QUE SAIS-JE ?

L’État-providence

FRANÇOIS-XAVIER MERRIEN

Professeur à l’Université de Lausanne

Docteur ès Lettres et Sciences humaines

Docteur en sociologie

Agrégé de sciences sociales

Troisième édition entièrement refondue

9e mille

Éditions coréenne (1998), japonaise (2000)

Du même auteur

L’État social. Une perspective internationale (avec R. Parchet, A. Kernen), Paris, Armand Colin, coll. « U », 2005.

Préface et traduction de Gøsta Esping-Andersen, Les trois mondes de l’État-providence, Paris, PUF, 2e éd., 2007.

Towards a New Governance for Universities in Comparative Perspective (ed. with D. Braun), London, Jessica Kingsley, 1999.

Face à la pauvreté. L’Occident et les pauvres hier et aujourd’hui (dir.), Paris, Éditions de l’Atelier, 1994.

La bataille des eaux. Médecine et hygiène à Rennes au XIXe siècle, Rennes, PUR, 1994.

L’université et la ville (avec F. Dubet, et al.), Paris, L’Harmattan, 1994.

Sortie de siècle. La France en mutation (dir. avec J.-P. Durand), Paris, Vigot, 1991.

978-2-13-061385-5

Dépôt légal — 1re édition : 1997

3e édition entièrement refondue : 2007, avril

© Presses Universitaires de France, 1997
6, avenue Reille, 75014 Paris

Introduction

La naissance de l’État-providence marque la rupture avec la conception libérale de l’État comme État gendarme ou État « gardien de nuit ». L’État gendarme ou État gardien de nuit accorde un rôle minimal à l’État ; en revanche, l’État-providence donne à l’État un rôle important dans la vie sociale et économique au nom d’impératifs sociaux.

Aujourd’hui, le terme peut être pris dans deux sens. Au sens large, adopté par ceux qui critiquent la place trop importante prise par l’État, la notion désigne l’État interventionniste qui s’institutionnalise après la Seconde Guerre mondiale. Au sens restreint, que nous adoptons ici, l’État-providence est celui qui intervient pour assurer la prise en charge collective des fonctions de solidarité.

La notion d’État-providence évoque clairement l’une des nouvelles fonctions de l’État moderne : s’occuper du bien-être social des citoyens, et non plus seulement de la police, de battre monnaie, de gérer ses relations internationales ou de faire la guerre. En second lieu, elle suggère la rationalisation et l’objectivation du droit au secours que constitue le passage d’une solidarité subjective (en mon âme et conscience) à une solidarité objective fondée sur des droits des citoyens et/ou des travailleurs. Elle met en évidence enfin le fait que dans les États-providence, lorsque les solidarités primaires sont défaillantes, les citoyens (et parfois les résidents) peuvent compter sur la puissance publique, émanation de la solidarité nationale. Dans les termes de Polanyi, la naissance de l’État-providence signifie que la redistribution étatique prend la place de la réciprocité et du marché. Dans les sens de Polanyi, le principe de réciprocité suppose la communauté de destin. La définition de la communauté de référence peut varier selon les sociétés et leurs modes de configurations sociales. La famille, le lignage, la corporation, le village, la communauté ethnique peuvent tour à tour constituer les sources majeures de la solidarité entre égaux. Dans les sociétés à base communautaire, l’aide mutuelle est constamment renforcée par le code d’honneur qui impose de venir en aide à ses proches. En revanche, elle cesse de s’imposer dès lors qu’elle met en relation des individus extérieurs au groupe de référence. Elle participe de la recréation permanente du lien social et est mise en difficulté lorsque le lien social est brisé à l’issue de circonstances exceptionnelles comme les guerres, les pandémies, l’éclatement des communautés. Par opposition, la distribution renvoie à une protection sociale organisée du haut vers le bas : des riches, des puissants, des institutions ou encore de l’État vers les pauvres ou les personnes en difficulté. Les sociétés africaines contemporaines décrites par Robert Vuarin (2000) reflètent encore assez bien le recours à ces deux formes d’aide et d’entr’aide.

De nombreux travaux ont expliqué le passage de la réciprocité à la redistribution et le développement des États-providence par des nécessités historiques objectives. Selon leurs auteurs, l’industrialisation, le développement technologique et l’urbanisation ont des effets destructurants. Les modes pré-industriels de reproduction de la société fondés sur la famille, l’Église, les corporations sont détruits. La société est obligée d’inventer des équivalents fonctionnels (services de santé, sécurité sociale, etc.) de ces groupes qui ont disparu ou ne sont plus aptes à jouer leur rôle. Les groupes primaires (famille, clan, communauté villageoise...) étant devenus moins capables d’assurer le soin de leurs membres dans les moments de détresse (maladie, vieillesse...), et les collectivités religieuses incapables de jouer ce rôle, la collectivité publique est obligée peu à peu de prendre en charge ceux qui ne peuvent subvenir par eux-mêmes à leurs besoins. À maints égards, la création des États-providence répond à la fois aux crises d’efficacité des solidarités primaires, mais aussi à la sécularisation des sociétés. L’État substitue sa providence à la providence divine. L’édification des États-providence répond sans aucun doute à des nécessités objectives. La pauvreté, les difficultés de vie des personnes âgées, l’insécurité face à la maladie et l’incapacité d’y faire face avec les seules ressources du ménage expliquent l’intervention des institutions. Néanmoins, il est impossible de rendre compte de l’édification des États-providence, des différentes formes et des degrés de son intervention à partir des problèmes rencontrés aux différents âges des sociétés. Comme le souligne Heclo, dans un livre devenu un classique, Modern Social Politics in England and Sweden (1974), les politiques sociales répondent moins aux problèmes sociaux en eux-mêmes qu’aux politiques menées auparavant dans le secteur ayant pris la forme d’un héritage institutionnel.

En outre, l’explication par l’altruisme et la solidarité est trop restrictive. À plusieurs moments de l’histoire, et dans de nombreuses sociétés, le souci de rétablir la paix sociale ou de s’attacher les populations l’emporte sur les raisons morales. En Europe, dans leur lutte contre les féodalités et les Églises, les monarchies ont dispensé leurs faveurs afin de se créer de fidèles sujets tout comme les Églises et les seigneurs ont dispensé les leurs pour s’attacher leurs vassaux et leurs gens. Le souci d’ordre est inséparable du souci social dans l’œuvre de Napoléon III, de Bismarck ou, plus tard, de Peron en Argentine.

L’originalité des États-providence modernes ne réside pas en ce qu’ils offrent une protection à des populations autrefois livrées à l’insécurité sociale, elle ne réside pas non plus seulement en ce que l’État prenne en charge une protection assurée auparavant par d’autres instances. Ce qui est protégé est non un individu particulier, mais des droits par le biais de lois universelles. En d’autres termes, alors que dans les sociétés dépourvues de droits sociaux les citoyens restent dépendants du sens de la solidarité des autres (réciprocité, charité ou solidarité volontaire), dans l’État social il faut et il suffit d’entrer dans des catégories reconnues (malade, invalide, retraité, chômeur, pauvre) pour bénéficier du droit aux prestations ou aux allocations. Ainsi aujourd’hui, dans la quasi-totalité des pays occidentaux, les citoyens bénéficient d’une couverture sociale plus ou moins étendue en cas de chômage, de retraite ou de maladie. Ces droits peuvent être la résultante de contributions sociales versées, ou de leur statut de citoyen, ou de l’examen de leurs besoins. Très souvent ils peuvent bénéficier d’aides complémentaires dans le domaine du logement, de l’éducation, de la famille pour des problèmes spécifiques. L’ensemble de ces droits dessine la figure emblématique de l’État-providence moderne cherchant à mettre en œuvre, selon l’analyse du sociologue Gøsta Esping-Andersen, la démarchandisation de l’homme au sein des sociétés capitalistes. L’État-providence correspond à une forme de « capitalisme à visage humain » dans lequel l’homme perçoit des revenus de substitution lorsqu’il se trouve hors du marché du travail (maladie, vieillesse, chômage) ou lorsque ses revenus ne lui permettent pas de faire face à ses besoins. Il a, en outre, accès à des services sociaux et de santé à un coût très inférieur à celui du marché. Cette distinction a une portée considérable. Elle permet de distinguer fondamentalement, dans l’histoire de la protection sociale, ce qui relève de la philanthropie, du paternalisme ou du clientélisme sociétal ou encore de l’assistance libérale, et ce qui relève de la reconnaissance de droits dans l’État-providence démocratique.

La réalisation de l’État-providence ne s’est pas réalisée de manière linéaire. D’un point de vue historique et international, l’histoire des États-providence peut être découpée en trois grandes périodes qui constituent chacune une rupture par rapport aux arrangements antérieurs.

La première rupture est liée au mouvement en faveur des assurances sociales pour les ouvriers. D’un point de vue analytique, la période 1870-1935 constitue indubitablement un nouveau départ dans les métamorphoses de la question sociale. La question posée n’est plus celle des populations sans lien social (indigents, pauvres, populations sans feu ni loi, populations dangereuses, franges de la société, miséreux), mais celle d’une population inscrite dans la nouvelle civilisation du travail qui prend naissance avec la révolution industrielle. Même, si l’on peut admettre que les États-providence (si l’on désigne par là les interventions de la puissance publique pour endiguer ou réduire la pauvreté) ont une histoire bien plus longue que l’on peut faire remonter avec Robert Castel (1995) à la crise du Moyen Âge finissant, il n’en demeure pas moins que la fin du XIXe siècle fait apparaître ce que l’on peut légitimement désigner comme un nouveau paradigme d’action. Cette phase prend place durant la phase d’industrialisation européenne, dans un contexte d’extension des marchés, de paupérisation des masses ouvrières et de croissance des mouvements socialistes. Dans tous les pays, les élites sont conscientes de l’inadéquation des anciennes politiques établies et de la nécessité d’améliorer le sort des ouvriers. Cette phase d’émergence est aussi une phase extrêmement conflictuelle. Durant toute cette période, si l’idée de la nécessité d’étendre la protection sociale et d’en garantir l’existence gagne du terrain et s’impose à l’esprit de nombreux réformateurs, d’experts et d’hommes politiques, elle suscite dans tous les pays les réserves d’une grande partie du corps social. La préférence va encore à l’appui aux solidarités volontaires et à la charité publique exercée avec discernement. Mais, progressivement, à partir de la fin du XIXe siècle, le modèle bismarckien des assurances sociales s’impose dans tous les pays.

La seconde mutation s’ébauche durant les années 1930 dans le contexte de la grande crise et s’épanouit au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Le consensus se réalise autour de l’État-providence démocratique assurant la sécurité sociale de tous les citoyens. L’État doit étendre son action dans les domaines économiques et sociaux, au nom des nécessités publiques. La nouvelle forme de l’État-providence est l’État « providence-keynésien » s’efforçant tout à la fois de promouvoir la croissance et l’équilibre économique, de surmonter les oppositions sociales et d’assurer une fonction d’allocation équitable des richesses. L’extension de la sécurité sociale se réalise à la fois sur le plan horizontal et sur le plan vertical, couvrant des catégories toujours plus nombreuses de la population, et prenant en charge des risques toujours plus nombreux. Entre les années 1950 et 1970, la sécurité face aux risques sociaux augmente rapidement tandis que le niveau de pauvreté diminue de manière considérable. Les citoyens bénéficient de sécurités sociales élargies dans tous les domaines. Néanmoins cet État-providence ne constitue pas une institution homogène mais des réalités contrastées. Les États-providence mettent en œuvre de manière très différente, et plus ou moins complète, la sécurité sociale des citoyens. Ils diffèrent par leur mode de prise en charge des risques sociaux, le type et la quantité d’institutions et de services qu’ils mettent à la disposition des populations. Au moment de l’apogée de l’âge d’or de la croissance des économies industrielles que nous situons au début des années 1970, il existe donc différents mondes d’États-providence. Leur légitimité est forte et leur financement est assuré.

La troisième mutation s’ouvre à la fin des années 1970. Par contraste avec la période triomphante des décennies précédentes, les États-providence sont soumis à de fortes pressions économiques, politiques et sociales. Ils semblent incapables de faire face aux défis que leur pose l’évolution des économies modernes et de traiter correctement leurs problèmes internes. La capacité à développer simultanément l’économie et le social semble révolue. Le thème de la crise de l’État-providence se hisse au premier plan des débats politiques et académiques. Les États-providence connaissent une faible croissance économique, accompagnée de taux de chômage élevés ainsi qu’un déséquilibre démographique croissant entre actifs et inactifs. La capacité à développer simultanément l’économie et le social semble révolue. Les différents types d’États-providence se trouvent confrontés à un double impératif : assurer le financement d’un système de protection sociale en déséquilibre structurel et financer sur leur budget les dépenses d’ajustement social. Dans ce contexte, les recommandations libérales (plus de flexibilité et moins de protection sociale) trouvent un écho toujours plus grand auprès des élites politiques, et ce malgré l’attachement des populations à leurs systèmes de sécurité sociale. Tous les pays s’attachent à réformer leur système d’État-providence soit pour le rendre plus minimal, soit plus simplement, pour lui permettre d’assumer des coûts croissants.

Chacune de ces périodes fait apparaître des influences majeures, même si elles demeurent variables d’un pays à l’autre. Le concept d’assurances sociales associé à la législation bismarckienne marque la première, tandis que la seconde est associée aux idées de Keynes et de Beveridge ; enfin, la troisième porte indiscutablement l’empreinte des idées néolibérales. Les politiques sociales innovantes initiées dans un pays sont importées dans d’autres pays sous des formes plus ou moins pures.

Il ne saurait être question, dans ce petit ouvrage, de traiter toutes ces questions de manière exhaustive. L’ouvrage se limite donc à exposer le plus clairement possibles quatre thématiques complexes :

– la genèse de la notion d’État-providence et l’analyse des concepts qui fondent la protection sociale (chap. I) ;

– l’édification des États-providence (chap. II) ;

– l’institutionnalisation des modèles d’États-providence (chap. III) ;

– les États-providence et le choc de la mondialisation (chap. IV) ;

– les réformes au sein des États-providence (chap. V).

Chapitre I

L’État-providence dans une perspective historique et conceptuelle

La notion d’État-providence n’est pas dénuée d’ambiguïté. Au sens strict, la notion d’État-providence signifie la monopolisation par l’État des fonctions de solidarité sociale. Or, dans aucun pays, l’État ne monopolise les fonctions de solidarité. L’État-providence est toujours une réalisation partielle. Dans une perspective internationale, il existe des degrés très variables de l’étatisation de la solidarité et de la reconnaissance des droits sociaux. La solidarité face aux risques sociaux est toujours le résultat de l’intervention de plusieurs instances : la famille, la collectivité de travail, les associations volontaires, les institutions religieuses, les entreprises, les compagnies d’assurances, les collectivités locales, les organismes spécialisés et, enfin, l’État. En effet, même dans le domaine des solidarités organisées et réglementées par l’État, celui-ci tient souvent un rôle direct assez faible et se limite à une fonction de réglementation. Le poids de chacune de ces instances dépend du degré de développement économique, de la démographie, des relations entre les groupes sociaux, du degré d’individualisation des rapports sociaux et des valeurs qui imprègnent la société. L’État-providence est une création historique dans laquelle se mêlent innovations nationales et internationales, transferts d’idées, mimétisme institutionnel et traditions réinterprétées. Le terme lui-même ne fait pas l’unanimité. Les francophones utilisent la notion d’État-providence ou, plus rarement, celle d’État social, quand les Anglo-Saxons utilisent la notion de Welfare State qui ne désigne pas exactement les mêmes réalités.

Avant d’aborder les réalités contemporaines, il est donc indispensable de retracer la généalogie des concepts (I.) puis de mettre en évidence les différents modèles d’États-providence (II.).

I. – Genèse de la notion d’État-providence

Historiquement les termes d’« État-providence », d’« État social » et de Welfare State ne sont pas du tout équivalents. Dans son acceptation moderne, le concept d’État-providence relève d’une triple généalogie. Il condense trois concepts historiquement et nationalement datés : l’idée française d’État-providence, la notion allemande d’État social (Sozialstaat) et la notion britannique de Welfare State.

1. La notion française d’État-providence. – Si la notion d’État-providence est passée dans le langage commun avec une connotation positive, elle est, à l’origine, assortie d’un sens critique et négatif qu’elle tend à retrouver aujourd’hui. Pour ses inventeurs, réformateurs sociaux ou opposants français au Second Empire, dont Émile Ollivier est la figure emblématique, l’État-providence est l’enfant monstrueux de la Révolution française. Parce que la Révolution française et les régimes qui lui ont succédé ont supprimé tous les corps intermédiaires entre l’individu et l’État, supprimé les corporations, interdit les syndicats, contrôlé les organisations de secours mutuels, l’État a été obligé de devenir la providence des malheureux. Dans son discours du 27 avril 1864 à l’Assemblée nationale, le député Émile Ollivier déclare : « Nous saisissons (...), dans cette théorie exposée par Le Chapelier, l’erreur fondamentale de la Révolution française (...). De là sont sortis les excès de la centralisation, l’extension démesurée des droits sociaux, les exagérations des réformateurs socialistes ; de là le procès de Babeuf, la conception de l’État-providence, le despotisme révolutionnaire sous toutes ses formes. » ¹ En bridant les libres efforts d’association, la providence étatique a dû prendre la place de la providence divine sous l’Ancien Régime. À la capacité anglaise de susciter des solidarités primaires, de créer des associations de secours mutuels – bref, à l’esprit de prévoyance typique de la...