QUE SAIS-JE ?

Les politiques publiques

PIERRE MULLER

Directeur de recherche (CNRS) au Centre d’études européennes de Sciences Po

Neuvième édition mise à jour

33e mille

Du même auteur

Le technocrate et le paysan. Essai sur la politique française de modernisation de l’agriculture de 1945 à nos jours, Paris, Éd. Économie et Humanisme, Éd. Ouvrières, 1984.

Les agricultures différentes, (en collaboration), Grenoble, Peuple et Culture/La Pensée sauvage, 1984.

L’État en action. Politiques publiques et corporatismes, (avec B. Jobert), Paris, PUF, coll. « Recherches politiques », 1987.

Les entrepreneurs ruraux. Agriculteurs, artisans, commerçants, élus locaux, (avec F. Gerbaux et A. Faure), Paris, L’Harmattan, 1989.

Airbus, l’ambition européenne. Logique d’État, logique de marché, Paris, L’Harmattan, 1989.

L’administration française est-elle en crise ?, (dir.), Paris, L’Harmattan, 1992.

Politiques publiques en Europe, (avec Yves Mény et Jean-Louis Quermonne, dir.), Paris, L’Harmattan, 1995.

Adjusting to Europe. The Impact of the EU on National Institutions and Policies, (avec Yves Mény et Jean-Louis Quermonne, (dir.) ), London, Routledge, 1996.

L’analyse des politiques publiques, (avec Yves Surel), Paris, Montchrestien, 1998.

Action publique et changements d’échelles : les nouvelles focales du politique, (avec Jean-Philippe Leresche, Stéphane Nahrath, Alain Faure, (dir.) ), Paris, L’Harmattan, 2007.

Les politiques du genre, (avec Isabelle Engeli, Thanh-Huyen Ballmer-Cao (dir.) ), Paris, L’Harmattan, coll. « Logiques politiques », 2008.

Genre et action publique : la frontière public-privé en questions, (avec Réjane Sénac Slawinski et al.), Paris, L’Harmattan, 2009.

Les mondes agricoles en politique, (avec Bertrand Hervieu, Nonna Mayer, François Purseigle, Jacques Rémy (dir) ), Paris, Presses de Sciences Po, 2010.

978-2-13-061281-0

Dépôt légal – 1re édition : 1990

9e édition mise à jour : 2011, septembre

© Presses Universitaires de France, 1990
6, avenue Reille, 75014 Paris

Introduction

Comme beaucoup de disciplines scientifiques, l’analyse des politiques publiques se situe au carrefour de savoirs déjà établis auxquels elle emprunte ses principaux concepts. C’est ainsi que le droit, l’économie, la gestion, la sociologie ou la psychologie sont tour à tour sollicités. Mais en tant que science de l’État en action, elle est aussi la branche la plus récente de la science politique. Nécessairement pluridisciplinaire, elle se heurte inévitablement aux savoirs académiques qui prétendent déjà répondre aux questions qu’elle pose. Même si le mot est maintenant largement utilisé, y compris dans le débat public, cette traduction littérale de l’anglais public policy sonne encore parfois comme un pléonasme aux oreilles françaises…

Parallèlement, en tant que science de l’action publique, elle prend souvent la forme de simples méthodes ou de check-lists à l’usage des décideurs plus que d’une discipline académique avec un corps de savoir théorique bien constitué. De ce fait, la question de son intégration au sein de la science politique est encore posée aujourd’hui. D’un côté, elle suscite l’intérêt des politologues qui y voient une ouverture de leur discipline au-delà des études classiques du comportement politique ; de l’autre, le souci d’opérationnalité parfois trop vite affirmé peut susciter des réactions de méfiance. Le vrai problème, en fait, consiste à savoir si l’analyse des politiques pose à la réalité sociale une question spécifique, différente de celles posées dans d’autres domaines de la science politique. Pour le déterminer, il faut revenir un instant sur les conditions de son développement.

Si, en France, beaucoup d’auteurs ont réalisé des études de politique publique comme M. Jourdain faisait de la prose, on peut dire que la notion est essentiellement d’origine américaine puisque c’est aux États-Unis qu’elle a connu un développement foudroyant depuis les années 1950. De cette naissance, les recherches de politiques publiques ont gardé les stigmates, dans la mesure où elles restent fortement marquées par une tradition fondée sur la notion de Government. Dans cette perspective, la question de recherche est souvent pragmatique : comment la formation des intérêts peut-elle conduire à la mise en place de « bonnes » politiques, efficaces, correspondant aux buts recherchés et économes de l’argent des citoyens ?

En Europe au contraire, la tradition, de Hegel à Max Weber en passant par Marx, a surtout mis l’accent sur le concept d’État, c’est-à-dire une institution qui, d’une façon ou d’une autre, domine la société, la façonne et la transcende. Cette situation explique en grande partie que la notion de politique publique ait eu beaucoup de difficulté à être acceptée en France par une communauté scientifique nourrie de culture juridique et de philosophie de l’État. Pourtant, c’est le rapprochement de ces deux traditions si différentes qui permet de poser aujourd’hui la « bonne question » de recherche que l’on peut énoncer de la façon suivante : en quoi la transformation des modes d’action de l’État, notamment depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, a-t-elle modifié sa place et son rôle dans les sociétés modernes ? On peut aussi la formuler plus brutalement en reprenant la distinction classique entre policy (une politique publique comme programme d’action) et politics (la politique en général). La question revient alors à se demander : les politiques publiques changent-elles la politique ? Ou encore : que nous apporte une analyse du phénomène politique non plus seulement à partir des inputs (la compétition électorale, les mobilisations sociales…) mais aussi des outputs (l’action publique) ?

Il est manifeste en effet que les théories de l’État, si brillantes pour rendre compte de l’émergence et du développement de la forme-État dans l’Occident capitaliste, sont muettes lorsqu’il s’agit d’expliquer les profondes transformations qui ont affecté les modes de régulation de ces sociétés industrielles au cours du XXe siècle. Ces transformations se présentent d’ailleurs sous la forme d’un paradoxe : d’un côté, on assiste à une sorte de montée en puissance de l’État-régulateur, manifesté par la prodigieuse multiplication des interventions publiques dans tous les domaines de la vie quotidienne. Mais, dans le même mouvement, ce triomphe s’accompagne d’une profonde remise en cause des modèles d’action qui semblaient avoir fait le succès même de l’État, comme le montre le développement, depuis les années 1970, des approches néolibérales, même si, avec la crise qui sévit depuis 2008, la question du rôle de l’État semble à nouveau posée.

Telle est la perspective théorique de cet ouvrage. Comme il n’est pas possible de procéder ici à une revue générale de la littérature existant sur le sujet, son ambition est de proposer une introduction à l’étude des politiques publiques¹. C’est pourquoi, tout en indiquant les références bibliographiques fondamentales, nous avons choisi de proposer au lecteur une stratégie pour l’étude des politiques publiques issue de nos propres travaux de recherche. Cette perspective ne couvre certainement pas l’ensemble des questions soulevées par l’analyse des politiques, mais elle constitue une première approche susceptible d’être complétée ensuite par des lectures plus spécialisées. Le lecteur ne trouvera pas non plus de catalogue de recettes toutes faites. Le champ des politiques publiques est beaucoup trop complexe pour relever d’une telle approche. L’ambition de ce livre est surtout de suggérer les questions que doivent se poser, à propos des politiques publiques, aussi bien le chercheur que le praticien, voire le simple citoyen.

Chapitre I

De la théorie de l’État à l’analyse des politiques publiques

Avant d’en venir à l’exposé des concepts et des méthodes de l’analyse des politiques, il faut en retracer brièvement l’origine. Ce qui revient à poser deux questions fondamentales :

– la première consiste à se demander quelles transformations ont pu produire cette multiplication des interventions publiques dont l’analyse des politiques cherche à rendre compte. Non seulement les domaines d’action de l’administration se sont étendus, mais les techniques utilisées par les décideurs publics se sont diversifiées et sophistiquées : les sociétés contemporaines sont fondamentalement des sociétés régulées ;

– la seconde question est celle de l’origine intellectuelle de l’analyse des politiques publiques comme méthode pour étudier et comprendre l’action de l’État : de quels courants de pensée, de quelles interrogations sociologiques ou philosophiques est-elle l’héritière ?

Retracer la genèse des politiques publiques, c’est donc comprendre à la fois selon quels processus les sociétés modernes ont « inventé » ces instruments² que sont les politiques publiques et comment se sont élaborées progressivement de nouvelles représentations de l’action publique permettant de penser ce nouveau rapport au monde.

I. – Les transformations de l’État moderne

Pourquoi l’industrialisation des sociétés occidentales, avec l’ensemble des changements qu’elle a entraînés, a-t-elle provoqué la mise en place, puis le développement de nouveaux moyens de régulation sociale ? Et corollairement, ce développement des régulations publiques conduit-il nécessairement à l’étatisation des sociétés occidentales ? Essayons de fixer quelques points de repère.

1. Le déclin des sociétés territoriales. – Les sociétés traditionnelles, comme la France de l’Ancien Régime par exemple, sont avant tout des sociétés territoriales. Dans ce type de société, c’est le territoire qui confère aux individus leur identité fondamentale : on est avant tout « de quelque part » (alors qu’aujourd’hui, c’est l’identité professionnelle qui est la plus importante). C’est aussi une commune référence à un territoire qui donne leur cohérence aux communautés humaines. Chaque territoire fonctionne comme un système relativement clos qui trouve en lui-même les sources de sa propre reproduction, même s’il ne faut évidemment pas exagérer cette autarcie : de nombreux exemples montrent que des courants d’échanges économiques importants existaient qui constituaient une forme d’ouverture des collectivités territoriales. De même, d’autres principes identitaires, comme la religion par exemple, peuvent se combiner avec l’identité territoriale. Pourtant, l’impression d’ensemble est bien celle d’une prévalence massive d’une logique de la territorialité dans l’organisation des rapports sociaux : faible division du travail, faible mobilité… Cette relative fermeture s’est d’ailleurs prolongée, sur un mode dégradé dans les campagnes françaises jusqu’à la fin du XIXe siècle.

Du point de vue de la régulation sociale d’ensemble – qui nous intéresse ici –, cette prévalence d’une logique de la territorialité a une conséquence fondamentale : les sociétés traditionnelles sont toujours menacées d’éclatement. En effet, à partir du moment où ces sociétés sont constituées d’unités territoriales relativement autonomes et capables d’assurer leur propre reproduction, il n’y a aucune nécessité fonctionnelle pour que ces différents territoires forment un ensemble social cohérent. Ce trait caractéristique des sociétés traditionnelles avait été décrit par Durkheim dans ses développements sur la « solidarité mécanique »³. Le principe fondamental d’une société traditionnelle est donc la dialectique centre/périphérie. Avec la multiplication des échanges marchands, et la révolution industrielle, ce principe ne disparaît pas, mais il est progressivement supplanté par une autre logique, celle qui oppose le global et le sectoriel : la territorialité recule devant la sectorialité.

2. Du territoire au secteur. – Parmi les conséquences innombrables du processus de transformation qui saisit l’Occident aux XVIIIe et XIXe siècles, l’explosion de la division sociale du travail est probablement la plus spectaculaire. Ce mouvement a d’ailleurs marqué la naissance des sciences sociales puisque les premiers sociologues, de Spencer à Durkheim, en ont fait – un peu abusivement – la grande loi d’évolution des sociétés humaines. On peut le schématiser en trois processus fondamentaux :

– un éclatement des structures traditionnelles et notamment de la famille comme lieu d’activité économique. Désormais, la cellule familiale va se limiter de plus en plus à la sphère de la reproduction et du hors-travail alors que les activités de production vont se développer dans l’univers professionnel. Cette évolution aura d’importantes conséquences, en particulier sur le statut des femmes qui devront conquérir difficilement la possibilité de participer à la sphère du travail⁴ ;

– de nouvelles formes de citoyenneté qui définissent de nouvelles formes d’inclusion des individus dans la sphère publique⁵ ;

– enfin, l’émergence de nouveaux modes de regroupements de ces rôles professionnels, sous la forme de nouvelles logiques d’assemblages de la division du travail, non plus fondées sur le territoire qui perd sa pertinence mais sur des filières exclusivement professionnelles.

On assiste donc au passage d’une logique horizontale (celle des territoires) à une logique verticale (celle des secteurs). De nombreux exemples illustrent cette transformation, mais le plus significatif est sans doute celui du secteur social puisqu’il s’agit d’une notion qui n’a à proprement parler pas de sens dans une société territoriale. Dans ce type de société, le problème des pauvres et des indigents est traité localement par l’intermédiaire de la charité ou de l’assistance. Mais avec l’émergence de la forme sociale du salariat et l’affaiblissement des solidarités locales, on voit se développer de nouvelles formes de solidarité ou de lien social qui vont déboucher, à terme, sur les différentes formes d’État providence⁶. À partir de là, le « social » va se développer comme secteur spécifique et faire l’objet de politiques spécifiques.

Dans chaque cas, le processus est similaire : le secteur apparaît comme une structuration verticale de rôles sociaux (en général professionnels) qui définit ses règles de fonctionnement, de sélection des élites, d’élaboration de normes et de valeurs spécifiques, de fixation de ses frontières, etc.

Conséquence : toute société sectorielle sera nécessairement confrontée à un grave problème de cohésion sociale. Alors que la société traditionnelle est menacée d’éclatement, la société sectorielle est menacée de désintégration si elle ne trouve pas en elle-même les moyens de gérer les antagonismes intersectoriels. Ces moyens, ce sont les politiques publiques. Pourquoi ce risque de désintégration ? Parce que chaque secteur, développant sa propre logique de reproduction, va ériger ses objectifs sectoriels (augmenter le revenu des agriculteurs, développer l’encadrement médical de la population, améliorer l’équipement des armées…) en fins ultimes. D’autant plus que, contrairement à un territoire, un secteur ne peut pas faire sécession ! Produits de la division du travail, les différents ensembles sectoriels sont à la fois dépendants les uns des autres et antagonistes pour l’obtention de ressources rares. Le passage d’une logique territoriale à une logique sectorielle entraîne donc deux conséquences majeures :

– une transformation des procédures de médiation sociale. À côté de médiations territoriales qui subsistent tout en voyant leur importance diminuer, se multiplient les médiations de type sectoriel. Ces dernières projettent sur le devant de la scène une nouvelle catégorie de représentants dont la légitimité n’est plus fondée sur une aptitude à représenter une communauté territoriale mais sur la représentation d’un groupement professionnel ;

– l’utilisation de plus en plus massive de nouveaux instruments de politique publique comme la comptabilité nationale pour réguler les différentes demandes sectorielles.

3. La croissance de l’historicité. – Ce passage de la territorialité à la sectorialité s’accompagne d’un accroissement considérable des capacités d’action des sociétés sur elles-mêmes. Désormais, les sociétés industrielles disposent, grâce à leur savoir scientifique et leur appareil industriel, d’une capacité à se transformer sans commune mesure avec ce que l’on pouvait observer dans le passé. Les manipulations génétiques (les sociétés humaines sont en mesure de changer les fondements mêmes de la vie), les atteintes à l’environnement (les sociétés humaines ont la capacité de modifier radicalement et de manière irréversible leur écosystème) et la maîtrise de l’atome (les sociétés humaines ont les moyens de se détruire mutuellement) sont les exemples les plus troublants de cette évolution.

Ce renforcement de la capacité d’action sur elles-mêmes correspond à ce qu’Alain Touraine appelle l’accroissement de l’historicité des sociétés modernes, alors que les sociétés traditionnelles sont fortement dépendantes d’éléments extérieurs à elles-mêmes dans l’orientation de leur reproduction (climats, phénomènes naturels…)⁷. Le problème est que cet accroissement de la maîtrise de la reproduction sociale va générer toute une série d’effets plus ou moins inattendus qui doivent à leur tour être pris en charge.

C’est le paradoxe de l’incertitude : alors que les sociétés traditionnelles, dont la marge d’action sur le monde est faible, sont très dépendantes d’événements qui leurs sont extérieurs, les sociétés modernes qui maîtrisent infiniment mieux leur action sur le réel, voient leur dépendance s’accroître par rapport à leurs propres outils. L’incertitude maximale n’est pas générée aujourd’hui par des événements extérieurs mais par la mise en œuvre des moyens destinés à maîtriser l’environnement : pollution, crises économiques, catastrophes industrielles, insécurité routière… Cela signifie que de nombreuses politiques publiques n’auront d’autre objet que la gestion des désajustements produits par d’autres politiques sectorielles : la société sectorielle, en perpétuel déséquilibre, génère en permanence « problèmes », « conflits », « dysfonctions » ou « effets pervers » qui devront à leur tour faire l’objet de politiques publiques. En ce sens, les sociétés modernes sont devenues, pour l’essentiel, des sociétés autoréférentielles, ce qui signifie qu’elles doivent trouver en elles-mêmes le sens de leur action sur elles-mêmes⁸.

II. – Les origines de l’analyse des politiques publiques

L’analyse des politiques est née aux États-Unis dans les années d’avant guerre. L’un des ouvrages fondateurs est celui de Harold Lasswell en 1936 intitulé significativement Politics : Who Gets What, When, and How ? ⁹. Il est prolongé dans un ouvrage de 1951 dirigé avec Daniel Lerner qui proposait une analyse des Policy Sciences¹⁰. Outre les travaux de Lasswell, on peut citer d’autres travaux fondateurs comme ceux d’Aaron Wildavsky sur le processus budgétaire¹¹. Mais pour comprendre la genèse de l’analyse des politiques et la constitution de son univers intellectuel, il faut revenir un instant sur trois grands courants de pensée qui ont cherché, chacun à sa façon à rendre compte des changements évoqués ci-dessus et constituent de ce fait le socle intellectuel de l’analyse des politiques publiques. Il s’agit les réflexions sur la bureaucratie, la théorie des organisations et les études de management public.

1. La bureaucratie : archaïsme ou modernité ? – L’interrogation sur la bureaucratie trouve sa source dans les transformations que la révolution industrielle fait subir aux sociétés occidentales, puis dans les chocs de la Révolution d’octobre, de la montée du stalinisme et des fascismes, qui semblent à chaque fois annoncer la victoire des bureaucraties totalitaires sur les démocraties libérales. Elle débouche sur une question récurrente : les sociétés industrielles peuvent-elles se passer de l’État ? Et cet État ne va-t-il pas les étouffer ?

Pourtant, le concept de bureaucratie n’a pas toujours eu cette connotation péjorative que l’on a pris l’habitude de lui affecter. Ainsi, lorsque Hegel évoque le développement de l’État bureaucratique, il y voit l’accomplissement de la « raison dans l’Histoire » : seul l’État, dépositaire d’une sorte de « prévoyance universelle » qui transcende les intérêts particuliers, est capable de s’élever au niveau de l’intérêt général¹². L’État, dans sa forme bureaucratique, est une figure de la modernité occidentale qui l’oppose aux sociétés « archaïques ». C’est précisément cette conception positive de la bureaucratie que Marx va critiquer. Alors que, pour Hegel, c’est l’État qui donne son sens à la société civile, pour Marx, c’est la société – à travers la lutte des classes – qui donne son sens à l’État. Ce dernier n’est pas un vecteur de rationalisation du monde et la bureaucratie, loin d’être l’accomplissement de la raison, n’est qu’une perversion de la société par l’État et l’instrument utilisé par la classe dominante pour servir ses propres intérêts.

Même si elle paraît aujourd’hui bien datée, cette critique de Hegel par Marx...