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Les finances publiques

FRANK MORDACQ

Deuxième édition mise à jour
4e mille

Du même auteur

La LOLF : un nouveau cadre budgétaire pour réformer l’État, Paris, LGDJ, coll. « Systèmes », 2006.

La Réforme de l’État par l’audit, Paris, LGDJ/Lextenso, coll. « Systèmes », 2009.

978-2-13-061662-7

ISSN 0768-0066

Dépôt légal – 1re édition : 2011, février
2e édition mise à jour : 2012, mai

© Presses Universitaires de France, 2011
6, avenue Reille, 75014 Paris

« Point de banqueroute, point d’augmentation d’impôts, point d’emprunt… Pour remplir ces trois points, il n’y a qu’un moyen. C’est de réduire la dépense au-dessous de la recette »

Extrait de la lettre de Turgot au
roi Louis XVI le 24 août 1774.

Introduction

Les finances publiques qui permettent d’étudier les ressources et les charges, les budgets et les comptes des collectivités publiques, sont au cœur de l’actualité politique et économique comme elles l’ont toujours été à travers l’histoire. L’État n’a cessé de rechercher les moyens de financer son action en levant l’impôt et en prévoyant ses dépenses. Grevées par le poids de la dette, les finances publiques françaises sont en pleine mutation en ce début de XXIe siècle.

Près de cinq cents ans auront été nécessaires entre la première réunion des États généraux concernant l’impôt par Philippe Le Bel en 1314 (dépenses extraordinaires pour financer les guerres) et la Révolution française de 1789 pour reconnaître définitivement au Parlement le droit de consentir à l’impôt. La démocratie financière est née plus tôt en Angleterre, en 1215, avec la Magna Carta, acceptée par Jean Sans Terre à l’égard de ses barons. Néanmoins, l’Ancien Régime a construit les premiers principes des finances publiques : l’unité de caisse lorsque Philippe-Auguste distingue le Trésor public de la cassette royale, le contrôle juridictionnel des comptes créé par Philippe Le Long (1320) et la mise en place progressive d’un budget (état général des finances) et d’une administration financière (les trésoriers généraux de France en 1551). L’Ancien Régime a également permis l’émergence d’un ministre des Finances puissant : surintendant (Sully) ou contrôleur général (Colbert) avec un conseil royal des finances. Malgré les efforts de réforme de Turgot et de Necker, c’est la Révolution française, par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (26 août 1789), qui établit le fondement démocratique des finances publiques : « Les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée » (art. 14). Napoléon crée la Banque de France en 1800 et la Cour des comptes en 1807.

Le XIXe siècle est celui de la maturité des finances publiques et de la vertu de l’équilibre budgétaire. La Restauration établit les grands principes budgétaires (le baron Louis, Villèle) et crée l’Inspection générale des finances en 1816. Le Second Empire affermit les principes de comptabilité publique en 1862 (le marquis d’Audiffret). Ce siècle consacre le pouvoir budgétaire du Parlement qui vote la loi de finances et en contrôle l’exécution. Sous la IIIe République, les budgets locaux prennent leur autonomie juridique en 1892.

Le XXe siècle voit la montée des dépenses et de la dette, le budget devenant un instrument de politique économique, s’éloignant le plus souvent de l’équilibre. L’État providence élargit progressivement ses missions : l’éducation, l’économie, les infrastructures, la redistribution sociale, la culture et l’environnement. Le contrôle parlementaire s’appuie sur un contrôle des dépenses engagées (loi de 1922). Les finances sociales naissent avec la création de la Sécurité sociale en 1945, alors que la décentralisation donne l’autonomie financière aux collectivités locales à partir de 1982. C’est aussi le siècle de la création des grands impôts modernes : impôt sur le revenu en 1914, TVA dans les années 1960, CSG en 1990. La Ve République redonne du pouvoir financier à l’exécutif par la Constitution conçue par le général de Gaulle et l’ordonnance budgétaire de 1959. Enfin, l’Europe prend son essor à partir du traité de Rome en 1957 avec un budget aux ressources propres.

Le XXIe siècle débute par trois grands défis de gouvernance financière. Le défi de l’autonomie budgétaire tout d’abord naît de l’instauration de l’euro en 1999, d’une politique monétaire confiée à la Banque centrale européenne et de l’existence de règles de gouvernance et de discipline budgétaire européennes. Le défi de la soutenabilité ensuite vient du niveau d’endettement public, dépassant 60 % du PIB depuis 2003 ; la dette cumulée de l’État, de la Sécurité sociale et des collectivités territoriales atteint 1 700 Mds € fin 2011. Les finances publiques doivent s’appréhender globalement alors que les générations futures affronteront des dépenses supplémentaires de vieillissement et de santé avec un taux de prélèvement obligatoire déjà élevé. Le défi de la transparence enfin exige des finances publiques mieux gérées par l’administration et facilement compréhensibles par les citoyens. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF), votée en 2001, est une révolution de la gestion publique en installant la notion de performance et de responsabilité au cœur des finances publiques. Le Parlement, assisté par la Cour des comptes, retrouve un rôle naturel de contrôle et d’évaluation.

Chapitre I

Les enjeux

I. – Des enjeux politiques

La démocratie financière s’incarne dans l’autorisation donnée par le pouvoir législatif au pouvoir exécutif pour percevoir les impôts et dépenser. Elle se mesure par l’équilibre institutionnel entre gouvernement et Parlement, par la nature des contrôles exercés et par les pouvoirs du juge constitutionnel. Les choix de finances publiques qui s’expriment à travers les budgets sont des choix politiques, car l’exécutif assure par son budget la mise en œuvre des politiques publiques, financées par les impôts des citoyens. Un nouveau gouvernement présente souvent ses priorités par une modification du budget en cours d’année et peut être renversé lorsque son budget est refusé par le Parlement. Financer ses dépenses, c’est donner les moyens à la collectivité de fonctionner et à l’État d’assurer ses missions régaliennes : police, justice, finances ainsi que la diplomatie et la défense.

À travers les finances publiques s’expriment des choix de société, qu’il s’agisse du niveau des prélèvements obligatoires ou de celui de la dépense publique, caractérisant un État gendarme ou libéral, versus un État providence ou interventionniste. L’organisation des compétences institutionnelles est l’expression de choix structurants de l’État par les transferts qu’il consent : la politique agricole et le pouvoir monétaire au profit de l’Union européenne, des compétences décentralisées au profit des collectivités territoriales, des dépenses confiées au système de Sécurité sociale affectataire de ressources fiscales. L’État peut aussi confier des compétences à d’autres acteurs publics (établissements publics ou entreprises publiques) ou privés (externalisations ou privatisations). Dans ses choix de finances publiques, il est aussi en charge des enjeux politiques de long terme concernant plusieurs générations : en matière de recherche, de santé, de retraites ou dans les domaines de l’énergie et du transport. L’État est assureur en dernier ressort en cas de catastrophe naturelle ou économique. Sa capacité à rembourser la dette « souveraine » est enfin un enjeu politique majeur.

II. – Des enjeux économiques

Le poids des finances publiques dans l’économie n’est pas neutre. La dette (somme des déficits passés), les dépenses publiques, les prélèvements obligatoires (cotisations sociales et impôts) et le besoin de financement (solde déficitaire) sont rapportés à une grandeur économique reflétant la richesse nationale : le produit intérieur brut (le PIB est la somme des valeurs ajoutées, près de 2 000 Mds € en 2011). On peut ainsi mesurer le rôle de l’État comme acteur économique et les effets de ses décisions sur son environnement (entreprises, ménages, international).

Les choix économiques de l’État s’expriment pour l’essentiel à travers son budget. La politique monétaire étant désormais de la seule compétence de la Banque centrale européenne, dont le rôle primordial est de contenir l’inflation en agissant sur les taux d’intérêt, l’État national garde comme seul levier la politique budgétaire en agissant sur les recettes et les dépenses. Celle-ci est un instrument d’action conjoncturelle : relancer ou freiner l’activité économique passe par une politique de la demande ou de relance budgétaire de type keynésien (accroissement des dépenses, notamment d’investissement) ou bien par une politique de l’offre de type libéral (maîtrise ou baisse de la dépense et allégements sociaux et fiscaux).

Le solde budgétaire est directement affecté par le cycle économique. En période de croissance, les recettes fiscales augmentent fortement, alors que les dépenses sociales se réduisent ; l’État peut alors utiliser les surplus de recettes pour se désendetter plutôt que pour accroître les dépenses. En période de faible croissance, voire de récession (bas du cycle économique), l’inverse se produit : les recettes assises sur l’activité baissent spontanément sans ajustement sur les dépenses, peu sensibles à la conjoncture, sauf les dépenses sociales. L’État fait ainsi fonctionner les stabilisateurs automatiques.

La réalité de la politique budgétaire menée peut s’apprécier à l’aune de la notion de solde structurel, permettant de mesurer le solde réel des finances publiques, indépendamment des effets de la conjoncture économique sur les recettes et les dépenses. Cela suppose d’isoler le solde conjoncturel en définissant un niveau de croissance potentielle de l’économie (l’offre qu’une économie est capable de soutenir durablement sans inflation), comparé au niveau effectivement constaté de la croissance. L’écart de production (output gap) entre PIB effectif et PIB potentiel permet de définir la situation de l’économie dans le cycle. Le solde conjoncturel ainsi neutralisé, il est alors possible de mesurer le déficit structurel des finances publiques et le réduire en maîtrisant l’évolution de la dépense en dessous de la croissance « potentielle » de l’économie.

La politique fiscale permet de mettre en œuvre les choix économiques : harmonisation fiscale européenne, attractivité de la fiscalité pour garantir la compétitivité du territoire, exonérations pour les entreprises et les ménages. Le débat économique sur les effets de la fiscalité est multiple sur l’emploi, la consommation, le patrimoine ou l’épargne. La question de l’allégement des charges sociales pesant sur les entreprises pour diminuer le coût du travail provoque un débat sur la compensation financière à travers des recettes fiscales (TVA sociale). Les débats portent aussi sur des sujets tels que les assiettes fiscales locales (les valeurs locatives, l’investissement pour la taxe professionnelle supprimée en 2010), le taux confiscatoire de l’impôt ou l’optimisation fiscale. Enfin, des problématiques internationales nouvelles témoignent de l’élargissement du champ fiscal : impôt écologique, taxation sur les transactions financières.

III. – Des enjeux sociaux

Les finances publiques ont pris au XXe siècle une dimension sociale de plus en plus forte, avec la naissance de la Sécurité sociale en 1945, puis l’affirmation de son caractère « universel » au point qu’aujourd’hui, les dépenses sociales sont plus élevées que celles de l’État. Le poids cumulé des dépenses de transferts sociaux de l’État, des dépenses sociales des collectivités locales ainsi que des dépenses de la Sécurité sociale range la France depuis longtemps dans le modèle de l’État providence.

Cette socialisation croissante des dépenses a naturellement conduit à l’augmentation des prélèvements obligatoires. Le mode de financement de la dépense comporte une forte dimension sociale. La Déclaration des droits de l’homme de 1789 pose le principe d’un impôt redistributif en disposant que : « pour l’entretien de la force publique et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable ; elle doit être également répartie entre les citoyens, en raison de leurs facultés » (art. 13). L’impôt sur le revenu est ainsi un impôt progressif dont le principe demeure intangible malgré l’existence d’une contribution sociale généralisée, impôt proportionnel.

L’État opère ainsi un vaste système de redistribution verticale en prélevant sur les plus riches au profit des plus démunis, avec des dépenses de solidarité que la sphère privée ne prendra jamais en charge. Le système de Sécurité sociale organise, quant à lui, selon le principe de l’assurance obligatoire, une vaste redistribution horizontale dans ses différentes branches : entre biens portants et malades (assurance-maladie), entre célibataires et familles (branche famille) et entre actifs et retraités (assurance vieillesse), cette dernière offrant une dimension intergénérationnelle.

IV. – Des enjeux juridiques

Les finances publiques obéissent à un corpus de règles indispensables pour garantir la bonne régularité des autorisations de recettes et de dépenses et organiser leur contrôle. Les finances publiques sont affilées au droit public et se déclinent en plusieurs spécialités : droit budgétaire, droit fiscal, droit de la comptabilité publique… Cette matière juridique intéresse toute la hiérarchie des normes : les traités européens (traité de Lisbonne du 13 décembre 2007 affirmant la présence du droit communautaire dans les finances publiques nationales), la Constitution, les lois organiques, les lois ordinaires, les décrets, arrêtés et circulaires.

Les traités européens définissent les règles relatives à la politique monétaire, à la discipline économique et budgétaire, établissent des principes d’harmonisation fiscale (TVA, droits d’accises, droits de douane, fiscalité des entreprises) et le droit communautaire veille sur l’absence de distorsions.

La législation financière de la France est avant tout constitutionnelle, intégrant la Déclaration de 1789 qui proclame l’égalité, la nécessité et le consentement à l’impôt ainsi que son contrôle démocratique. La Constitution de 1958, modifiée sensiblement en 2003 et 2008, définit les principes fondamentaux des finances publiques : élaboration des lois de finances de l’État et de financement de la Sécurité sociale, compétence fiscale de la loi, droit d’amendement parlementaire, délais et procédures de vote, autonomie financière des collectivités territoriales, contrôle et évaluation du Parlement et de la Cour des comptes.

La Constitution renvoie à des lois organiques. Pour l’État, l’article 34 dispose que « les lois de finances déterminent les ressources et les charges » dans les conditions d’une loi organique : la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) succède à l’ordonnance du 2 janvier 1959. Pour la Sécurité sociale, l’article 47-1, issu d’une révision constitutionnelle de 1996, institue une loi de financement de la Sécurité sociale définie par les lois organiques des 22 juillet 1996 et 2 août 2005 (LOLFSS) ; l’ensemble des règles législatives et réglementaires en matière financière figurent dans un Code de la sécurité sociale. Pour les collectivités territoriales, la Constitution a fixé le principe de libre administration de leurs compétences et de leurs ressources (article 72), défini par des lois organiques, dont celle sur l’autonomie financière du 29 juillet 2004. L’ensemble des règles juridiques est rassemblé dans un Code général des collectivités territoriales. Les lois de finances définissent des règles relatives aux dépenses, aux recettes ainsi qu’au contrôle des finances publiques. La loi ordinaire peut créer ou modifier l’impôt. Le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique édicte les règles d’exécution des dépenses et des recettes pour l’ensemble de la sphère publique. Devenu obsolète sur certains points depuis la LOLF, sa révision est prévue pour 2012.

La France étant un État de droit, d’influence romaine, nombreux sont les textes qui définissent principes, règles ou référentiels pour l’essentiel relatifs à la régularité des actes ainsi qu’aux modalités de contrôle (à la différence du système plus pragmatique de la Common Law). Si les finances publiques restent naturellement soucieuses de la régularité de l’usage des deniers publics, elles s’intéressent désormais à la bonne utilisation de ceux-ci.

V. – Des enjeux managériaux

La France a rejoint le mouvement de fond, initié dans les pays anglo-saxons, traduit sous l’appellation de « nouvelle gestion publique », visant à appliquer à la sphère publique les meilleures pratiques de la gestion d’entreprise.

Même si les collectivités publiques rendent des services publics et n’ont pas pour objectif la rentabilité et le profit, elles doivent pouvoir mesurer les coûts des dépenses publiques et garantir une gestion publique économe de l’argent public. Utiliser plus efficacement les impôts des citoyens sans les gaspiller et améliorer l’efficience des dépenses, se résume sous l’adage « dépenser mieux ». La LOLF porte de façon magistrale cette démarche de gestion publique en exigeant que soit mesurée la performance des politiques publiques de l’État.

En donnant de larges libertés de gestion aux administrations, le Parlement demande en contrepartie des engagements sur des résultats des politiques et d’en rendre compte du point de vue de l’efficacité, de la qualité de service et de la productivité. Cette dimension gestionnaire et managériale de l’action publique est désormais prise en compte par les finances de l’ensemble des collectivités publiques. Responsabilité des acteurs, liberté de gestion, mesure de la performance, transparence des informations, déconcentration des décisions, globalisation des crédits, contractualisation des objectifs et des moyens, contrôle de gestion, gestion des ressources humaines, des emplois et des compétences font désormais partie des pratiques de la gestion publique française.

Enfin, devant tant d’enjeux, il est devenu nécessaire de rendre cette matière complexe des finances publiques plus transparente pour les citoyens, dans la présentation des budgets et des comptes. Une grande richesse d’information est d’ailleurs disponible pour les citoyens sur Internet, notamment grâce au site « performance-publique.gouv.fr » et depuis 2011 au site « data.gouv.fr », le site de toutes les informations publiques.

Chapitre II

L’unification

En tant que membre de l’Union économique et monétaire européenne (UEM), la France voit désormais l’ensemble des finances de ses administrations publiques encadré par des règles structurantes conduisant l’État à assurer un pilotage unifié.

I. – L’harmonisation des administrations publiques

Un concept harmonisé d’administration publique de l’ensemble des États européens est indispensable pour garantir la comparabilité des informations financières, compte tenu de la diversité de l’organisation des États (centralisé, décentralisé ou fédéral). L’Europe a retenu les données de la comptabilité nationale selon un cadre conceptuel de référence, le système européen de comptabilité dit SEC 95. Ces normes servent à calculer les notions de capacité ou de besoin de financement (peu différentes de celles d’excédent et de déficit publics) ainsi que celles de dette brute des administrations publiques (les actifs financiers ne sont pas déduits des dettes). Elles sont proches des données de la comptabilité générale fondée sur le rattachement des droits à l’exercice (cf. infra). La France adresse chaque année à la Commission européenne les comptes publics consolidés selon ces normes de comptabilité nationale, appliquées par l’INSEE.

La comptabilité nationale retient la notion d’administration publique (APU) qui regroupe les organismes publics non financiers ayant pour principale activité une production non marchande ou la...