Corinne Grenier et Bernard Laborel

Les MDPH (maisons départementales des personnes handicapées)

Une organisation innovante dans le champ médico-social ?

2011

Présentation

Les MDPH ont été créées par la loi du 11 février 2005 « pour l'égalité des droits et des chances, pour la participation et la citoyenneté des personnes handicapées » qui a rénové le champ du handicap. Elles poursuivent huit missions, notamment en vue d'une meilleure évaluation de la situation de handicap du bénéficiaire et de la délivrance de droits et de prestations compensatrices. Les enjeux nouveaux de leur gouvernance et de leur pilotage doivent être compris à l'aune des changements introduits par cette loi qui font évoluer fortement les habitudes dans le secteur : la manière d'envisager le handicap (la personne n'est plus handicapée mais en situation de handicap, elle est reconnue comme citoyenne et pleinement responsable de sa demande de compensation), la participation des associations d'usagers dans les instances de décision de la MDPH, la conception d'un guichet unique se substituant au « parcours du combattant » des personnes pour l'accession à leurs droits. Améliorer le bon fonctionnement des MDPH requiert avant tout d'interroger l'impact de ces changements sur les modalités de cette nouvelle gouvernance et les pratiques professionnelles. Dans cette optique, les auteurs proposent une grille de lecture de ces structures innovantes à travers leurs différentes fonctions : sociétale (comprendre la place de la personne handicapée dans la société pour être ensemble), politique (comment et avec qui organiser les modes de décision pour décider ensemble) et managériale (quelle organisation et quels outils pour travailler ensemble).

Ouvrage de
Corinne Grenier

Titulaire d’un doctorat et d’une hdr (habilitation à diriger des recherches) de l’université de Paris-Dauphine, elle est professeur senior à Euromed Management et chercheur affilié au laboratoire Cergam, université d’Aix-Marseille III. Elle est directrice scientifique du Pôle Santé/Social d’Euromed Management.
Ses travaux de recherche portent sur la gouvernance, le pilotage et l’innovation dans le champ médico-social et de l’action sociale. Elle collabore pour ce faire avec d’autres équipes de recherche française et canadienne. Elle accompagne les organisations et les professionnels de santé dans la mise en œuvre et l’évaluation de réseaux de santé ; elle analyse les nouvelles formes de gouvernance dans le champ de la santé (réseaux de santé, mdph…).
Elle organise depuis quatre ans un colloque scientifique ouvert aux débats avec les professionnels, sur les thématiques du secteur

Bernard Laborel

Diplômé en éthique des pratiques médicales (université de la Méditerranée), en qualité et sécurité en santé (université de Nice), en actions gérontologiques et ingénierie sociale (université de Provence) et en management des structures d’actions sociales (Euromed Management), il a d’abord travaillé dans le champ de la vieillesse et du vieillissement avant de prendre la direction d’une mdph. Il est coauteur aux éditions érès de deux ouvrages : Construire une éthique en établissements pour personnes âgées et Faire vivre le projet des établissements pour personnes âgées.

Copyright

© ERES, Toulouse, 2012.

ISBN numérique : 9782749231150

ISBN papier : 9782749214931

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Table

Préface de l'Association des directeurs de MDPH (Christine Dupré)

Introduction

Le contexte de l’ouvrage : évolution des contextes de l’action sociale et médico-sociale

La mdph, les politiques du handicap et la gouvernance

Un large public

Les auteurs

I. Les mdph : éléments d'un diagnostic du dispositif

1. Repères législatifs et contexte sociétal

Les apports de la loi de 19751

1975-2002 : le constat des limites et insuffisances – l’émergence de nouveaux paradigmes

La loi 2002-2 du 2 janvier 2002

2. L'avènement de la loi du 11 février 2005

Des problèmes en suspens

La loi du 11 février 2005

3. Le dispositif mdph

Instituer un « guichet unique »

Les missions de la mdph

La sensibilisation de tous les citoyens au handicap

L’architecture des mdph

Le fdch

II. La mdph mise en question

Présentation

La mdph, une organisation porteuse d’une fonction sociétale

La mdph, une organisation porteuse d’une fonction politique

La mdph, une organisation porteuse d’une fonction managériale

4. Questionner la mdph comme une organisation innovante

Se saisir des politiques publiques comme espaces d’innovation

La mdph comme une organisation stratège capable de s’approprier ce nouveau paradigme législatif

5. Questionner la fonction sociétale de la mdph

Identité, mission et sens des organisations

La place et le rôle de l’organisation dans la société au regard de sa mission

La mission : un sens « fabriqué », construit par l’organisation

La fabrication de la mission

6. Questionner la fonction politique de la mdph

Le ressort de la gouvernance pour mettre en œuvre la fonction politique de l’organisation

Le ressort de la diversité des parties prenantes pour mettre en œuvre la fonction politique de l’organisation

7. Questionner la fonction managériale de la mdph

La fonction de directeur comme ressort de la fonction managériale de la mdph

La production de la culture et d’un langage comme ressort de la fonction managériale de la mdph

Les outils et objets frontières

Conclusion. La mdph : un dispositif en devenir

De quelques manières de faire

De quelques manières de faire quant à la fonction sociétale (être ensemble) de la mdph

De quelques manières de faire quant à la fonction politique (décider ensemble) de la mdph

De quelques manières de faire quant à la fonction managériale (faire ensemble) de la mdph

Quelles mdph voulons-nous ?

Postface de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (cnsa) (Bernadette Moreau et Jean-Louis Loirat)

Bibliographie

Préface de l’Association des directeurs de MDPH

Christine Dupré

Présidente de l’Association des directeurs de mdph
Directrice de la mdph de Seine-et-Marne

J’ai relu plusieurs fois l’ouvrage de Corinne Grenier et Bernard Laborel. J’ai suivi à chaque fois le cheminement de leur démonstration, et notamment l’explicitation de ce que sont les mdph dans leurs trois fonctions, sociétale, politique et managériale. Rendre évident ce qui est implicite et expliquer ex-post l’identité de cette construction innovante et étonnante dans l’univers administratif était un exercice indispensable et risqué. Ils ont réussi à mener l’objectif en mobilisant les théories des sociologues des organisations, notamment versés dans la sphère publique. Expliquer « les sous-entendus » de la loi est la vertu essentielle de cette étude.

L’ouvrage ouvre le champ à l’appropriation de la construction intellectuelle proposée tant la pertinence du propos est grande, et en même temps, elle provoque un sentiment de malaise car l’écart entre la « grande idée » et la situation réelle sur le terrain fait apparaître un problème majeur sur la légitimité des mdph à être ce qu’elles sont par la volonté du législateur.

S’agit-il d’ailleurs du législateur au sens où ce terme est habituellement utilisé pour parler du résultat du vote des deux assemblées ? Certes pas. La loi du 11 février 2005 est avant tout le résultat d’une volonté politique, celle du président de la République d’alors, d’un groupe social de pionniers créateurs composé du délégué interministériel aux personnes handicapées, de leaders nationaux d’associations de personnes handicapées, de hauts fonctionnaires qui ont porté le souffle et le projet, celui de voir les personnes handicapées accéder à la citoyenneté pleine et entière et pour cela de mobiliser la société entière pour leur apporter la compensation de leurs besoins.

Les mdph sont le résultat d’une utopie créatrice.

Une utopie, car elles résultent d’une vision, plaçant l’objectif à un niveau élevé. Utopie car aucune explicitation avant ce livre n’a permis de comprendre que c’était bien cela que l’on commandait dès le 1er janvier 2006. Utopie aussi parce que jamais les moyens nécessaires à la mise en œuvre d’un tel projet n’ont été répertoriés. Utopie enfin parce la compréhension fine de ce qu’impliquait ce projet en termes d’organisation managériale, de relation à l’usager et surtout de gouvernance n’avait été appréhendée dans la totalité de son acception.

Dès lors le portage du projet initial est totalement dépendant de la lecture locale qui était faite de la loi. Les fonctions sociétale et politique de la mdph ont été assez souvent réduites à la simple gestion d’un service administratif de plus « distributeur » de droits, la difficulté étant avant tout d’aligner les moyens nécessaires à la réalisation de cette allocation de droits.

Ainsi le statut de gip (groupement d’intérêt public), qui est le résultat d’un arbitrage politique final à une voix près, a eu un effet structurant majeur : il se voulait traduire la volonté de cogouvernance et de coportage des objectifs et des résultats de la mdph. Son maintien aujourd’hui a un sens fort car il permet de maintenir le débat sur la gouvernance partagée au moment où les principaux acteurs ont tendance à fonctionner en « tuyau d’orgue » : le conseil général qui s’intéresse à l’évolution des dépenses de pch (prestation de compensation du handicap), l’État au niveau des dépenses d’aah (allocation aux adultes handicapés) et les associations aux délais de traitement et au sens des décisions de la cdaph (commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées). S’interroger aujourd’hui sur le statut du gip dépasse le simple choix d’un statut juridique pour que, de fait, conforter le choix opéré de manière fortuite en 2005 se trouve confirmé et reconfirmé comme la volonté de voir mis en œuvre un choix sociétal réel.

Au milieu de ces jeux institutionnels et politiques, les directeurs de mdph sont des acteurs exposés par manque d’appropriation politique du projet aussi bien par les décideurs nationaux que locaux. En effet, dans le contexte de tension extrêmement forte sur les budgets alors que les demandes ne cessent de croître en volume et en périmètre, ils sont mis en situation d’obligation de résultat alors même que la complexité de la commande qui leur est adressée n’est pas reconnue. Les raccourcis institutionnels sont légion mais pour autant la nécessité de satisfaire toutes les commandes quelle qu’en soit la nature est constante.

C’est à juste titre que Corinne Grenier et Bernard Laborel évoquent la mdph comme le lieu de construction d’un ordre local négocié. Mais ils soulignent aussi que pour qu’il en soit ainsi, il faut que l’organisation devienne un entrepreneur institutionnel capable de créer de nouveaux arrangements décisionnels au regard des caractéristiques de son territoire puisque la mdph doit savoir faire preuve d’habileté projective et d’habileté sociale. La question est alors de savoir si on lui reconnaîtra la légitimité à l’être. Cela suppose que les décideurs qui gouvernent à sa destinée soient conscients que l’on énonce là une condition à sa réussite.

Les mdph étaient jusqu’à présent des oani, « objets administratifs non identifiés ». Grâce aux travaux des deux auteurs, on peut parler des piliers de leur construction et disposer d’outils pour expliciter ce que chaque directeur s’efforçait de rendre compréhensible. Cet ouvrage ne pourra pas donner aux mdph la légitimité à être ce qu’elles sont, car seule la volonté politique peut le faire. Mais il permettra – et c’est un grand pas – d’avoir les instruments pour engager un dialogue construit avec les différents partenaires de la mdph, et en premier lieu les responsables de sa gouvernance.