QUE SAIS-JE ?

Les politiques publiques de la culture en France

PIERRE MOULINIER

Ancien chargé de mission
à la Direction de l’Architecture et du Patrimoine

Cinquième édition mise à jour

16e mille

Du même auteur

Églises, chapelles et temples de France : un bien commun familier et menacé (en collaboration avec Bernadette Duboscq), Paris, La Documentation française, 1987.

L’évaluation au service des politiques culturelles, Paris, La Documentation française, 1994.

Politique culturelle et décentralisation, Paris, L’Harmattan, 2002.

978-2-13-061408-1

Dépôt légal — 1re édition : 1999

5e édition mise à jour : 2010, février

© Presses Universitaires de France, 1999
6, avenue Reille, 75014 Paris

Introduction

De quelle époque date la politique culturelle de la France ? La question est controversée. Pour certains historiens, il faut attendre la Révolution française, ou encore le XXe siècle, le Front populaire ou la création du ministère des Affaires culturelles en 1959, pour voir naître une volonté forte d’action culturelle de l’État. Certes, sous l’Ancien Régime, l’action publique en faveur des arts consiste essentiellement en un mécénat des rois, des princes ou du clergé en faveur des artistes, mais on assiste aussi à la naissance d’institutions royales : académies, écoles, manufactures, théâtres… De la Révolution à 1959, en même temps que s’implantent les grandes institutions nationales (théâtres, musées, écoles d’art, Bibliothèque nationale, Archives nationales), les éléments d’une politique publique de la culture apparaissent : législation du patrimoine, administration centrale des beaux-arts, décentralisation artistique en province. De nouvelles institutions voient le jour sous la Révolution et l’Empire, telles la Bibliothèque nationale, les Archives nationales et des archives départementales, le Musée du Louvre, le Muséum d’histoire naturelle et l’Institut de France. Dans le domaine du spectacle vivant, les quatre théâtres nationaux (Opéra, Théâtre-Français, Odéon et Opéra-Comique) sont placés sous la tutelle d’un surintendant des spectacles par les décrets de 1806 et 1807. Sous la monarchie de Juillet, une politique patrimoniale se met en place avec la création en 1830 de l’administration des Monuments historiques dont le rôle est d’inventorier les monuments et de veiller à leur conservation et à leur restauration.

La IIIe République privilégie une approche libérale qui vise à développer « l’amour du beau » et à consacrer le génie artistique national. Deux tendances s’affirment : d’abord, le retrait de l’État du domaine privé et commercial de l’art conduit à une reconnaissance de la pluralité de la vie artistique et du marché de l’art comme principale instance de légitimation ; par ailleurs, l’État, de façon centralisée, se voue essentiellement au soutien à l’enseignement et à la protection du patrimoine. En matière patrimoniale, la loi du 30 mars 1887, première loi sur les monuments, officialise la pratique administrative du classement des monuments historiques en instaurant le classement des monuments publics présentant un intérêt national ainsi que celui des propriétés privées dont le propriétaire est consentant. La loi du 31 décembre 1913, abrogeant celle de 1887, instaure le classement des monuments contre l’avis des propriétaires. Elle est complétée en 1927 par un texte instituant l’ « inscription » sur l’Inventaire supplémentaire. Le Front populaire a la volonté de « populariser » la culture qu’il estime trop élitaire. Il développe les mouvements d’éducation populaire et de jeunesse, au sein du ministère de l’Éducation nationale (qui remplace le ministère de l’Instruction publique). Cette tendance touche tous les secteurs mais plus particulièrement le théâtre et les musées, avec l’apparition de la préoccupation de la conservation des savoir-faire (ethnologie), et une politique d’ouverture des musées. Par ailleurs, avec l’invention des congés payés, naît la notion de loisirs. Le régime de Vichy promulgue un certain nombre de textes dans le domaine culturel. L’ordre des architectes est créé en 1940. La loi sur les musées de 1941 détermine le statut des différents musées et prévoit que les directeurs des musées « classés » doivent être des conservateurs d’État (elle sera reprise dans l’ordonnance de 1945). Les fouilles archéologiques sont désormais régies par la loi du 27 septembre 1941, et les archives par celle de 1943.

Après la Libération, des textes législatifs fondamentaux concernant l’organisation des musées, des spectacles et du cinéma sont adoptés, priorité étant donnée à la démocratisation et la décentralisation de la culture, notamment dans les domaines de la lecture publique (création d’un réseau de bibliothèques publiques au niveau des départements) et du théâtre (création des centres dramatiques nationaux, direction du Théâtre national populaire confiée à Jean Vilar). Dans un contexte de communication de masse et de démocratisation de la consommation, l’État, face aux nouveaux médias (cinématographie, radiophonie, télévision), mène au départ une politique de soutien financier et d’encadrement, voire de monopole en ce qui concerne la télévision et la radio. En 1945, la radiodiffusion devient un monopole d’État.

L’avènement de la Ve République et la création, en 1959, du ministère des Affaires culturelles consacrent les débuts de la politique culturelle française fondée sur la démocratisation de la culture, la progressive structuration de l’administration culturelle, le développement de l’aménagement culturel du territoire et l’approfondissement de la législation culturelle. À partir des « années Malraux », la notion de politique culturelle, bien qu’extrêmement improvisée au départ, ne cesse de s’affirmer et de s’approfondir, et l’administration des affaires culturelles connaît un développement remarquable. Constitué au départ de trois directions issues du ministère de l’Éducation nationale (arts et lettres, archives et architecture) ainsi que du Centre national de la cinématographie (CNC), établissement public dépendant du ministère de l’Industrie et du Commerce, ce qui est aujourd’hui le ministère chargé de la Culture comprenait en 1997 12 directions ou délégations en y incluant le cinéma : outre deux directions « horizontales » chargées des affaires communes à l’ensemble des secteurs culturels (direction de l’administration générale, délégation au développement et à l’action internationale), on notait la présence de services chargés de la musique et de la danse, du théâtre, du livre et de la lecture, des arts plastiques, des archives, des musées, du patrimoine, de l’architecture, du cinéma et de la langue française. En 1998, les directions du patrimoine et de l’architecture, ainsi que celles du théâtre et de la musique, ont fusionné. Le passage, en plus de trente années, de 4 directions à 12 scande la montée en puissance de l’impératif culturel et la progressive autonomisation des diverses composantes du champ culturel¹.

Si les compétences de cette administration ont été à géométrie variable, ses objectifs ont très vite été fixés et reconduits sans aucune modification par les ministres successifs. Le décret fondateur du 24 juillet 1959 définit des tâches qui restent d’actualité : il s’agit de « rendre accessibles les œuvres capitales de l’humanité, et d’abord de la France, au plus grand nombre possible de Français, d’assurer la plus vaste audience à notre patrimoine culturel, et de favoriser la création des œuvres de l’art et de l’esprit qui l’enrichissent ». Les compétences du ministère de la Culture comprennent généralement aussi celles qui sont relatives à la communication. Nous ne traiterons pas ici de ces questions, qui mériteraient d’amples développements incompatibles avec le format de cet ouvrage.

Notre propos sera de décrire les politiques publiques de la culture en France selon les termes mis au point par les spécialistes de l’évaluation des politiques publiques² : après une présentation des objectifs et des finalités explicites ou implicites visés par les acteurs des politiques culturelles, nous en présenterons les moyens et les ressources, qu’ils soient budgétaires, législatifs, humains ou institutionnels, avant de tenter une analyse des résultats et des effets de ces politiques. En raison des limites de la collection, nous nous bornerons à une synthèse des principaux aspects des politiques culturelles sans tenter une analyse exhaustive, domaine par domaine et discipline artistique par discipline artistique, des politiques sectorielles nombreuses qui forment le riche bouquet des actions en faveur de la culture et des arts. Les présentations existantes de ces politiques sectorielles seront citées dans la bibliographie. Ajoutons, pour conclure, que cet ouvrage n’aurait pas vu le jour sans les remarquables travaux menés par le département des études, de la prospective et des statistiques du ministère de la Culture, que nous citerons désormais sous son sigle DEPS, et auquel vont nos remerciements et notre gratitude. Bien entendu, les opinions émises dans cet ouvrage n’engagent que leur auteur.

Première partie

Les objectifs des politiques culturelles

Chapitre I

Enjeux et contradictions

En France, semble-t-il, le débat est clos. À droite comme à gauche, il n’y a plus guère d’objecteur de conscience culturelle, d’opposant à l’action des pouvoirs publics en la matière. Selon une enquête publiée dans le rapport de Jacques Rigaud sur la « refondation » de la politique culturelle (1996), neuf Français sur dix estiment souhaitable ou très souhaitable que l’État contribue au financement de la culture³. Aujourd’hui, ce domaine est devenu une grande affaire, un enjeu essentiel, un sujet d’affrontement, un instrument d’affirmation d’identités. Loin de n’être qu’un « supplément d’âme », la parure attrayante de l’austère action publique, elle est désormais une politique à part entière pour laquelle on réclame 1 % du budget de la nation. Quant au ministère de la Culture, faible et « bricolé » au début de la Ve République, il a acquis une certaine crédibilité en dépit de l’affaiblissement de son influence.

Pour autant, le ministère de la Culture et, plus largement, les pouvoirs publics ont-ils une légitimité juridique à agir ? Autrement dit, la notion fréquemment utilisée de « service public culturel » est-elle pertinente⁴ ? Certains tenants du libéralisme n’hésitent pas à répondre par la négative, arguant que l’État n’a pas à intervenir et ne peut que soutenir un art officiel. La culture ne relève-t-elle pas de l’initiative privée dans le cadre du principe de la liberté du commerce et de l’industrie ? Pour qu’il y ait service public, il faudrait que les activités soutenues par les pouvoirs publics aient un caractère d’intérêt général, qui justifie que les pouvoirs publics financent des services par nature déficitaires. En France, après un certain nombre de péripéties juridiques, cette qualité a été accordée aux activités culturelles soutenues par l’État, les établissements publics et les collectivités locales.

Un domaine multiforme. – Quelles sont les composantes du champ culturel à la française ? Le problème est que ce que l’on appelle « la culture » ne peut se résumer à un produit bien identifié. La réponse la plus simple consiste à placer dans ce champ ce qui est réputé par les pouvoirs publics en faire partie, c’est-à-dire à énumérer les domaines d’intervention du ministère, tels que les présente l’organigramme. En fait, l’affaire est plus compliquée. Le domaine culturel, qui est marqué par une hétérogénéité qui lui est consubstantielle, est composé de structures de droit public autant que de droit privé, d’établissements publics autant que d’entreprises industrielles et commerciales et d’associations à but non lucratif. Ajoutons que non seulement chacune de ses composantes rassemble des sous-secteurs diversifiés (par exemple, pour la musique et la danse, le lyrique, les musiques traditionnelles, la création contemporaine, les musiques « amplifiées », les industries musicales, l’orgue, les musiques amateurs, le chant choral, la danse contemporaine), mais en outre il ne cesse de s’élargir par annexion de nouveaux domaines, au point qu’on a pu critiquer une politique du « tout culturel » en voyant le ministère coloniser le design, la cuisine, les « arts urbains », le petit patrimoine local, l’art pauvre, les expressions minoritaires, mais aussi la culture scientifique et technique. Ajoutons que, loin de se limiter à une collection de domaines, la responsabilité culturelle s’exerce à travers des fonctions – autrement dit, des objectifs transversaux communs à l’ensemble des domaines tels que la conservation du patrimoine, la création artistique, la diffusion, la formation, l’animation, la recherche, la communication, l’administration. Ces fonctions ne sont pas étanches et s’interpénètrent : la formation des artistes contribue à la création, la recherche est aussi bien au service de la conservation du patrimoine que de la création artistique, l’administration concerne tous les secteurs, la diffusion s’attache autant aux œuvres de création artistique contemporaine qu’aux biens patrimoniaux. Cette diversité des fonctions fait de cette administration un monde un peu étrange, complexe, extrêmement diversifié dans ses objectifs, ses méthodes, comme dans les métiers qui y concourent, ce qui la distingue de ministères comme la Défense, la Justice ou l’Éducation nationale, qui n’exercent qu’une mission de service public.

Il en résulte que ce que l’on appelle « la culture » fait l’objet d’enjeux contradictoires. D’un côté, beaucoup de professionnels de ce secteur sont tentés de n’accorder d’importance qu’aux enjeux proprement artistiques et culturels : de même que la Défense a pour but de défendre le pays et l’Éducation d’éduquer ses enfants, de même il n’est pas inconcevable de penser que la Culture a pour finalité d’élever le niveau culturel des Français et de développer la qualité de la création artistique en France. Mais un nombre non moins important de responsables des affaires culturelles et même d’artistes rejettent cette conception étroite qui s’apparente à l’art pour l’art et assignent à la culture un rôle qui dépasse la seule production d’œuvres et leur diffusion⁵.

Le paradoxe majeur de l’action du ministère de la Culture est qu’il vise l’accès de tous à la consommation des biens culturels tout en développant par ailleurs des pratiques visant la qualité, c’est-à-dire la production de biens réservés à une élite de connaisseurs. Le vocabulaire des pouvoirs publics privilégie en effet la création, le professionnalisme, la recherche, l’institutionnel, l’excellence et dédaigne ou sous-estime l’amateurisme, l’informel, la répétitivité, le public des non-initiés. Il crée ainsi des hiérarchies. Du coup, la culture apparaît comme ésotérique, élitiste, réservée aux personnes culturellement riches.

Existe-t-il pour autant des objectifs clairs fondant les activités de ce ministère ? La meilleure réponse à cette question réside dans la manière dont les ministres de la Culture successifs ont présenté leur action. Qu’ils soient de gauche ou de droite, il est remarquable qu’ils aient tous insisté sur un petit nombre d’enjeux présents dans le décret Malraux de 1959, et notamment la conservation et la mise en valeur du patrimoine, l’aide à la création d’aujourd’hui et sa diffusion, l’éducation artistique et le développement des pratiques culturelles des citoyens français, l’action internationale de la France et, enfin et surtout, la diffusion de la culture à tous les Français. Au fil des ans cependant, marque supplémentaire de la crédibilité des politiques culturelles, celles-ci se sont enrichies d’objectifs nouveaux. Si le débat sur leurs enjeux n’a pas tardé à se focaliser sur la question de l’élitisme et de la démocratisation, on a constaté aussi que des objectifs différents affectaient les politiques « classiques » (protection du patrimoine et aide à la création), et surtout que des objectifs « non culturels » étaient imposés à ces politiques.

I. – Les voies de la démocratisation culturelle

Trois types de stratégies sont évoqués pour sortir la culture de son confinement élitaire :

– celles qui s’appuient sur les deux véhicules d’accès à la culture que sont – ou devraient être – les médias et l’École ;

– celles qui cherchent les voies d’une démocratisation de la culture par l’action culturelle ;

– celles, enfin, qui mettent en lumière les effets indirects de l’intervention culturelle.

Les deux véhicules de la culture. – Face aux difficultés de la démocratisation culturelle, nombreux sont les responsables qui estiment que les seuls moyens de l’accomplir sont l’École et les médias, deux domaines de responsabilité qu’André Malraux a refusé d’inscrire en 1959 dans les compétences de son ministère⁶. L’École, parce qu’elle encadre et forme une population captive et malléable, le « public de demain », et parce que l’une des justifications du « service public culturel » est d’être éducatif. Les médias, et surtout la télévision, parce qu’ils sont de puissants producteurs de messages en direction des jeunes et des adultes, et qu’ils peuvent être d’excellents vecteurs culturels. Un haut fonctionnaire résume ainsi les attentes à l’égard de l’enseignement artistique : « Si l’éducation artistique favorise l’épanouissement personnel et complète une formation traditionnelle qui favorise l’exercice conceptuel au détriment de l’expérience sensible, elle est également un facteur de cohésion sociale par construction d’une identité culturelle et par enracinement dans un patrimoine commun ; elle est surtout la condition d’un accès ultérieur plus personnel aux œuvres. » ⁷ On connaît les actions menées dans ce sens, de l’éducation artistique à l’école aux chaînes de radio ou de télévision culturelles. Ces deux véhicules culturels sont malheureusement happés par des obligations qui ne jouent pas en faveur de la culture.

L’École d’aujourd’hui n’est plus celle de Jules Ferry, qui comportait des filières ségrégatives et dispensait aux enfants de la bourgeoisie une culture classique à dominante littéraire ; elle a connu depuis cette date maintes réformes qui ont contribué à unifier les filières, à mener au niveau du baccalauréat un nombre important d’élèves et à assurer une formation plus axée sur le monde contemporain et de plus en plus ouverte aux nouvelles technologies. Mais on peut faire le reproche à l’École d’être devenue par trop utilitaire, de s’axer avant tout sur la réussite scolaire, de dispenser plus des connaissances que la culture et d’avoir des difficultés à relier l’acquisition des connaissances et le développement personnel des jeunes esprits. L’efficacité de l’éducation artistique en termes d’élargissement du public des arts et des...