaux. Les écrits de Ph. Panerai et J. Castex vont dans le même sens. À partir de la décentralisation (1983), la critique de Devillers assume presque une dimension éthique face à la demande des maires, de plus en plus pressante, de lancer des « projets urbains » comme démonstration (et parfois aussi comme caution) d’une politique de l’action. La lutte des villes pour s’affirmer (notamment sur le plan de l’implantation des entreprises) conduit à devoir afficher de manière « éclatante » que l’on a une claire stratégie de développement dont le projet urbain est garant. Ainsi, ce mot est vidé de son sens en se référant à des actions très disparates et qui restent parfois au simple stade d’intentions dont le seul but est de faire rêver les habitants par des images attrayantes : des aménagements de vastes territoires, no man’s land que le projet urbain devrait aider à mettre en valeur, mais impossibles à réaliser faute de moyens techniques et financiers, aux actions ponctuelles (comme à Nîmes) dont on recherche ensuite par le projet urbain à établir la cohérence. Devillers, qui entre-temps a donné une démonstration dans sa pratique professionnelle de la logique du projet urbain avec la recomposition du quartier Saint-Saëns à Saint-Étienne (ZUP de Montreynand, initiée en collaboration avec P. Chemetov entre 1979 et 1982), avance la nécessité de cadrer le concept contre ces dérives et cette inflation de la notion. Utilisée à tous bouts de champ par les maires, appropriée par les architectes qui la considèrent essentiellement dans son aspect formel, discutée par les chercheurs des sciences sociales et d’autres intellectuels qui en soulignent le caractère plus vaste que la seule dimension spatiale, cette notion devient de plus en plus confuse.

Il croit donc nécessaire de faire une mise au point et de fixer les principes sur lesquels doit se baser un projet urbain. En tout premier lieu, il doit être clair qu’un projet urbain ne se fait pas en un jour, mais il accompagne le processus de transformation urbaine dans la durée ; il ne peut donc pas répondre à la logique de l’urgence souvent invoquée par les maires. Il doit réunir des compétences multiples, car il s’applique à la ville qui est une réalité complexe, pas unique où formes matérielles et formes sociales sont liées dans des relations qui se sont établies dans le temps et dont il devra rendre compte. Il se réfère aussi à une multiplicité de techniques dont la maîtrise ne peut être confiée aux seuls architectes ou ingénieurs, mais demande, selon les cas, d’autres compétences spécifiques et nécessaires pour sa faisabilité (y compris financière). Puisqu’il a une visée large, il doit permettre le débat et l’échange avec la population dont l’avis est déterminant. Dans sa conception, il demande un savoir spécifique sur la ville, son processus de transformation, les lois qui règlent ses formes, les analyses à mener et les outils conceptuels à mettre au point afin d’établir une médiation entre les différentes échelles, de la parcelle à la ville, par l’« embrayage » (agencement). C’est une pensée de la relation, avant tout. Il porte sur des tissus constitués qu’il doit permettre de valoriser, en particulier à travers la prise en compte de l’espace public (ou espace ouvert) qui constitue le lien, la connexion aussi bien avec l’histoire qu’avec les espaces de la ville en leur donnant du sens. En ce sens, le projet urbain reconstitue la globalité de la ville par la reconstruction d’un discours dont les espaces publics tiennent le fil conducteur (continuité). En tant que projet global, il s’oppose à une pensée sectorielle de l’aménagement qui a caractérisé les réseaux avec la création d’effets de coupure très nets entre villes et parfois à l’intérieur d’une même ville avec toutes les difficultés que cela comporte.

Le projet urbain se situe comme un projet d’ouverture qui impose une évolution des mentalités. D’abord, il demande davantage de partenariat entre institutions publiques (à l’intérieur des services municipaux d’une même commune, mais aussi entre communes), c’est-à-dire une volonté de s’inscrire dans cette logique de la globalité et de la durée. Les études pour le développement de La Plaine Saint-Denis, menées en collaboration entre les communes de Saint-Denis et Aubervilliers (associées dans un syndicat intercommunal, Plaine-Renaissance, créé en 1985 et qui comprend aussi la commune de Saint-Ouen), sont la démonstration de cette ouverture. Il s’agissait de freiner les effets néfastes qu’aurait pu avoir la désindustrialisation sur cette zone, à dominante industrielle, avec le risque de se retrouver avec des terrains vite réduits à l’état de friches. Ainsi, après un travail approfondi de diagnostic et l’élaboration d’une charte intercommunale, ces communes sont à même de fixer les objectifs et les moyens précis (en matière de développement économique, de formations, de déplacements, d’habitat, etc.). Le projet urbain est ainsi assis sur des bonnes bases et une consultation peut être lancée dès 1991 à l’aide de P. Riboulet, à laquelle Ch. Devillers est invité à participer (ainsi que d’autres équipes). Son projet urbain (réalisé en collaboration avec P. Germe et M. Corajourd) se fonde sur la recherche de constituer un tissu urbain avec ses caractéristiques traditionnelles (des places, des voies, etc.) dans un territoire très étendu (700 ha) qui posait un grand nombre de contraintes.

D’autres actions sont engagées, dès la moitié des années 1980, sur les espaces publics (pour Paris on peut citer les réaménagements de la place Stalingrad et des Champs-Élysées effectués par B. Huet) qui deviennent aussi un thème porteur des politiques de cette période. Des projets plus spécifiques, de reconquête urbaine (canal de Roubaix, toujours par Devillers), de liaison interquartiers (tramways de Nantes ou de Strasbourg appelés aussi « lien de ville »), voient ainsi le jour. Il s’agit certes de projets qui diffèrent par leur type, par leur taille, etc., mais qui ont en commun le fait d’intégrer la même logique, qui est celle du projet urbain, la posture avec laquelle il se situe par rapport à son champ d’action. Elle prend en compte différents facteurs économiques, sociaux, spatiaux, et elle est complexe, car elle relève de l’intérêt général.

Les écrits sur le projet urbain sont souvent assez courts mais importants (ceux de Devillers arrivent très tôt, dès la fin des années 1970, et sont suivis par les écrits d’autres architectes. Ils révèlent un intérêt croissant à l’égard de ce sujet, de la part d’autres domaines que l’architecture, tels que les sciences sociales ou l’anthropologie, par exemple.

L’État aussi, dans une tentative de réaffirmer son rôle central, s’est appuyé sur ces réflexions en les reprenant dans le cadre des séminaires, organisés par le ministère de l’Équipement (l’atelier projet urbain), à partir du début des années 1990.

Même si les débats ont contribué à une plus grande ouverture et surtout à la prise en compte de la globalité de la notion de projet urbain, un décalage existe toujours entre les énoncés et la pratique. Cette difficulté est bien illustrée dans la réalisation des projets de morceaux de ville (projets urbains complexes) qui sont à considérer comme des projets urbains, car leur portée est large. Les expériences montrent que les trois dimensions déjà mentionnées (économique, sociale et spatiale) ne sont pas toujours prises en compte de manière égale. C’est le cas d’Euralille (première tranche) où la dimension prépondérante a été économique (attirer des investissements), alors que la dimension sociale n’y apparaît qu’en partie (augmentation des emplois), les habitants n’ayant pas été consultés, mais seulement informés le projet une fois arrêté.

Le projet urbain peut être aussi bien une action concrète qu’une démarche méthodologique. L’exemple de la ville de Rennes se présente particulièrement à propos. Le projet urbain s’est manifesté sous forme de démarche qui vise la mise en commun des savoirs, des savoir-faire, des compétences, des désirs, etc. Son travail a été ici d’établir une « transversalité », de soigner les articulations entre l’échelle locale et celle, plus vaste, de l’agglomération en traduisant les stratégies conçues à ces échelles dans des projets portant sur des secteurs urbains identifiés et dont la réalisation a été confiée à des ZAC.

Chapitre I

Les problématiques liées au projet urbain

Les « valeurs » (ou dimensions dominantes) du projet urbain

1. La valeur politique. – Elle s’accompagne des mutations du cadre juridique et institutionnel. En France, les lois de janvier et juillet 1983 ont prévu le transfert de compétences en matière d’urbanisme de l’État aux communes : les maires ont reçu le pouvoir de fixer les règles de l’occupation des sols à travers le plan d’occupation des sols (POS)³ et ils n’ont plus besoin d’avoir recours aux structures de l’État (sauf s’ils ne disposent pas des moyens techniques et financiers nécessaires). Cela a modifié radicalement les modalités de la planification urbaine, car les outils dévalorisés de l’urbanisme opérationnel ne leur permettent pas de régler les problèmes auxquels ils doivent faire face, comme le chômage, la baisse de l’activité économique ou encore l’exclusion sociale. De nombreux maires essayent alors de relancer leurs communes ; dans le cas de grandes municipalités, ils choisissent la méthode dite de la planification stratégique, où le projet urbain occupe une place centrale. Cette expression est en effet utilisée pour simplifier et rendre apparemment clairs à tous des processus en réalité très complexes, liés aux activités de planification désormais renouvelées intégrant la notion de projet. La figure traditionnelle du maire cède le pas à celle du maire-manager qui gère sa ville comme une entreprise. Cette approche s’est affirmée pour répondre au chômage croissant de la population, en grande partie des plus jeunes, et elle considère l’aspect économique et social comme l’objectif principal de la planification.

La ville apparaît comme un lieu favorable au maintien ou à la création d’emplois et d’entreprises. Les entreprises apparaissent ainsi des acteurs essentiels non seulement de la croissance économique, mais encore du développement urbain, et elles sont aussi porteuses d’un modèle de gestion qu’on tend à appliquer à la ville. Il faut aussi considérer que les méthodes d’élaboration d’un plan d’urbanisme s’adaptent aux conditions économiques et sociales d’un pays : jusqu’au milieu des années 1970, le plan d’urbanisme accompagnait la croissance en s’efforçant de donner une rationalité spatiale aux mécanismes impliqués par celle-ci. À partir de la fin des années 1970, la croissance démographique a fléchi et la croissance économique, n’ayant plus de facteurs propres aussi constants que dans les années précédentes, devient un enjeu dans une compétition entre pays, entre régions, entre villes et entre sites. L’urbanisme est désormais devenu un facteur indispensable pour attirer les activités et les investissements, et un préalable à l’expansion économique. Ainsi, d’une part, le recours à la notion de projet urbain, en substitution à celle de plan, indique l’effort pour rendre plus attractive une ville vis-à-vis des entreprises susceptibles de s’y implanter. D’autre part, ce projet se décline à travers une série d’actions concrètes (et non seulement spatiales) obéissant à une stratégie globale, supracommunale. Ce double objectif est poursuivi à travers l’introduction de démarches de concertation-négociation préalables à la procédure juridique des instruments d’urbanisme. L’utilisation de ce terme au lieu de celui de « plan » veut donc indiquer qu’on est passé d’une planification technocratique, imposée, à une planification plus démocratique, négociée entre acteurs sociaux pour aboutir à un « projet collectif ».

Des contradictions. – Cette affirmation se heurte à des contradictions évidentes dues principalement à deux causes : les regards (et donc les intérêts) différents que les maires ont sur leur territoire, chacun pour leur propre compte ; le rythme de la vie municipale, beaucoup plus courte qu’une stratégie qui se situe à moyen terme. Le projet urbain, dans ce cas, ne peut pas être stratégique et se situe parmi les actes d’un maire qui essaye de négocier avec...