Philippe Moreau Defarges

Droits d’ingérence

Dans un monde post-2001

2006 Logo de l'éditeur SCPO

Copyright

© Presses de Sciences Po, Paris, 2013
ISBN numérique : 9782724687958
ISBN papier : 9782724609806
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Présentation

Après 15 ans de droit d’ingérence et d’interventions successives, que ce soit au Kurdistan en 1991, en Somalie en 1992, au Burundi, en ex-Yougoslavie puis au Kosovo, en Afghanistan en 2001 et en Irak depuis 2003 ou à Haïti, Philippe Moreau Defarges refait le point sur ce droit qui a fait irruption dans le champ diplomatique et médiatique. Au-delà, il repose la question “des droits d’ingérence” droit d’ingérence humanitaire au droit d’occupation néocolonial, dans une problématique globale et permanente des relations internationales, celle des interactions, des conflits sans fin entre ingérence et indépendance : l’ingérence en tant que constante des rapports entre entités (notamment politiques) contre laquelle se construit et se reconstruit l’indépendance, cette dernière pouvant être appelée “souveraineté”, “autonomie”…

L'auteur

Philippe Moreau Defarges – Ministre plénipotentiaire, chercheur et co-directeur du Rapport RAMSES à l’Institut français des relations internationales (IFRI), professeur à Sciences Po Paris, est l’auteur de nombreux ouvrages traitant de questions internationales.

Introduction. De l’ingérence impériale à l’ingérence démocratique

Désormais, en cas de catastrophe (désastre naturel, répression politique, massacre...), la communauté internationale devra et pourra apporter tous les secours requis ; afin d’accomplir cette mission, celle-ci sera habilitée à intervenir à l’intérieur des États, y compris sans leur accord si nécessaire. Dans les années 1980-1990, le droit d’ingérence est présenté par ses promoteurs comme un principe révolutionnant l’ordre mondial. Deux exemples sont alors mis en avant : en décembre 1988, la forte mobilisation consécutive au tremblement de terre en Arménie – devant l’impuissance de l’Union soviétique à laquelle appartient alors cette république – et, au printemps 1991, le sauvetage par une coalition internationale (États-Unis, Royaume-Uni et France) des Kurdes d’Irak, pourchassés par l’armée de Saddam Hussein. Pourtant, que de questions encore derrière ces premières expressions du droit d’ingérence ! Les tragédies sont quotidiennes et innombrables. Un tri inavoué entre « bonnes » et « mauvaises » tragédies n’est-il pas inévitable ? Les premières « politiquement correctes » attirent comme un aimant l’aide internationale, les secondes en sont écartées car elles n’éveillent pas l’émotion des opinions publiques. La communauté internationale n’est-elle pas un club de puissants utilisant l’ingérence dite humanitaire pour contrôler les plus faibles ? Faire fi de la souveraineté des États, n’est-ce pas ruiner leur légitimité et leur responsabilité alors que l’État, source de la nationalité et donc de la citoyenneté, demeure le premier protecteur de l’individu ? Le terme même de « droit d’ingérence » est loin de faire l’unanimité. Certains, insistant sur l’ingérence comme impératif moral, se réfèrent à un « devoir d’ingérence » tandis que les défenseurs de la souveraineté étatique, pour lesquels toute intervention extérieure requiert l’accord de l’État concerné, ne reconnaissent qu’un droit ou un devoir d’assistance humanitaire.

Peut être qualifiée d’ingérence toute action par laquelle l’« extérieur » intervient à l’« intérieur » d’une entité établie (ici, un État). Cette définition posée, chacune de ses composantes appelle discussion : quel peut être cet « extérieur » ? Est-il un ou pluriel ? De même, comment définir l’« intérieur » ? Quelles sont les relations entre ces deux pôles ? Au cours des vingt dernières années, la problématique de l’ingérence s’est installée comme l’un des débats majeurs du système international et s’est articulée autour de six éléments essentiels.

1) L’ingérence est une dimension permanente des rapports internationaux. Elle est toujours justifiée par des impératifs supérieurs. Il n’y a pas un droit d’ingérence, mais des droits d’ingérence, chacun d’entre eux modelé par une combinaison spécifique de facteurs politiques, juridiques et même rhétoriques. Le droit d’ingérence, formulé dans les dernières décennies du XXe siècle, est une expression parmi d’autres des innombrables relations d’ingérence qui jalonnent l’histoire.

2) Depuis les années 1990, les interventions de tous types, humanitaires, économiques, politiques, se sont multipliées et banalisées. La souveraineté n’est plus désormais protégée par une muraille impénétrable, les États ne sont plus des forteresses opaques.

« La souveraineté étatique dans son sens le plus fondamental, est en pleine redéfinition – et pas seulement sous l’effet des forces de la globalisation et de la coopération internationale. Les États sont maintenant largement considérés comme des instruments au service de leurs peuples, et non l’inverse. Au même moment, la souveraineté de l’individu […] est renforcée par une conscience renouvelée et en pleine diffusion des droits individuels […] Une nouvelle et plus large définition de l’intérêt national s’impose au XXIe siècle ; elle incitera les États à parvenir à une plus grande unité dans la poursuite d’objectifs communs et de valeurs partagées [1] . »

(Kofi Annan)

3) Le droit d’ingérence, proclamé dans les années 1990, se heurte à des réticences, voire à une hostilité, en premier de la part du Tiers Monde qui voit dans cette notion un habillage de l’Occident pour imposer à l’ensemble de la planète, son modèle d’organisation (économie de marché, orthodoxie financière, démocratie libérale…) au nom d’intérêts prétendus supérieurs de l’humanité toute entière.

« Nous rejetons le soi-disant « droit » d’intervention humanitaire, qui n’a aucun fondement juridique dans la Charte des Nations Unies et dans les principes généraux du droit international […] Nous confirmons que l’assistance humanitaire doit être entreprise dans le strict respect de la souveraineté, de l’intégrité territoriale et de l’indépendance politique des États concernés et qu’elle ne peut être déclenchée qu’en réponse à une demande et qu’avec l’approbation des États concernés [2] . »

(Groupe des 77)

Le Groupe des 77, créé en 1963 alors que le Tiers Monde est encore dans l’effervescence révolutionnaire, reste l’enceinte où s’exprime la vision tiers-mondiste de l’ordre international. En 2005, ce Groupe rassemble plus de 130 États situés au Sud. La résolution sur le droit d’intervention humanitaire traduit parfaitement le rejet quasi viscéral de l’ingérence par les anciens colonisés. Ceux-ci se souviennent que la colonisation, entreprise d’ingérence systématique des puissances européennes dans les quatre autres continents, a naguère été justifiée par les motifs les plus nobles, libérer les populations d’Asie, d’Afrique et d’ailleurs, de la misère et de l’ignorance. À l’issue de la première guerre mondiale, les mandats de la Société des Nations (SDN) [3] ont ainsi permis à deux grandes nations coloniales (Royaume-Uni et France) d’étendre leur empire au nom du progrès des peuples.

4) Le droit d’ingérence, en tant que fondement implicite d’un nombre croissant d’opérations internationales, demeure dans une position ambiguë du point de vue du droit international. Ce droit n’est consacré par aucun texte général, le consensus établi privilégiant l’égalité souveraine des États (voir l’encadré « Le droit d’ingérence, dimensions juridiques »). Pour le système onusien, souveraineté et égalité sont indissociables. Sans la première, la seconde n’est qu’une fiction. La souveraineté protège les faibles contre les plus forts. Et pourtant, les indignations de la souveraineté outragée appartiennent au passé. Les États savent que leur prospérité et leur sécurité passent aujourd’hui par leur insertion dans les flux planétaires et par leur appartenance au plus grand nombre possible d’organisations internationales, le prix à payer étant la multiplication des contrôles extérieurs. Les États vivent dans un univers où ingérences acceptées et ingérences imposées s’entremêlent toujours plus. En décembre 2004, un Comité des Sages créé par le secrétaire général des Nations Unies a rendu son rapport recensant les réformes possibles de l’Organisation mondiale. Ce document, tout en veillant à ne jamais soulever la question du droit d’ingérence (diplomatie oblige), est constamment imprégné de l’idée que « la communauté internationale doit être prête à agir plus résolument » (alinéa 88) pour prévenir guerres, tueries, déchaînements de violence. Passant en revue les nouveaux risques qui pèsent sur la stabilité mondiale (pauvreté, pandémies, armes multiformes, terrorisme, criminalité transnationale), le rapport suggère, à propos de chacun d’eux, telles ou telles actions impliquant des formes spécifiques d’intervention, de la surveillance technique aux opérations préventives. N’est-ce pas une reconnaissance implicite du droit d’ingérence, du droit et du devoir de l’« extérieur » de ne pas laisser l’« intérieur » entièrement libre de ses mouvements, celui-ci devant rendre des comptes à cet « extérieur » ?

Le 15 septembre 2005, le Sommet mondial des Nations Unies, réuni à New York pour débattre des suites des travaux du Comité des Sages et de la réforme de l’Organisation mondiale, a longuement discuté du « droit d’ingérence humanitaire ». Le document final exprime très bien les prudences de la communauté des États devant cette question, affirmant le devoir général tant des États que de la communauté internationale « de protéger les populations du génocide, des crimes de guerre, du nettoyage ethnique et des crimes contre l’humanité ». Des pratiques multiséculaires sont donc clairement condamnées, une morale universelle est posée. Le document rappelle la responsabilité première des États : il incombe d’abord à l’État souverain de protéger sa population. Dans le cas où « les autorités nationales n’assurent manifestement pas la protection de leurs populations » contre les crimes ou les menaces, « une action collective résolue » peut et doit être entreprise conformément aux procédures de la Charte des Nations Unies. Le fait nouveau réside dans la reconnaissance que tous ces crimes constituent des « menaces contre la paix » (article 39 de la Charte), soumises aux pouvoirs contraignants du Conseil de sécurité. Tout ce qui vise à empêcher ou combattre les génocides et autres crimes collectifs figure désormais dans les missions de maintien de la paix.

5) Le droit d’ingérence s’inscrit dans une problématique d’ensemble, celle de la position et du rôle des États dans le système international contemporain. Dans le monde de l’après-guerre froide, l’une de ses motivations majeures est le remodelage des États faillis (failed states) afin de les couler dans le moule démocratique. Au-delà de l’ingérence, se dessine donc la question de l’État et de ses transformations. D’un côté, la souveraineté étatique induit le rejet de toute ingérence au nom du strict respect du domaine intérieur. De l’autre, la paix exige une souveraineté prévisible, rationalisée, normalisée, refaçonnée par l’ingérence, celle-ci faisant passer l’État du stade « sauvage », régulé par la guerre, au stade avancé de société interétatique. Un État « démocratique » accepte l’ingérence, vit avec elle, sa légitimité et sa crédibilité dépendant de sa transparence, de sa volonté et de sa capacité à se soumettre aux contrôles multiformes de l’extérieur, qu’il s’agisse des autres États, des organisations interétatiques ou des organisations non gouvernementales.

6) Enfin, le droit d’ingérence, dans sa formulation actuelle, apparaît pris dans une contradiction insurmontable. La contraction de l’espace et du temps, la multiplication des interdépendances, l’institutionnalisation des relations internationales, la transformation de la planète en un espace public unique entraînent le développement et la banalisation de l’ingérence. Chaque État devient la partie d’un tout et se trouve donc subordonné aux exigences de ce tout, qui a le droit et le devoir d’intervenir si cette partie n’est plus capable d’assumer ses responsabilités. Simultanément, la vague de fond démocratique, la revendication des individus et des groupes d’individus à « être soi-même » rendent insupportable toute ingérence, comme toute action, venue d’en haut qui impose leur conduite aux États et aux peuples. Cette contradiction entre dynamiques porteuses d’ingérence et revendications de plus en plus multiformes de libre choix et de souveraineté est fondamentale. Paradoxalement, en se développant, elles suscitent des réactions de contestation et de rejet d’autant plus fortes que les valeurs individualistes et démocratiques s’imposent sur la planète.

Ce livre est composé de quatre chapitres. Le premier relate les évolutions complexes du droit d’ingérence depuis sa proclamation au tournant des années 1980-1990, chaque étape mettant en lumière les dynamiques, les ambiguïtés et les contradictions de ce droit. Le deuxième chapitre tente de dresser un bilan de quinze ans d’ingérences et s’interroge sur les réussites, les échecs et, au-delà du bilan, sur la façon dont l’ingérence a contribué au remodelage de la souveraineté étatique. Comme l’explique le troisième chapitre, les formes que peut prendre l’ingérence, relation par nature inégale entre la personne qui en est l’initiatrice et celle qui la subit, sont nombreuses. Une ingérence démocratique, c’est-à-dire conforme à l’exigence d’égalité de la démocratie, peut-elle alors se développer ? Telle est l’interrogation qui fournit le fil directeur du quatrième chapitre.

Le droit d’ingérence, dimensions juridiques

1) Le terme « droit d’ingérence » s’installe dans le vocabulaire officiel au tournant des années 1980-1990. C’est un terme flou, ouvert, d’emblée source de controverses. Quel est le contenu de ce droit ? Autorise-t-il tout acteur international à intervenir dans n’importe quel État dès lors qu’une tragédie y survient ? Qui est le détenteur de ce droit ? Dans quelles conditions peut-il être exercé ?

2) Le droit international contemporain, d’inspiration démocratique, s’est construit sur la souveraineté étatique et la non-ingérence dans les affaires intérieures des États. Le droit international résulte fondamentalement des traités signés par les États. L’État possède trois atouts tout à fait spécifiques : il est le maître exclusif d’un territoire, il confère la nationalité, grâce à laquelle l’individu est porteur de droits (l’apatride n’a que des droits limités, reconnus par certains États seulement) et enfin, l’État détient le monopole de la force légitime (police, armée), même si l’ambition ultime de la Charte des Nations Unies est de lui retirer le droit de faire la guerre. De plus, les États forment entre eux une société, reconnaissant mutuellement leurs frontières et respectant leur domaine intérieur.

L’attachement fondamental à la non-ingérence est rappelé tant par l’Assemblée générale des Nations Unies : « Aucun État ni groupe d’États n’a le droit d’intervenir, directement ou indirectement pour quelque raison que ce soit, dans les affaires intérieures ou extérieures d’un autre État. En conséquence, non seulement l’intervention armée, mais aussi toute autre forme d’ingérence ou toute menace dirigée contre la personnalité d’un État ou contre ses éléments politiques, économiques et culturels, sont contraires au droit international. » (résolution 2625 (XXV) du 24 octobre 1970) ; que par la Cour internationale de justice : « L’adhésion d’un État à une doctrine particulière ne constitue pas une violation du droit international coutumier ; conclure autrement reviendrait à priver de son sens le principe fondamental de la souveraineté des États sur lequel repose tout le droit international, et la liberté qu’a un État de choisir son système politique, social, économique et culturel. » (arrêt Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua (fond) du 27 juin 1986)

3) La seule limite de fond apportée à la non-ingérence est l’article 2, alinéa 7 de la Charte des Nations Unies : « Aucune disposition de la présente Charte n’autorise les Nations Unies à intervenir dans des affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d’un État ni n’oblige les membres à soumettre des affaires de ce genre à une procédure de règlement au terme de la présente Charte ; toutefois ce principe ne porte en rien atteinte à l’application de mesures de coercition prévues au chapitre VII. »

Cette disposition, tout en réaffirmant l’impératif de non-ingérence, marque sa subordination à une exigence supérieure, celle du chapitre VII concernant le maintien de la paix. Cette limite fondamentale mise à la souveraineté indique que le maintien de la paix dépasse désormais les États et leur liberté.

Qu’est-ce que le maintien de la paix ? Maintenir la paix, c’est veiller à ce que les États ne se fassent pas la guerre, écrivaient, en 1945, les auteurs de la Charte. Dans ce schéma, la problématique est simple : le monde est composé d’États, entités closes et cohérentes ; le seul risque qui pèse sur la paix est l’éclatement d’affrontements armés entre ces entités. Mais la guerre et la paix se transforment en permanence. En ce début de XXIe siècle, le défi est moins de maintenir la paix que de maîtriser des explosions de violence, combinant guerre interétatique, guerre civile et terrorisme. Les limites entre « intérieur » et « extérieur » se brouillent. Le maintien de la paix peut impliquer la construction ou la reconstruction d’États (state building).

4) « Le droit d’ingérence » n’a pas fait et ne fera probablement jamais l’objet d’une définition juridique reconnue. Il existe des textes ponctuels : résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies 43/131 du 8 décembre 1988 qui reconnaît « l’importance de l’assistance humanitaire pour les victimes de catastrophes naturelles et situations d’urgence du même ordre » ; résolution du Conseil de sécurité 688 du 5 avril 1991, relative au sauvetage des Kurdes d’Irak réprimés par l’armée de Saddam Hussein et stipulant l’« accès immédiat des organisations humanitaires internationales à tous ceux qui ont besoin d’assistance »… Sauf à être prises en application du chapitre VII de la Charte, ces mesures ne reconnaissent pas un droit d’ingérence (capacité pour l’extérieur d’intervenir sans l’accord de l’État concerné) mais un devoir d’assistance (obligation morale pour l’extérieur de venir au secours de l’État victime, avec le consentement de cet État).

Une définition de principe du droit d’ingérence paraît donc exclue. Pour qu’une définition juridique soit possible, la notion concernée doit être « dure », s’identifier à des repères clairs (par exemple un État constitué d’un territoire, d’une population et d’un appareil politico-administratif) ou bénéficier d’un large consensus moral. Or beaucoup de notions-clés des relations internationales (peuple, guerre, terrorisme, intervention ou ingérence) font l’objet d’interprétations divergentes et contradictoires. Ce qui est bon, juste et légitime pour l’un, est mauvais, injuste et illégitime pour l’autre, menant chacun à faire prévaloir sa perspective morale lors de tout débat autour de sa définition. Comment alors concilier ceux qui voient dans le droit d’ingérence l’un des piliers de l’avenir et ceux qui l’appréhendent en tant qu’instrument masqué de la puissance ?

Notes du chapitre

[1] Kofi Annan, « Two Concepts of Sovereignty », The Economist, 18 septembre 1999, p. 49-50.

[2] Déclaration du sommet du Groupe des 77 réuni à La Havane, 10-14 avril 2000.

[3] Certains peuples sont alors considérés comme insuffisamment mûrs pour accéder à l’indépendance, d’abord au Moyen-Orient (Syriens, Libanais, Palestiniens, Irakiens…) mais également en Afrique. Par le mécanisme des mandats, ces peuples sont mis sous tutelle. Les États mandataires doivent les éduquer afin de les rendre « adultes » et aptes à assumer leur destin. Ces États mandataires font rapport de leur gestion à la SDN. Mais les choses se passent mal, les peuples sous mandat n’admettant pas d’être soumis à un pouvoir néo-colonial alors qu’à la même époque les nations d’Europe centrale et orientale deviennent indépendantes.