LUUK VAN MIDDELAAR

LE PASSAGE

À L'EUROPE

HISTOIRE D'UN COMMENCEMENT

Traduit du néerlandais (Pays-Bas)

par Daniel Cunin et Olivier Vanwersch-Cot

Ouvrage traduit avec le concours

de la Fondation des lettres néerlandaises

GALLIMARD

Il faudra pourtant accepter une bataille ? dit le prince André.

— Sans doute il le faudra, si tous le désirent, mais, je te le répète, rien ne vaut ces deux soldats qui s'appellent le temps et la patience ; ceux-là arriveront à tout.

TOLSTOÏ, Guerre et Paix

AVANT-PROPOS

Le présent livre se veut le récit de la naissance de l'Europe politique. Il évite tout esprit partisan : ni pour ni contre. La meilleure philosophie politique est à mon avis celle que pratiquaient Machiavel, Montesquieu ou Tocqueville : non pas une pensée normative à prétention universelle, mais une réflexion sur la condition politique s'appuyant sur l'expérience — souvent personnelle — des réalités de l'époque.

Les euro-enthousiastes qui espèrent lire dans ces pages que seuls Commission et Parlement doivent être renforcés pour améliorer leur « efficacité » et leur « légitimité » risquent d'être déçus. Tout comme les eurosceptiques qui cherchent de nouvelles preuves des « violations » de la souveraineté nationale par un super-État. Les uns et les autres sont peut-être victimes du même malentendu. Qu'ils le déplorent ou s'en réjouissent, ils semblent croire que le jeu européen se joue avant tout sur les terrains bruxellois. Or la politique européenne pénètre jusqu'au cœur des gouvernements, parlements, juridictions et populations de tous les États membres et s'y rénove. Le cercle des États précède l'Union.

Considéré sous un autre angle, ce livre est néanmoins intégralement politique. Il s'efforce de bousculer les mots. Il entend situer notre place dans le temps et l'espace ; il cherche à rendre visible la marche de l'Histoire dans le flux des expériences présentes.

Alors que la crise financière ébranle aujourd'hui la monnaie unique, cœur matériel et symbolique de l'Europe politique, il est urgent de savoir comment celle-ci sortira de cette épreuve. La turbulence en cours obligera-t-elle les États membres à faire des pas vers un « vrai » gouvernement européen, à effectuer ce « saut fédéral » ardemment souhaité par les uns et si décrié par les autres ? L'intense activité politique qui vise à dompter les difficultés présentes sera-t-elle au contraire le prélude de la fin, un dernier feu d'artifice avant que la nuit ne s'installe sur l'Union des 27 ? Ni la première ni la seconde de ces hypothèses, sera-t-on tenté d'avancer sur la base du récit qui suit. Pas d'éclatement, puisque l'Europe est coriace ; pas de révolution, puisqu'elle est patiente. La genèse d'un ordre politique européen, même si elle se nourrit de crises et de drames, est un événement lent qui emprunte des chemins échappant aux idées préconçues.

Il se trouve que j'assiste à la crise de l'euro depuis un poste d'observation privilégié. Le 1er janvier 2010, quelques semaines avant que l'affaire grecque n'apparaisse au grand jour, j'ai abandonné mon statut d'auteur indépendant pour devenir la plume du premier président stable du Conseil européen. Il préparait son premier sommet au cours duquel les 27 chefs d'État ou de gouvernement s'apprêtaient à parler emploi et croissance. L'incapacité imminente d'Athènes à financer sa dette chamboula le programme. Le matin du 11 février 2010, alors que ce sommet-baptême avait officiellement commencé, celui qui devait le présider se trouvait encore dans son bureau (à trente pas du mien), enfermé à sa surprise avec le Premier ministre grec, la chancelière allemande et le président français afin de trouver un accord à même de rassurer simultanément les marchés, les manifestants grecs et l'opinion publique allemande, sans pour autant remettre en cause la cohérence européenne. Un redoutable cahier des charges.

Ce livre présente la mise à jour d'une édition parue au printemps 2009 en néerlandais. Fallait-il tout reprendre maintenant qu'une tempête sévit et change brutalement le climat ? Non, puisque la façon dont l'Europe répond aux événements et grands chocs est justement l'enjeu principal du récit. La crise de l'euro a été à cet égard un « test grandeur nature », inespéré, si j'ose dire. Les mésaventures et évolutions en cours depuis 2010 rendent plus visible et plus palpable que jamais la véritable nature politique de l'Union que j'ai souhaité éclairer.

À commencer par ce trait fondamental : les motifs politiques du vivre-ensemble dament en dernier ressort le pion aux intérêts économiques. (Une évidence, aurait-on voulu croire, mais quiconque lit les commentaires suscités par la crise constate que tel n'est pas le cas.) Bien sûr, l'argent joue un rôle important dans les négociations entre pays sur les dettes, les banques ou les fonds de sauvetage. Toutefois, le choix préalable de sauvegarder la monnaie unique est d'un autre ordre — comme l'a été celui de l'instituer, à la suite de ce grand événement que fut la chute du mur de Berlin. Ce choix puise en des sources plus profondes que le seul inconvénient des coûts financiers d'un abandon de l'euro ; il relève pour l'Allemagne, la France et d'autres pays d'un rapport à l'Histoire, de leur propre place sur le continent, d'une vision de l'avenir : il est impensable de briser le cercle européen. Certes, de tels motifs proprement politiques ne « parlent » nullement à la logique des marchés. Cette incompréhension nourrit elle-même la crise, tout comme l'incompatibilité entre temporalités qui l'accompagne, cette disproportion entre instantanéité du clic de souris d'un trader et longue procédure législative à 27 pays. Ainsi, l'Union se met elle-même à l'épreuve. Ne parvenant pas à convaincre de sa volonté profonde de survie, elle se voit poussée vers une zone à haut risque, à croire qu'elle attend de se faire du mal pour redécouvrir et réarticuler sa raison d'être primaire, et y puiser des ressources souvent inattendues.

Outre ce trait fondamental, annonçons trois lignes de force traversant l'histoire de l'Union qui sont à l'œuvre dans la crise actuelle : une capacité invraisemblable à se renouveler, l'implication malgré eux des chefs de gouvernement, l'éveil à rebours du public.

Première ligne de force : l'extraordinaire capacité de l'Union à se métamorphoser sous la pression des événements. Dans la tourmente grecque, des certitudes se dissolvent, des « tabous » et « lignes rouges » se trouvent transgressés. Prémices d'un Trésor européen, refonte des règles budgétaires, institutionnalisation des sommets de la zone euro, mise sous tutelle financière de trois pays membres, fonds de sauvetage à hauteur de 750 milliards d'euros, révision envisagée du traité de Lisbonne (lequel était censé servir pour au moins une génération), sans compter un débat public dans plusieurs pays sur la question de savoir s'il convient d'aller plus loin encore. Entraînée par la nécessité et l'urgence, secouée par un conflit d'intérêts et de cultures politiques sans que personne ne puisse revendiquer la paternité d'un plan ou d'une vision d'ensemble, l'Union absorbe le choc et en ressort profondément renouvelée. Bien évidemment, la confusion dans laquelle tout cela se déroule et le mécontentement que suscitent en général les compromis successifs ne permettent guère de prendre la mesure de l'exploit que cela représente.

Une telle métamorphose est remarquable étant donné l'ancrage originel de l'Europe dans un système de règles. C'est en effet grâce à un traité et des institutions que les États fondateurs ont souhaité redonner de la civilité et de la prévisibilité à leurs relations mutuelles. Méthode appropriée, voire visionnaire, après la guerre de 1914-1945. La stratégie consistant à se lier mutuellement les mains sur un terrain économique donné bute cependant sur des limites quand il est question d'affronter des situations imprévues et d'agir ensemble. Aucun projet, aucun traité ne pourra anticiper la pleine créativité de l'Histoire, et encore moins préparer des réponses adéquates. D'où la dynamique, tout au long des six dernières décennies, entre le désir de certitude et le besoin d'affronter le changement, ou encore entre un respect « allemand » pour la loi et une aspiration « française » à l'action politique. La façon dont, en 2010, la clause dite de non-renflouement, sacrée à Berlin et incomprise à Paris, fut contournée afin de venir en aide à Athènes (on ajouta deux phrases au traité), constitue un parfait exemple de cette dialectique européenne de la règle et de l'événement.

Deuxième ligne de force : l'implication progressive des dirigeants nationaux. L'Europe ne se développe pas uniquement en conférant plus de pouvoir aux institutions bruxelloises ; elle oblige aussi les acteurs politiques nationaux à assumer plus de responsabilités. Dans la tempête financière actuelle, ce sont les chefs d'État ou de gouvernement qui prennent en charge de façon très visible la « gestion de crise » : sommets d'urgence de la zone euro, coups de fils médiatisés entre dirigeants à propos de leurs dettes, cela alors que plusieurs des dirigeants en question auraient préféré voir la patate chaude rester dans les mains des ministres des Finances. Au sein des cercles bruxellois, on décèle dans cette évolution une prise de pouvoir des États vis-à-vis des institutions : interprétation un tantinet simpliste. Le rôle accru des chefs de l'exécutif dans les affaires communes signifie qu'à travers la monnaie, l'Europe est vraiment arrivée au cœur de la vie politique nationale ; plus d'un gouvernement y joue sa survie. Qui, sinon le Premier ministre grec, aurait dû défendre les mesures d'austérité dans son propre pays ? Qui, sinon la chancelière allemande, aurait dû convaincre son opinion publique de venir en aide aux pays en difficulté ? Quand les décisions concernent les fondements de la monnaie, le sort de l'économie nationale ou des sommes immenses en garantie, il est normal que la responsabilité soit assumée par un chef de gouvernement qui s'entretient et négocie avec ses confrères. Au lieu de déplorer cet engagement en y voyant un recul de la vraie foi « communautaire », il convient de l'envisager comme un signe de l'avancement de ce qui est devenu, par la force des choses, une aventure partagée.

Cela nous amène à la troisième ligne de force : l'éveil à rebours du public. C'est la capacité politique de convaincre les opinions publiques qui déterminera in fine l'issue de la crise. Depuis soixante ans, on essaie d'intéresser les gens à l'Europe : drapeau et hymne, élections directes d'un parlement, subventions, libre circulation et autres avantages. La plupart de ces efforts n'ont récolté que de l'indifférence quand ce n'est pas de l'ennui, parfois de l'indignation, beaucoup plus rarement de la gratitude. Paradoxe de la crise de l'euro : d'un côté elle exacerbe des tensions nationales, entre pays créditeurs et pays débiteurs notamment, minant ainsi tous ces gentils efforts pour créer des « Européens », mais de l'autre côté, elle produit une situation inédite et surprenante : jamais depuis 1945 les populations n'ont été aussi conscientes de partager une destinée commune. Personne au sein de la zone euro n'ignore désormais que fraudes grecques, bulles irlandaises et dette italienne peuvent affecter l'emploi, la retraite ou l'épargne de chacun. Interdépendance économique, mais interdépendance politique également : à un moment donné, en 2011, un vote du parlement slovaque sur l'euro a fait la une de la presse dans toute l'Europe, tout comme auparavant les exigences contenues dans un accord de coalition en Finlande, le résultat d'un scrutin régional en Allemagne ou l'annonce d'un référendum en Grèce… La chose publique européenne existe, mais elle s'articule avant tout à travers des débats nationaux. Pourrait-on proposer, à ceux qui voient dans ces évolutions une « renationalisation de la politique européenne » — horreur qui rappelle à ces beaux esprits les années 1930 —, de considérer un instant que l'Europe n'est pas seulement « Bruxelles » mais un ensemble d'États membres, et de voir dans le phénomène qu'ils décrient une « européanisation de la politique nationale » plutôt bienvenue ?

Ce livre résulte de la conviction que la manière de parler de l'Europe est en partie responsable du désintérêt qu'on observe à son sujet. D'où le choix, pour des raisons tant littéraires que politiques, de bannir résolument tout jargon. Par exemple, le lecteur ne trouvera, hors les notes, aucun acronyme, ces abréviations imprononçables qui sont la marque de fabrique des manuels de droit et de politique. Au lieu d'écrire UE (voyez la différence), on dira : l'Union. Et cætera. Une approche qui s'est imposée d'autant plus facilement que Le Passage à l'Europe ne cherche pas à prouver aux spécialistes ce qu'ils savent déjà. Même s'il évoque évidemment le traité et le système institutionnel, il n'est en rien le livre d'un juriste ou d'un politologue. Bien plutôt celui d'un philosophe et historien qui considère que la vérité de la politique ne peut se comprendre que dans le temps.

Ma « rencontre » avec l'Europe explique certaines particularités de la démarche. L'épisode premier remonte à l'époque où j'étudiais la philosophie politique à Paris. Un matin de mars 2001, je devais prendre le train à Bruxelles pour aller déjeuner avec le commissaire néerlandais alors en poste. J'avais emporté de la lecture pour l'heure et demie à passer dans le train : le petit Que sais-je ? intitulé L'Union européenne. Cent vingt-huit pages pour absorber in extremis les acronymes bruxellois, me repérer dans la jungle institutionnelle et m'initier aux arcanes du « déficit démocratique ». Un an plus tard, je commençais un stage de recherche dans le cabinet de ce commissaire européen. Enchaînant différentes fonctions, je devais rester à Bruxelles deux années, assez longtemps pour apprendre le langage des initiés.

Mon séjour fut aussi un temps d'éducation politique. Les codes implicites, les doubles ou triples fonds décelables derrière chaque parole et chaque acte, les rivalités institutionnelles, les conflits vitaux pour avoir telle chaise à telle table des négociations, les fuites dans la presse, le jeu avec le temps et les délais : pour saisir l'importance de tout cela, mieux vaut être sur place. Le sentiment ambiant qu'on travaillait pour la bonne cause n'a pas manqué de me frapper. La Commission s'adressait alors au grand public dans des communiqués de presse, brochures et campagnes d'information vantant les mérites de l'« Europe sans frontières », de la « solidarité », de la « fin de la division européenne ». On tenait aussi au public imaginaire des « citoyens de l'Union » des discours édifiants sans en attendre aucune réponse.

Cette désinvolture vis-à-vis du public, les référendums français et néerlandais sur le traité constitutionnel du printemps 2005 m'ont permis d'en mesurer les effets dans une autre perspective. Je travaillais entre-temps comme conseiller du président du groupe libéral au parlement néerlandais. Dès mon arrivée à La Haye, la perception qu'ont les hommes politiques néerlandais de l'Europe m'a étonné : dans leur esprit, il s'agit d'une puissance occupante. La tension entre politique européenne et grand public a donc son pendant entre les deux mondes politiques.

J'ai abordé l'écriture de ce livre avec une intuition initiale : bien des récits et analyses disponibles sur l'Europe passent à côté de l'essentiel. Il me paraissait souhaitable de leur substituer un discours neuf. Je voulais établir une liaison entre le monde intérieur bruxellois et la longue histoire des individus et des États du continent. Comment au juste ? je ne le savais pas encore. La pensée se sert de mots et de concepts préexistants. On peut certes les réajuster et les recombiner à l'infini — comme le font de zélés spécialistes —, mais les significations figées dont ils sont porteurs continuent à gouverner la pensée. La première condition pour découvrir du nouveau consiste à renoncer à ce qu'on croit savoir. Sans quoi le langage nous joue des tours. Mais comment ne pas se perdre quand on tente de donner forme à une intuition ?

Si l'Histoire s'arrêtait, la politique perdrait toute nécessité. La politique est l'instrument au moyen duquel les gens essayent d'avoir prise collectivement sur le cours ininterrompu de l'Histoire. Impossible donc de la comprendre hors du temps — ce grand pourvoyeur de changements —, et de l'expérience du temps. Voilà les guides que j'avais trouvés pour échapper à la routine des mots et des significations convenues. Écrire sans jamais perdre de vue les deux dimensions essentielles de l'Histoire : le temps et l'expérience. Jamais le lièvre empaillé que nous regardons dans une vitrine ne nous racontera comment il se procurait de la nourriture et bondissait dans les bois ; pour qui cherche à comprendre l'évolution et le fonctionnement d'un système politique, les schémas et autres diagrammes qui valent à l'instant t sont tout aussi peu loquaces. Bien sûr, nous pouvons dire : « voici le museau et voilà les pattes », ou bien : « voici les électeurs et voilà le tribunal », mais nous passerons toujours à côté du ressort qui rend la vie si captivante : l'incessant défilé des situations poussant à l'action.

« Vivre longtemps permet à l'homme d'accumuler les expériences », écrivait l'ex-chancelier Adenauer à l'âge de quatre-vingt-neuf ans, deux ans après avoir quitté l'arène politique. « L'expérience dirige la pensée et l'action ; rien ne saurait la remplacer, moins encore en politique, pas même une intelligence innée. »

Cherchant à relater les commencements d'une histoire, ce livre expose les démarches de ceux qui font et peuplent l'Europe politique ; les politiciens et diplomates nationaux, actifs à divers titres sur la scène européenne, les commissaires, parlementaires, fonctionnaires et juges des différentes institutions. Leurs traces sont inscrites dans les discours et débats, les mémoires ou les propos rapportés par les journalistes et les historiens. J'utilise aussi mes propres observations récoltées dans les coulisses et les conversations que j'ai pu avoir avec plusieurs acteurs chevronnés.

L'Europe s'est constituée à partir d'un traité et des nombreuses décisions qui ont suivi ; elle est l'aboutissement sur le papier de négociations entre gouvernements. La langue juridique fait partie intégrante de son être. On peut considérer ces accords comme une donnée — autant de normes juridiques respectables ou de règles exaspérantes. Mais on peut également, tel un archéologue, tenter de mettre au jour les événements et les affrontements qui les ont précédés. Les traités et les déclarations officielles résultent en partie de la cristallisation de rapports et de désirs politiques. Chaque mot est lourd de sens, par exemple la dénomination d'une institution (Assemblée ou Parlement), l'appellation choisie par le cercle des États pour s'autodésigner (Communauté ou Union), ou les articles des traités qui précisent la qualité de ceux qui ont le droit de s'asseoir à la table. Le trésor d'expérience politique caché dans le vocabulaire juridique européen peut ainsi être mis en lumière, illustrant en cela le conseil du moraliste français Joubert selon lequel il convient de voir « dans les plus petits objets les plus grands rapports ».

La force des schémas de pensée dominants est telle que, quand ils n'empêchent pas un nouveau récit de surgir, ils le soustraient à notre vue. Pourtant, il me semblait maladroit de m'attaquer directement à eux car cela n'aurait fait que confirmer leur puissance. J'ai préféré suivre la suggestion du philosophe américain Richard Rorty : « La bonne philosophie se limite rarement à l'exposition des arguments pour ou contre une proposition. En général, elle consiste en un combat, implicite ou explicite, entre un vocabulaire ossifié et un vocabulaire en formation dont on devine les promesses. » La suite du propos de cet auteur résume parfaitement l'ambition qui m'a animé : « Je ne vais donner aucun argument contre le vocabulaire dont je veux me débarrasser. Je préfère essayer de rendre attrayant celui que je préconise en montrant comment on peut l'utiliser pour décrire toutes sortes de sujets. »

Le Passage à l'Europe raconte comment un ensemble d'États européens s'efforce de devenir l'expression politique du continent, comment ce corps politique en évolution est né, comment il change de forme, remplit un certain espace, se cherche une voix et souffre d'un manque d'oxygène public. J'emploie le mot « passage » pour trois raisons. Pour évoquer un mouvement dans le temps et dans une certaine direction, pour éviter les inconvénients des termes habituels (« intégration », « construction »), et enfin pour souligner une analogie entre les métamorphoses de ce corps politique et les « rites de passage ». Ces rites, ces pratiques cérémonielles qui assurent une continuité symbolique dans les moments de rupture d'une vie individuelle (naissance, baptême, mariage, couronnement…), Arnold Van Gennep les a analysés il y a un siècle en aiguisant notre regard à propos des formes intermédiaires à même de lier un stade à un autre. D'où le rôle de premier plan que jouent dans notre Passage les entre-deux que sont le seuil, la porte ou le pont, symboles figurant d'ailleurs sur les billets en euros ; d'où l'importance — qui se révèle capitale — qu'il y a à distinguer entre un pas et un saut ; d'où l'attention qu'il convient de porter aux noms et au fait de rebaptiser instances et institutions.

Histoire d'un commencement : ce livre l'est parce qu'il scrute une genèse lente, poussée par les événements, sans chercher à fournir le dernier mot. L'Europe ne se réduit pas à quelques kilomètres carrés de bâtiments à Bruxelles, Luxembourg et Strasbourg. L'Europe est à un passage. Et nous avec elle.

Forest, 9 novembre 2011

PROLOGUE

Le discours n'est pas simplement ce qui traduit les luttes ou les systèmes de domination, mais ce pour quoi, ce par quoi on lutte, le pouvoir dont on cherche à s'emparer.

Michel FOUCAULT, L'Ordre du discours

1. TROIS DISCOURS EUROPÉENS

Palabres sur l'Europe entre experts, conversations de comptoir bougonnes sur les réglementations bruxelloises, cours magistral de droit de l'environnement, chroniques politiques dans la presse : les paroles éphémères sur la forme que revêt l'Europe font partie du combat politique auquel celle-ci donne lieu. Les bavardages ne sont pas innocents. Comme le dit Foucault, le discours ne traduit pas simplement les luttes, il en est un des enjeux.

Les événements politiques échappent à toute terminologie « scientifique » neutre. Les Belges constituent-ils une « nation » ? La Russie est-elle une « démocratie » ? Londres et Ankara sont-elles en « Europe » ? Ces questions, à l'inverse d'autres telles que : Le soleil est-il une étoile ? L'homme est-il un mammifère ? on ne saurait les trancher au cours d'un congrès scientifique. Cela ne signifie pas pour autant que quiconque refuse d'être un idéologue au service de l'une ou l'autre des causes politiques soit condamné au silence.

Parfois, c'est le temps qui offre une issue. Prenons le conflit franco-algérien (1954-1962). Pour des Algériens, il s'agissait d'une « guerre d'indépendance », pour Paris d'une « guerre civile » : deux positions à l'évidence inconciliables. C'est l'issue historique qui a donné raison aux premiers. Entre-temps, les Français reconnaissent eux aussi qu'il s'agissait d'une « guerre d'indépendance ». La guerre entre les États américains du Nord et ceux du Sud (1861-1865) a connu un tout autre dénouement : le pouvoir central en place l'ayant emporté, on en est resté à une « guerre civile ».

Le sujet dont traite ce livre n'a pas encore connu son dénouement. Les rapports qu'entretient l'ensemble européen avec les États membres (première partie), le monde extérieur (deuxième partie) et les individus (troisième partie) ne sont pas encore cristallisés. Convient-il dès lors de surseoir à tout jugement ? Non, car deux voies s'offrent à nous. Tout d'abord, il est possible de procéder à la meilleure lecture possible du temps qui s'est écoulé, des faits et événements des soixante-cinq dernières années — sans perdre de vue qu'on se trouve dans un champ historique en évolution. C'est cela qui constitue l'essentiel de cette étude. En second lieu, il est possible de dresser la carte des discours politiques qui s'affrontent, de considérer leurs forces et faiblesses ainsi que l'emploi qui en est fait. Une démarche qu'esquisse la présente introduction, afin d'échapper à l'idée naïve selon laquelle le vocabulaire politique ferait référence à une réalité qui serait hors de lui.

États, Citoyens, Bureaux

Dans les flux de paroles ayant trait à la politique européenne, on peut distinguer trois discours idéologiques. Désignons-les sous les appellations suivantes : « Europe des États », « Europe des Citoyens » et « Europe des Bureaux ». Qui correspondent à celles-ci, plus traditionnelles : confédéralisme, fédéralisme et fonctionnalisme. Chaque discours a une préférence pour une ou plusieurs institutions européennes données, adopte un style politique et des recettes propres, se concentre dans certaines bases universitaires. Chaque discours entretient un rapport particulier avec le temps historique.

Le discours « Europe des États » énonce que c'est la collaboration entre les gouvernements des différents pays qui sert le mieux la politique européenne. Ces pays conservent leur souveraineté tout en adoptant, quand cela s'avère nécessaire, des mesures communes dans des domaines qui les concernent tous. Seuls les États disposent d'une autorité et d'une capacité d'action suffisantes pour étayer une unité européenne. N'aimant guère les institutions centrales permanentes, ce discours s'en remet plutôt aux rencontres ponctuelles entre ministres et chefs de gouvernement dans le cadre de conférences diplomatiques à la manière de celle de Vienne en 1814-1815. Il a pour objectifs majeurs la paix entre le plus grand nombre possible d'États européens et la prospérité de leur population respective. Certains avocats d'une confédération européenne aspirent d'autre part à une hégémonie glorieuse de leur propre nation.

Le discours « Europe des Citoyens » produit un langage tout autre. Il souhaite, de manière à voir naître une fédération, qu'on retire certaines compétences aux pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire nationaux pour les transférer à un gouvernement, un parlement et une cour européens. À l'exemple de la république américaine, ces institutions centrales exercent une autorité directe sur les citoyens sans passer par les États. Leur légitimité repose sur l'électorat européen. Ce discours fonde donc de grands espoirs sur un parlement représentant l'ensemble des citoyens et sur une opinion publique européenne. Si les porte-parole du discours des États ne sont pas les États eux-mêmes, ceux du discours des citoyens ne sont pas les citoyens (nationaux). Il s'agit essentiellement d'écrivains et d'intellectuels qui s'estiment à même de parler au nom d'un nouveau citoyen (européen). Le fait que les citoyens de chair et de sang ne sont pas toujours au courant des propositions prises en leur nom et ne souhaitent pas forcément que celles-ci soient suivies d'effet ne les décourage pas. L'objectif final de ces fédéralistes, c'est une société démocratique qui se considérerait comme une unité politique, voire une unité culturelle.

Quant au discours « Europe des Bureaux », il nous parle du transfert de fonctions étatiques concrètes à une bureaucratie européenne. Objectifs et lignes directrices sont censés être mis sur le papier par les États, mais une fois ce cadre établi, la bureaucratie centrale entend fonctionner de manière autonome. Ce discours estime que la vie politique est un phénomène superficiel et largement surestimé. Dans cette optique, les forces économiques et sociales diffuses qui façonnent le quotidien de millions d'hommes et de femmes apparaissent comme beaucoup plus fondamentales que le jeu démocratique entre gouvernements, parlements et peuples. Par conséquent, une unité européenne pourrait naître d'une lente cristallisation des intérêts et des habitudes propres à chaque individu. Une bureaucratie rationnelle serait à même de conduire un tel processus. Les fonctionnalistes se passent très bien de tout objectif final visionnaire, si ce n'est celui du maintien en place de la bureaucratie.

Chacun de ces trois discours trouve son origine dans un environnement particulier : pouvoir du prince, esprit citoyen, lettre administrative. Le discours « Europe des États » remonte à l'apparition du système des États européens. Au XVe siècle, Georges de Podiébrad, roi de Bohême, choqué par l'avancée des Turcs et la chute de Constantinople (1453), envoya une lettre à d'autres souverains chrétiens ; il s'agissait d'un projet de Conseil gouvernemental où tous seraient amenés à siéger. En tant que conseiller de Louis XIII, Richelieu avança au cours de la dévastatrice guerre de Trente Ans des propositions semblables. Toutefois, dès la paix de 1648, les États européens s'organisèrent en respectant un certain équilibre des pouvoirs et non pas sous la forme d'une ligue confédérale. Pendant des siècles, ce système fonctionna à la satisfaction générale des souverains et des gouvernants. C'est seulement vers la fin de la dramatique guerre de 1914-1945, baptisée par Churchill la « seconde guerre de Trente Ans1 », que l'idée confédérale fut relancée par des chefs d'État ou de gouvernement européens, notamment par ce même Churchill et par de Gaulle.

Ce n'est qu'après la Révolution française qu'on vit apparaître un discours « Europe des Citoyens ». La rupture de 1789 renforça le sentiment d'une culture et d'un passé communs chez certains écrivains et penseurs. Ainsi, Novalis, Burke et Guizot ont identifié respectivement l'Europe à la chrétienté, à la liberté et à la civilisation. En 1814, le philosophe Saint-Simon proposait un projet de système parlementaire européen. En 1849, un an après les nouvelles révolutions démocratiques, Victor Hugo avançait la formule des « États-Unis d'Europe » — devise fédéraliste par excellence. Après la Première Guerre mondiale, le comte autrichien Coudenhove-Kalergi attira l'attention en militant en faveur d'une « Pan-Europe », organisation qui entendait réunir « non des États, mais des hommes ». Des intellectuels comme Albert Einstein, Thomas Mann et Guillaume Apollinaire rejoignirent cette cause, de même que le ministre français Aristide Briand ou encore le maire de Cologne, Konrad Adenauer. Cependant, ce n'est qu'au cours de la Seconde Guerre mondiale que le discours « Europe des Citoyens » trouva un écho plus large. Au sein de la résistance au national-socialisme se forma un « mouvement européen » réunissant des Italiens, des Belges, des Néerlandais, des Norvégiens, des Français, des Suisses, des Yougoslaves ainsi que des Allemands.

Le discours « Europe des Bureaux » a fait son entrée après 1945. Ses premiers porte-parole étaient des hauts fonctionnaires. Jean Monnet fut de loin le plus influent ; cet homme d'affaires avait œuvré pour une étroite collaboration logistique entre Américains, Britanniques et Français pendant les deux conflits mondiaux et avait par ailleurs travaillé à la Société des Nations de Genève au début des années 1920. On pense également au banquier néerlandais Jan Willem Beyen et à l'économiste français Robert Marjolin. Le premier contribua à la fondation, en 1944, du système financier et monétaire international ; ministre des Affaires étrangères rallié à aucun parti, il poussa une décennie plus tard à la création d'un marché commun européen. Quant au second, il devint en 1948 le plus haut fonctionnaire de l'organisme grâce auquel dix-sept États européens se partagèrent l'aide Marshall ; par la suite, il fut pendant des années vice-président de la bureaucratie européenne bruxelloise.

La Seconde Guerre mondiale terminée, on a beaucoup débattu de « l'idée européenne ». En 1950, l'idée d'une Europe des Bureaux devint une réalité politique. Douze ans plus tard, alors qu'elle tournait à plein régime, Walter Hallstein, le président de la Commission, l'expose en ces termes : « La nature même de ce monde nécessite une redéfinition de ce que nous entendons d'habitude par des mots comme “la politique” et “l'économie”, et une redélimitation, voire la suppression de la frontière sémantique entre les deux2. »

Le combat politique au nom des États, des citoyens et des bureaux européens génère sans cesse de nouveaux rapports de force, de nouvelles constellations idéologiques, de nouveaux vocables. Exemple caractéristique : le concept de « triangle institutionnel » qui remonte à 1979. Il fait référence à l'équilibre qu'il conviendrait de respecter entre Commission, Conseil des ministres et Parlement, trois institutions européennes dans lesquelles les trois lignes de forces Bureaux, États et Citoyens se sont réalisées. Du point de vue rhétorique, le terme « triangle » est brillant. Il pacifie les positions conflictuelles en prescrivant un équilibre. Il fournit en outre une justification mathématique à des choix politiques.

Avec le temps, on a vu naître trois formes hybrides des discours en question ; ce sont elles qui déterminent aujourd'hui les modes de pensée. En général, on parle de supranationalisme (Bureaux et Citoyens), d'intergouvernementalisme (Bureaux et États) et de constitutionnalisme (États et Citoyens). Les deux premières formes sont les plus anciennes ; elles ont dominé le débat pendant des décennies. À Bruxelles et dans certains cercles universitaires, chaque évolution institutionnelle apparue en Europe a été évaluée à l'aune du supranational par opposition à l'intergouvernemental. À de nombreux points de vue, il s'agit là d'une opposition qui ne correspond plus du tout au fonctionnement européen. Le constitutionnalisme, qui a, pour sa part, vu le jour durant les années 1990 en raison des insuffisances des deux autres, a proposé une lecture de la situation en termes de vie publique européenne concernant l'ensemble des citoyens et des États membres.

La contrainte de la discipline

La langue recèle une contrainte qui joue dès le premier niveau, celui des mots. Prenons le sujet du présent ouvrage. Quel terme retenir pour le qualifier ? Plusieurs substantifs circulent à propos de l'Europe : « intégration », « construction », « unification », « coopération ». Même s'ils relèvent tous du registre descriptif, chacun revêt une résonance et une teneur coercitive spécifiques. « Intégration » évoque un processus quasi chimique, qui se termine par une fusion totale ; « construction » fait penser à un chantier hors de l'histoire où, tout restant à faire, chacun doit apporter sa pierre à l'édifice ; « unification » suppose un projet politique sans préciser si celui-ci va se faire de gré ou de force ; « coopération », enfin, met l'accent sur la permanence des États (membres) en tant qu'entités autonomes. Et c'est ainsi qu'on les perçoit. Il est significatif que le gouvernement néerlandais, partisan pendant des décennies de l'« intégration européenne », se soit mis à employer dans sa communication officielle, depuis l'échec du référendum de 2005, la formule « coopération européenne », tandis que le gouvernement français, même après le Non à la constitution, continue à défendre la « construction européenne ».

Tous trois nés d'une idée préconçue — ce à quoi l'Europe devrait ou ne devrait pas ressembler —, les discours « Europe des États », « Europe des Citoyens » et « Europe des Bureaux » sont ouvertement normatifs. On relève pourtant qu'ils entretiennent chacun des liens particuliers avec certaines disciplines universitaires, lesquelles aiment certes se présenter comme analytiques. Ce constat donne à penser. Relève-t-on dans chaque discipline qui s'occupe de l'Europe une prise de position politique non intentionnelle ? Laquelle ?

Les trois vocables « intégration », « coopération » et « construction » nous fournissent un point de départ. Chacun présente des affinités avec l'un des discours et les formes hybrides qui en découlent. Chacun est en vogue dans certaines disciplines. Chacun offre à celles-ci une jauge permettant d'évaluer l'état des choses, un type de vérité leur permettant d'organiser le savoir qu'elles produisent, à savoir le résultat, la volonté et la forme.

L'« Europe des Bureaux » reçoit l'appui des spécialistes de l'« intégration », à savoir les économistes (concepteurs du terme « intégration »), les sociologues et les politologues. Depuis le début, ils se sentent chez eux au sein de la vision du monde avancée par l'Europe des Bureaux et son mode de fonctionnement. Ils sont les pères du fonctionnalisme. Ils mesurent, jaugent, sondent depuis les années 1950 tout ce que la bureaucratie centrale voudrait mettre en mouvement : flux commerciaux, taux de change, comportement des consommateurs, formation des opinions publiques, goût du voyage, standards industriels ou encore pratiques administratives. Et puisqu'il convient de mesurer l'intégration, on préfère d'autant plus, dans ce champ linguistique, la politique prévisible des règles à celle, imprévisible, des événements.

Quant au discours « Europe des États », il peut en appeler aux chercheurs qui décrivent les choses en termes de « coopération ». Les plus rompus à cet exercice sont les historiens et les spécialistes des relations internationales. Leur réflexion part des États et de leur peuple respectif. Ils s'intéressent volontiers à la guerre et à la paix, au pouvoir et aux intérêts étatiques, aux drapeaux et aux élections. Ils font confiance aux faits et au bon sens. Leur métier consiste à monter une scène de théâtre, à (re)créer des personnages et à tirer une histoire à partir de péripéties complexes. Dans ce dessein, ils aiment proposer un monde obscur — passé lointain ou jungle géopolitique — d'où émerge leur héros, l'État. Cette démarche suppose une volonté. Pour la plupart des historiens, fidèles à cet égard à ce qui lie leur discipline à l'État-nation du XIXe siècle, l'Europe politique est une farce. Par conséquent, ils sont enclins à considérer comme de la « propagande » la narration où l'héroïne qui surgit de la nuit des siècles n'est plus l'Allemagne, la France ou l'Angleterre, mais cette drôle d'Europe. C'est parmi eux qu'on trouve le plus gros contingent d'eurosceptiques cultivés. Ils reçoivent le soutien de la discipline des relations internationales ; si les représentants de celle-ci prennent les institutions européennes au sérieux, c'est souvent pour prouver qu'elles ne sont que les marionnettes de leurs maîtres.

L'« Europe des Citoyens » n'entretient de son côté aucun lien fort avec une quelconque communauté universitaire. Étant donné que le citoyen européen n'a pas encore été créé, cette pensée cherche à s'appuyer sur l'idée de « construction ». Ce langage provient certes d'un certain nombre d'écrivains et d'intellectuels, mais plus encore de praticiens du droit. Bien davantage que toutes les autres, la discipline juridique est familiarisée avec la force créatrice de la règle. Plus précisément : de même que le savoir des économistes et des sociologues découle de résultats concrets et que la science historique raconte la formation et l'exercice d'une volonté publique, de même le discours juridique s'applique à couler des situations inconnues ou incontrôlées dans une certaine forme.

Ce qui était vrai jusqu'en 1952 pour les Bureaux valait encore quatre décennies plus tard pour le Citoyen européen : ce dernier n'existait pas. Il avait tout au plus une existence dans les imaginations. En lui conférant un statut juridique dans le traité de Maastricht (1992), le droit constitutionnel, ainsi que le laissèrent entendre les critiques de l'époque, avait créé une enveloppe vide. C'était oublier que la pensée juridique est spécialiste de ces formes vides auxquelles on donne peu à peu un contenu. Voilà pourquoi le discours des Citoyens, même s'il est toujours porté par des philosophes et des intellectuels, doit beaucoup aux juristes. Seule la règle juridique peut transformer un concept en un fait institutionnel.

Certes, le discours des Bureaux, celui des États et celui des Citoyens n'ont pas toujours eu le même retentissement. Les changements dans le cours de la politique européenne après 1950 ont déterminé celui qui proposait la grille de lecture la plus intéressante. Cela se comprend quand on sait qu'à un moment donné, une discipline voit des choses (fait) ou livre des arguments (norme) que les autres ne perçoivent et ne conçoivent pas.

Les hauts et les bas de la pensée des Bureaux offrent une image claire de ces variations. Dans The uniting of Europe (1958), le politologue américain Ernst Haas, l'un des initiateurs de ce discours, a étudié dans quelle mesure et comment la jeune Communauté modifiait le comportement politique au sein des États membres. Il compare ainsi les prises de position affichées en 1952 puis en 1957 par les partis, les syndicats et les industriels à propos de la Communauté minière. L'unification européenne tournait selon lui autour des intérêts économiques, les idées politiques ne jouaient aucun rôle. En idéologue des Bureaux patenté, Haas statuait : « Le technicien économique, le planificateur, l'industriel qui innove et le syndicaliste ont fait avancer le mouvement — pas le politicien, le savant, le poète ni l'écrivain3. » Dans un premier temps, ses catégories analytiques (entrepreneur supranational, logique expansive d'intégration sectorielle) furent adoptées avec empressement par les bureaux bruxellois où l'on étudiait le déclin de l'État-nation avec une minutie qui ressemblait beaucoup à de la délectation. Toutefois, après une décennie tumultueuse, l'ambiance avait bien changé : Haas fut obligé de reconnaître que sa théorie sous-estimait l'influence de la situation géopolitique et celle des transformations socio-économiques sur le processus de l'intégration, ainsi que le potentiel du loyalisme politique et celui des chefs nationaux charismatiques. En un mot : « De Gaulle nous a donné tort4. »

Le discours des Bureaux dut attendre le milieu des années 1980 pour avoir de nouveau le vent en poupe. Une nouvelle génération de politologues lança le concept de gouvernance. Ce mot à la mode supposait que des experts, après avoir entendu les intéressés par secteur et par fonction, seraient tout à fait à même de prendre des décisions hors des cadres territoriaux et démocratiques classiques. La bureaucratie centrale a accueilli avec gratitude ces théories — il suffit de penser à Regulating Europe (1996) du politologue Giandomenico Majone ou à Governing Europe (1999) de Fritz Scharpf. À Bruxelles, des lobbyistes se réjouirent de voir qu'on les considérait subitement comme les dignes représentants d'une société civile européenne.

Quant à la pensée des États, par nature attentiste, elle a surtout tiré une satisfaction de la réfutation des espoirs démesurés des deux autres. Ses tenants virent leurs intuitions confirmées par l'action menée, au cours des années 1960, par de Gaulle au niveau européen. L'Américain Stanley Hoffmann, expert en matière de relations internationales, explicita ce point de la sorte : « La politique est une question de volonté. […] Les Européens doivent mieux affirmer leur volonté de surmonter leurs divergences présentes et construire une structure commune, sinon les choses continueront sur le même mode, avec des États européens agissant séparément au lieu d'agir comme un faisceau, comme un groupe plus ou moins unifié5. » Il ne croyait aucunement à la disparition imminente de l'État-nation européen. Tout ce que ce dernier ne pouvait accomplir seul sur le plan militaire ou économique, il trouverait bien un moyen de le réaliser « sans avoir à se faire hara-kiri ».

Plus récemment, des porte-parole de la pensée des États n'ont d'ailleurs pas rechigné à polémiquer à propos des revendications des tenants de celle des Bureaux. Selon l'historien britannique Alan Milward, la fondation de la Communauté européenne n'a pas signifié la fin de l'État-nation, elle l'a au contraire sauvé. Pour défendre son point de vue, l'auteur apporte des chiffres portant sur la production du charbon, sur le commerce et sur les prix agricoles de l'époque en question. « L'intégration n'a pas remplacé l'État-nation qui serait devenu obsolète par une autre forme de gouvernance ; elle est une création des États-nations eux-mêmes pour atteindre leurs propres buts, un acte de volonté nationale6. » Dans le même esprit, le politologue américain Andrew Moravcsik avance : « Le processus d'intégration n'a ni remplacé ni contourné la volonté politique des dirigeants nationaux ; il a reflété celle-ci7. »

À l'inverse, dans la pensée des Citoyens, on se mit à considérer l'ordre européen comme un ensemble dépassant les États qui le constituent. Dans cette approche constitutionnelle, l'étude de l'Europe politique quitta le terrain qui l'avait vue naître, celui des relations internationales, pour entrer dans d'autres qui n'avaient pas été explorés jusque-là, le droit et la théorie politique.

En matière de fait et de norme, le constitutionnalisme a trouvé un premier point de repère dans la forme juridique. Le scientifique américain Joseph Weiler souligna que si, depuis les années 1960, le système politique revêtait bien des caractéristiques intergouvernementales, le système juridique avait, du fait de l'acceptation de quelques arrêts novateurs de la Cour, adopté une forme fédérale. Étant donné que les deux phénomènes se trouvaient commentés par des communautés d'universitaires bien distinctes, l'Europe des politologues n'avait pas grand-chose à voir avec celle des juristes. Weiler brilla dans son rôle d'intermédiaire, expliquant aux deux parties comment certaines formes juridiques dissimulaient des coups de force politiques — ce que les uns négligeaient et les autres préféraient démentir.

Dans un deuxième temps, l'idée d'un ordre constitutionnel européen a débouché sur l'assise dont il ne peut se passer : le citoyen. Les projecteurs se tournèrent en conséquence sur le Parlement et le discours s'orienta vers la démocratie, l'identité et l'espace public européens. Le philosophe allemand Jürgen Habermas a traduit ces hypothèses en écrivant, en 1995, qu'une démocratie européenne ne pouvait naître « à moins qu'une sphère publique de dimension européenne ne se développe en rapport avec une culture politique commune : une société civile avec des associations d'intérêt, des organisations non gouvernementales, des mouvements de citoyens, etc. ; et, naturellement, un système de partis adapté à une arène européenne8 ». Conditions qu'on ne considère pas comme utopiques dans ces cercles.

Il convient de relever que certains théoriciens de la représentation des citoyens ne misent pas tout sur le Parlement européen. Par exemple, dans Democracy in Europe (2000), le philosophe politique Larry Siedentop a plaidé pour l'institution d'un sénat européen composé de parlementaires nationaux prééminents. Dans l'esprit de Montesquieu, il estime en effet que le meilleur remède contre le danger de voir l'Union devenir un empire bureaucratique consiste à privilégier une dispersion du pouvoir. Une citoyenneté active et une prise de conscience de l'importance de la forme constitutionnelle représentent un frein à toute centralisation. Siedentop regrette que l'élite européenne ignore l'influence déterminante de la « forme de l'État9 » sur la qualité de la vie publique. D'après lui, cette question a été négligée à cause de la subordination du politique à l'économique. Il en veut pour preuve le cas du Premier ministre britannique : en 1985, Margaret Thatcher consentit, pour des motifs commerciaux, à réviser le traité européen, avant de le regretter profondément, dès qu'elle eut pris la mesure des conséquences politiques.

En mai 2000, la réflexion sur la forme de l'Europe se redéplaça de l'université à la sphère politique. Dans un discours tenu à l'occasion du cinquantième anniversaire de l'existence des Bureaux, le ministre allemand Joschka Fischer rompit le silence qui régnait sur le but ultime que l'Europe se fixait. Son propos fut le point de départ d'un débat diplomatique et constitutionnel. En débouchant sur un traité constitutionnel, il apparut comme une victoire pour le discours hybride États-Citoyens.

En soixante ans, les revendications se sont cristallisées sur la politique des Bureaux, la lutte de pouvoir que se livrent les États et la représentation des Citoyens, autrement dit sur les policy, politics et polity. Les discours et disciplines afférentes proposent trois grilles de lecture qui permettent chacune à sa façon d'affûter notre perception et qui peuvent donc parfaitement coexister. En même temps, dans la ligne de ce qu'avançait Foucault, il s'avère que le choix d'une grille de lecture correspond à un choix politique s'inscrivant, qu'on le veuille ou non, dans la lutte que se livrent les institutions nationales, les institutions européennes et leurs représentants respectifs. Les disciplines formulent une vérité — sur la disparition de la politique, le dynamisme de l'État-nation ou encore sur l'état de la démocratie — à travers laquelle on perçoit les angoisses et les désirs qui la précèdent.

Comment échapper à cette contrainte idéologique ? Est-ce impossible ? En sommes-nous réduits à troquer cette exigence d'objectivité déçue contre un paresseux relativisme ?

Le tribunal des événements

La politique est le jeu qui établit dans le présent une liaison entre un avenir toujours ouvert et un passé à jamais clos. Cette historicité fournit la clé qui permet de saisir en quoi les idéologies ont aussi bien tort que raison. Pour mieux cerner la notion « idéologies », on pourrait reprendre la formule de Raymond Aron : « les anticipations qui attendent le jugement du temps10 ». Puisque l'avenir est par définition ouvert — état de choses qui, dans les démocraties modernes, trouve son expression dans la pluralité idéologique et dans les luttes de partis —, une certaine vision politique peut être amenée à se réaliser. C'est ce en quoi les discours idéologiques ont raison, c'est aussi là leur raison d'être. Cependant, une fois cet avenir indéterminé passé par le chas du présent et fondu dans la texture immuable du passé, vient le moment de juger le discours qui l'a porté. Il est dès lors possible de mesurer la distance qui sépare les promesses des actes, l'image que certains ont fait miroiter d'un monde idéalisé des faits concrets. Autrement dit ce en quoi les idéologies ont tort et ce qui les force à se renouveler en permanence. C'est à cela que le terme « idéologie » doit sa résonance péjorative, plus encore depuis le décalage énorme entre image de l'avenir et réalité vécue du « socialisme réellement existant » de l'Union soviétique.

Les discours portant sur l'ordre européen sont idéologiques dans la mesure où ils font d'une part légitimement appel à l'avenir et où ils peuvent se trouver, d'autre part, démentis par l'Histoire. Il n'y a donc rien de surprenant à ce que les trois discours de base — Citoyens, États et Bureaux — aient atteint leur paroxysme idéologique dans les premières années de l'après-guerre, c'est-à-dire à un moment où l'on avait devant soi un avenir et bien peu d'« Europe réellement existante ». Cependant, une fois la première institution européenne créée (1950), de nouveaux faits et événements les ont mis à l'épreuve. Ce constat vaut tant pour les discours normatifs, forcés de réviser leurs souhaits, que pour les disciplines universitaires correspondantes, obligées pour leur part d'adapter leur façon de voir la réalité. Entre-temps, aucun des trois discours n'a pu préserver sa force de synthétisation et de conviction au sujet de l'Union actuelle. Il arrive à des universitaires de lui coller l'étiquette sui generis, jargon pour « un cas à part ». En guise d'excuse, on avance que l'Union est « une organisation énigmatique » que, semble-t-il, « seuls de savants juristes ou de rares spécialistes savent décrypter11 ».

Mais pourquoi ne tirerait-on pas quelque leçon de cette vulnérabilité historique ? La suivante : cessons de mettre l'historicité intrinsèque de la politique entre parenthèses, d'en faire un hasard malheureusement irréductible (« facteur exogène ») ou un juge qui se prononce quand il est trop tard, et accordons-lui une place de choix dans la discussion relative à l'Europe. Cela suppose qu'on porte une réelle attention aux ruptures inattendues dans le cours des choses, c'est-à-dire aux événements. Ceux-ci ne tiennent-ils pas une place centrale dans la pratique politique elle-même ? À cet égard, la définition de la notion de gouvernement proposée par John Pocock se révèle tout à fait appropriée : « […] une série de dispositifs permettant de traiter le temps contingent12 ». La politique est la forme au sein de laquelle une société se comporte avec l'aléatoire.

Il serait par conséquent opportun de prendre au sérieux l'expérience des politiciens. Les hommes politiques les plus compétents savent en effet que leur sort dépend des vagues du temps. Le Premier ministre britannique Harold Macmillan a formulé cette idée de la meilleure façon. Alors qu'un jeune journaliste lui demandait ce qu'il redoutait le plus pour son gouvernement, il a répondu : « Events, dear boy, events. »

Chacun des trois discours caresse une illusion qui l'empêche de reconnaître cette historicité de la politique. Celle des idéologues des Bureaux était frappante : ils ont tout simplement arrêté le temps, ce qui les a fait séjourner dans un présent dépolitisé. Pour eux, l'Europe était un « laboratoire vivant » (Haas), la politique une activité menée dans des conditions invariables pour obtenir des résultats et des solutions techniques à des problèmes concrets. Les idéologues des Citoyens aspiraient, quant à eux, à un avenir radicalement différent. Ils ont proposé pour l'Europe une forme fédérale, au service de la paix et de la démocratie, s'attendant à ce que les gens adoptent d'emblée leurs idées. En en appelant à l'inconnu, ils se sont mis dans une position vulnérable, celle d'être considérés comme des « croyants ». Les idéologues des États fondaient leurs certitudes sur le passé. Pour eux, l'Europe s'inscrivait dans le prolongement de volontés nationales séculaires, certes avec d'autres moyens. Leur fierté était le scepticisme.

A priori, on a des raisons de beaucoup attendre du constitutionnalisme, la forme hybride discours États/discours Citoyens, celle de la conscience du passé et d'un désir de nouveauté. Dans la pratique, le constitutionnalisme européen s'est toutefois révélé l'héritier intellectuel du fédéralisme de l'après-guerre dans son intérêt exclusif pour le futur.

Le grand historien Marc Bloch a parlé de « solidarité entre les âges » : « entre eux [les âges] les liens d'intelligibilité sont véritablement à double sens. L'incompréhension du présent naît fatalement de l'ignorance du passé. Mais il n'est peut-être pas moins vain de s'épuiser à comprendre le passé, si l'on ne sait rien du présent13 ». Dans les changements et les événements qui se déroulent sous nos yeux, l'Histoire elle aussi évolue.

2. TROIS SPHÈRES EUROPÉENNES

Mots griffonnés en novembre 1876 par Bismarck dans la marge d'une lettre qu'il venait de recevoir : « Pérorer sur l'Europe, c'est avoir tort. Notion géographique. » L'irritation du chancelier trouvait sa source dans les négociations diplomatiques : « J'ai toujours trouvé le mot “Europe” dans la bouche de politiciens qui tentaient d'obtenir des concessions d'une puissance étrangère sans oser les demander en leur propre nom14. » S'il est vrai que le vocable revêtait un certain contenu géographique ou culturel, personne toutefois ne pouvait prétendre parler au nom de l'Europe. Le continent en tant que tel n'avait ni parlement, ni cour, ni monnaie, ni banque, ni fonctionnaires, ni drapeau, ni gouvernement, ni droit, ni peuple.

Nombre d'acteurs politiques prennent aujourd'hui des décisions au nom de l'« Europe ». Sans qu'on se moque d'eux, leurs mesures étant d'ailleurs pour la plupart mises en œuvre et observées comme si tout cela allait de soi. Toutefois, on ne peut pas ne pas relever une rivalité entre différents représentants de cette entité. Ce sont entre autres les chefs de gouvernement lorsqu'ils se réunissent, les présidents de la Commission et du Parlement, la Cour, le duo franco-allemand ou encore les trois grands pays qui parlent au nom de l'Europe. Mais ne bute-t-on pas bien souvent contre la pierre de touche de Bismarck, ce « au nom de » ? Les pays ne restent-ils pas divisés quand ça chauffe pour de bon, comme lors de l'invasion américaine de l'Irak ? L'« Europe » ne s'est-elle pas retrouvée impuissante lorsque, pour la première fois depuis 1945, la guerre a éclaté sur le continent et que la Yougoslavie s'est désagrégée ? La plupart des gens ne sont-ils pas ignorants de ce qui se passe à Bruxelles ? N'y a-t-il pas encore aujourd'hui des États européens ne faisant pas partie de l'Union ? Sous ce jour, l'Europe est et demeure, politiquement parlant, un concept vide.

L'existence de l'Europe en tant qu'entité politique pose déjà en elle-même une question très ardue. Frontières géographiques, traités juridiques, événements historiques, prétentions politiques, traditions culturelles et pratiques sociales grouillent dans tous les sens dans la tête de l'observateur. Il est donc nécessaire de trouver une certaine clarté conceptuelle en réunissant au moins quelques catégories de pensée tout en se gardant de les ramener les unes aux autres.

Un tel paradigme pourrait partir d'une distinction entre les différentes sphères au sein desquelles les États européens ont organisé leurs relations. On en relève trois. Elles sont imbriquées les unes dans les autres comme des globes concentriques. Chacune a des principes de mouvement et d'ordonnancement propres. Chacune observe des règles et des convenances particulières, descendant, sur l'échelle de la violence, de la guerre et la menace armée au veto et au vote à la majorité. Chacune se caractérise par l'image qu'elle se fait d'elle-même, par un certain état d'esprit des acteurs et par un public donné.

La sphère externe se trouve délimitée (de manière floue) par la géographie et l'histoire. Elle regroupe la totalité des États souverains du continent, ce que l'on a appelé pendant des siècles le « concert européen ». Son mouvement intrinsèque provient de la recherche de l'intérêt propre à chaque État, et son principe d'ordonnancement surtout d'un équilibre des forces et des frontières territoriales.

Deuxièmement, la sphère interne. Elle est le produit d'un acte fondateur signé en 1951 et s'est elle-même baptisée Communauté. Elle couvre, pour les États membres, un terrain d'action délimité juridiquement mais qui ne cesse de s'étendre. Son principe de mouvement interne, c'est une idée du futur : « le projet européen ». L'ordonnancement provient d'un traité conclu entre les États, le pacte fondateur.

En troisième lieu, la sphère intermédiaire. Celle-ci est née entre les deux autres, à l'occasion de la fondation de la Communauté, tout de suite et de façon inattendue. Cet univers intermédiaire, longtemps passé inaperçu, se laisse mal définir en termes juridiques. Voilà sans doute pourquoi on ne lui a pas donné de nom. Elle n'en occupe pas moins une place cruciale. C'est la sphère intermédiaire des États membres. Ici, le mouvement naît (tout comme dans la sphère externe) de la recherche par chaque État de son intérêt particulier, mais aussi (là réside la surprise) d'une conscience croissante d'un intérêt commun. Le principe d'ordonnancement majeur, c'est l'appartenance à la Communauté ; l'équilibre des forces et le droit jouent eux aussi un rôle. Cette sphère est un univers intermédiaire de par ses particularités, chevauchant tantôt la sphère externe, tantôt la sphère interne. C'est aussi un univers intermédiaire dans sa fonction : il a pour rôle d'établir des relations, d'amortir les événements, de procéder à des transitions.

C'est justement dans ces transitions que les États membres découvrent la substance propre de cet univers intermédiaire qui parfois n'est ni dans la sphère interne ni dans la sphère externe. Quand les membres interviennent ensemble, en tant que cercle, ils sont le moteur de l'« Europe ».

La sphère externe et la sphère interne

La nature et l'essence de la sphère externe continentale, celles de l'ensemble classique européen, se fondent sur la force. C'est un monde d'États souverains — autrefois des souverains et des princes, de nos jours des gouvernements plus ou moins démocratiques — qui, au nom de leur peuple respectif, entendent défendre leur pouvoir et leurs intérêts. Il n'existe ici ni collectivité européenne ni ensemble qui réunirait les États et les dépasserait.

Le concert européen existe depuis le XVIe siècle. Les relations politiques entre les États, visibles dans le changement des frontières géographiques et des alliances, prenaient forme dans un équilibre des forces : la règle non écrite qui portait le système. Chaque guerre ou menace de guerre rompant cet équilibre, il convenait de réajuster les choses par le moyen de tractations, de concessions et de compromis lors de congrès. La paix de Westphalie (1648) et le congrès de Vienne (1814-1815) ont fourni, la première après la guerre de Trente Ans, le second après les guerres napoléoniennes, les réorganisations et les modifications de frontières les plus importantes. Plus récemment, il y a eu, après la Grande Guerre, la conférence de Paris qui a abouti au traité de Versailles (1919).

Il est frappant de constater que ce système des congrès a pris la suite des conciles où étaient conviés les États. Le dernier de ces grands conciles avait été réuni par Pie II après la chute de Constantinople (1453) — une sorte de sommet européen de crise convoqué à Mantoue en 1459. La transition des conciles aux congrès marque la lente évolution d'une Europe chrétienne sous l'autorité politico-théologique et verticale du pape à une assemblée d'États souverains mêlés à un jeu séculier et horizontal d'alliances et de rivalités. Les théologiens ont passé le témoin aux diplomates et aux juristes. Ce n'est plus « le tonnerre des excommunications et les conclusions des conciles » qui forcèrent un consensus, mais « l'art de persuader, d'interpréter, de négocier15 ». Là réside la naissance de la diplomatie européenne moderne.

Les relations entre les États européens se sont développées dans le cadre d'un droit international naissant. Cela permettait de régler des questions telles que l'immunité diplomatique des ambassadeurs, la neutralité de certains pays ou régions, les droits des sujets d'autres pays sur le territoire national. Ces règles n'étaient pas observées dans les rapports avec les États non européens — ainsi que les populations des colonies ont pu en faire l'expérience. Voilà pourquoi on a parlé dès le XVIIIe siècle de « droit public européen » dont la plupart des règles, bien que respectées, n'étaient ni écrites ni impératives. Lors du congrès de Vienne, pour défendre les intérêts français, Talleyrand s'est prévalu à quelques reprises du « droit public de l'Europe » — suscitant l'agacement du tsar et d'autres parties16.

Les frontières constituent l'élément déterminant dans la sphère externe. Il s'agit en premier lieu des frontières qui séparent les différents États. Les lignes tracées sur les cartes sont une expression de l'État moderne, souverain sur son territoire, unité tant à l'égard de l'extérieur que de l'intérieur. Moyen aussi de limiter dans le temps et l'espace les guerres religieuses ou civiles qui s'étendaient plutôt facilement. Autrement dit, les frontières territoriales revêtaient une fonction pacificatrice. Règle empirique, elles permirent aux États d'accorder, à l'intérieur, d'autant plus de liberté aux citoyens que la pression externe sur les frontières diminuait.

Outre les frontières interétatiques, il y a celle avec le monde extra-européen, laquelle n'a jamais été très précise. Certes, on avait conscience de partager un espace historique et culturel européen, mais il n'était pas délimité géographiquement avec rigueur — pas plus en 1700 qu'il ne l'est aujourd'hui. Pour appartenir à l'Europe, il fallait et le vouloir et le pouvoir, se montrer intéressé et être coopté. Il y a toujours eu, aux confins du continent, des cas douteux. Ainsi, en 1648, tous les souverains et chefs d'État européens ont envoyé des représentants au congrès de Westphalie « sauf le roi d'Angleterre, le tsar de Moscou et le sultan ottoman17 ». Un siècle et demi plus tard, en 1814-1815 à Vienne, l'Angleterre et la Russie jouèrent les premiers rôles à la table des négociations. Depuis longtemps, la Turquie demeure un de ces cas douteux. Dès le XVIIIe siècle, le royaume ottoman a souhaité avoir sa place dans le concert européen. Il a d'ailleurs mené des réformes juridiques allant dans ce sens. Finalement, la Turquie a acquis en 1856, en récompense pour son rôle dans la guerre de Crimée et sous la pression de Paris et de Londres, ce statut convoité d'« État européen18 ». Pour résumer : du point de vue géographique, la frontière entre l'Europe et ce qui est en dehors n'est pas arbitraire (on n'a jamais demandé à l'Allemagne ni à la France ni à l'Italie de prouver leur européanité), et c'est la politique qui tranche les cas douteux.

Cette sphère externe — incarnée par des figures comme Richelieu, Metternich ou Bismarck — a formé le butoir historique contre lequel se sont dressées les initiatives européennes de l'après 1945. Au cours des trente années précédentes, le système n'avait pas réussi à empêcher son autodestruction. L'équilibre des forces s'était dynamité tout seul. De plus, les petits États, depuis longtemps fatigués de se trouver impuissants devant la lutte sans merci que se livraient les gros bras, saisirent l'occasion, offerte entre autres par la suprématie américaine, de réformer les relations européennes.

En plus d'être un butoir historique, cette sphère externe est une réalité contemporaine. Quand, en mars 1969, on a demandé au président français Charles de Gaulle, dans l'intimité de son bureau, comment Paris entendait empêcher un ascendant allemand sur le continent, il aurait répondu sèchement : « Par la guerre19. » Quand, en février 2008, la province serbe du Kosovo s'est séparée unilatéralement de la Serbie et a été reconnue comme État indépendant entre autres par Paris, Londres et Berlin, un ambassadeur russe a menacé de recourir à la force. Quand, en septembre de la même année, l'Union européenne et l'Ukraine — indépendante de la Russie depuis 1991 — se réunirent, on a reconnu à celle-ci le statut de « pays européen » — à une enjambée seulement du statut convoité d'« État européen ». Quand la Croatie a pour sa part voulu, en décembre 2008, faire un pas vers l'adhésion à l'Union, la Slovénie, pays voisin, a bloqué cette démarche ; cet État membre a exigé qu'on résolve auparavant un différend frontalier vieux de dix-huit ans portant sur la côte adriatique.

Jusqu'à nos jours, sur le continent européen, les relations entre États se déroulent pour une part dans ce contexte purement politique d'équilibre des forces, de guerres et de conflits frontaliers. Le droit tient sa place en tant que droit international qui embrasse, en particulier, le droit de guerre et de paix. En la matière, tout comme par le passé, personne ne saurait parler « au nom de l'Europe » sans être remis à sa place par un Bismarck contemporain.

La sphère interne, l'Europe de la Communauté, est régie, en nature et essence, par un traité. Aussi relève-t-on un contraste important avec la sphère externe. Le but premier des fondateurs comme Robert Schuman et Paul-Henri Spaak consistait en une rupture radicale avec cette politique reposant sur l'emploi de la force, rien de moins qu'une révolution dans les rapports entre les États européens. Cela concernait en premier lieu les relations entre la France et l'Allemagne, les ennemis héréditaires qui s'étaient opposés dans trois guerres dévastatrices en moins de soixante-quinze ans. L'idée d'une paix européenne se trouvait donc liée à un endiguement de la diplomatie. Sur la trentaine d'États que comptait alors l'Europe, six participèrent au premier projet allant dans ce sens, la Communauté du charbon et de l'acier. Celle-ci mit en œuvre les idées en question dans un domaine restreint mais déterminant.

Le pacte fondateur (1951) se distinguait des traités traditionnels. Il prévoyait en effet, hormis les obligations réciproques habituelles, la création de deux institutions composées de personnes qui ne représenteraient ni leur gouvernement ni leur parlement national. Il s'agissait d'une Haute Autorité (devenue Commission) qui, au nom d'un intérêt général européen, était appelée à prendre des décisions, et d'une Cour chargée de veiller au respect du traité. C'est là que résidait la rupture. Soulignant la différence que l'on cherchait à atteindre par rapport à la diplomatie, Schuman, l'un des initiateurs, put écrire à l'époque de la signature du pacte : « Désormais, les traités devront créer non seulement des obligations, mais des institutions, c'est-à-dire des organismes supranationaux dotés d'une autorité propre et indépendante. De tels organismes ne seront pas des comités de ministres, ou des comités composés de délégués des gouvernements associés. Au sein de ces organismes, ne s'affronteront pas des intérêts nationaux qu'il s'agirait d'arbitrer ou de concilier ; ces organismes sont au service d'une communauté supranationale ayant des objectifs et des intérêts distincts de ceux de chacune des nations associées. Les intérêts particuliers de ces nations [associées] se fusionnent dans l'intérêt commun20. »

Dans l'image que la sphère interne avait d'elle-même, l'Europe ne pouvait naître d'une confrontation des intérêts nationaux. Ceux-ci étaient en effet bien trop vifs et les plaies de la Seconde Guerre mondiale pas encore pansées. Aussi tenait-on à se placer autant que possible hors de la sphère des États nationaux. La Haute Autorité pouvait prendre des décisions formelles auxquelles les États étaient tenus de se plier. Qui plus est, la Communauté s'est vu reconnaître la personnalité juridique, représentée par l'Autorité tant vis-à-vis de l'intérieur que de l'extérieur. Certes, conférer une forme juridique à une structure peut paraître une simple formalité, mais d'une telle structure peuvent en découler de nouvelles et c'est ce qui se passa.

Le terme « communauté » avait été avancé par l'un des juristes de la délégation allemande. Il cherchait à s'appuyer sur l'opposition sociologique classique entre Gemeinschaft — alliance solide, durable et constitutive d'une identité — et Gesellschaft — engagement plus souple, moins contraignant —, opposition classique dans le répertoire de l'intelligentsia allemande. Le choix de ce terme révélait de hautes ambitions. Pour ses inspirateurs, la Communauté ne représentait qu'un moyen, leur but ultime étant l'unification européenne. Ce terme montre d'autre part la façon dont on considérait les États : comme des entités égales sur le plan juridique. On écartait toute idée de différence entre les forces en présence, toute idée d'équilibre des forces, de boîte à malice diplomatique. Le régime du traité invitait à produire un effort en commun, porté par « l'esprit communautaire ».

Pour la sphère interne, l'ordre et une certaine assise proviennent du traité. Aujourd'hui encore, la Commission et la Cour ne peuvent agir indépendamment qu'en se basant sur un des articles du traité, sur une « base juridique » ou une compétence formelle. C'est à la fois une bénédiction et une malédiction. Une bénédiction car le traité offre effectivement une base ferme. Au nom du traité, la Commission peut prendre des initiatives et la Cour prononcer des jugements. Une malédiction car de nombreux représentants de la sphère interne, en particulier au sein de la Commission et du Parlement, aimeraient échapper au traité en se glissant dans ses failles. Ne reste-t-il pas des terrains, innombrables et, par infortune, non mentionnés dans le traité, dont l'« Europe » devrait d'urgence s'occuper ?

Le principe de changement de la sphère interne, c'est une certaine idée de l'avenir : le « projet européen ». À partir du moment fondateur, ce projet n'était plus une mission utopique, mais le chantier concret où œuvraient six États. Il s'agit d'un avant-poste, d'une avance sur ce qu'annoncent les idéologues du projet pour le continent entier. D'une certaine façon, l'Europe de la sphère interne vit « à crédit ». Sphère interne qui emprunte au projet une double vocation. La première : étendre l'espace de l'action politique des terrains qu'elle occupe déjà (charbon, agriculture, commerce pour ne citer que les premiers en date) à des terrains voisins ; on parle de pousser la « construction » européenne plus loin ou de « communautarisation » de telle ou telle politique. La seconde : s'étendre géographiquement, rassembler plus d'États en son sein en vue sans doute de coïncider un moment donné à l'ensemble des États du continent. Sous ce jour, les membres actuels ne sont que « les pionniers d'une Europe plus large, dont les limites ne sont fixées que par ceux qui ne s'y sont pas encore joints21 ». Il est tentant de se rapprocher à pas de loup du premier de ces objectifs ; d'ailleurs, cela réussit parfois. Mais pour procéder à des changements radicaux comme l'accueil de nouveaux États, la sphère interne est obligée d'attendre un nouveau traité.

Dans la sphère interne et dans la sphère externe, les principes d'ordre et de mouvement s'articulent de la même façon. Dans la seconde, le mouvement est suscité par les États et peut parfois aboutir à des différends frontaliers, voire à des guerres, après quoi la paix et l'équilibre des forces se trouvent rétablis, et les frontières confirmées ou modifiées. Dans la première, la dynamique interne provient du projet européen, lequel débouche sur un éventail d'initiatives prises dans le cadre ou sur les marges du traité, pour certaines codifiées a posteriori par une révision de ce dernier. On est en présence de cycles sans fin. Mais alors que l'on a souvent, après coup, la désagréable surprise de constater que les modifications des frontières résultant d'un congrès contenaient les germes d'une nouvelle guerre (traité de Versailles de 1919), les traités européens de l'après 1945 contiennent quant à eux, par avance, une invitation chaleureuse à leur propre révision.

Il s'agit là d'une grande originalité. Le principe de mouvement du projet européen est repris en termes généraux dans le texte du traité. Ainsi, le préambule du pacte fondateur de 1951 parle d'une « Europe organisée et vivante », de « construction » et des « premiers fondements d'une communauté plus large et plus profonde entre les peuples22 ». Autrement dit : à suivre. En conséquence, une rénovation de la sphère interne, qui constitue en principe une rupture de l'ordre, peut être également conçue comme une affirmation de son esprit. Cela rend les traités fondateurs de 1951 (Paris) et de 1992 (Maastricht) fondamentalement différents des différents traités de paix, de celui de 1648 (Westphalie) à celui de 1919 (Versailles).

Ce lien entre mouvement et ordre, entre projet et traité, détermine la mentalité de la sphère interne. On vit là entre vocation et droit.

La sphère intermédiaire des membres et sa table

Il est un fait que le rêve des fondateurs ne s'est pas réalisé au cours de ces soixante dernières années. Le chantier du projet européen a donné bien des résultats mais sans aboutir à une unification des États. Cette donnée aurait dû attirer notre attention depuis longtemps sur la sphère intermédiaire, née de façon inaperçue parallèlement à la Communauté. Tout le monde a en effet tourné la tête du mauvais côté. Tandis que les idéologues des États constataient avec satisfaction que rien n'avait changé et alors que, dans les cercles communautaires, on attendait avec impatience le jour où la Commission de Bruxelles et le Parlement de Strasbourg auraient acquis le statut de gouvernement et de législateur européens, c'est ailleurs que les évolutions politiques avaient lieu. Ni dans la sphère intérieure des institutions, ni dans la sphère extérieure du continent, mais entre elles, dans la sphère des États membres. Ce bonus inattendu fourni par le moment fondateur a échappé aux observateurs. Il ne cadrait pas avec le langage dominant ni avec les différents schémas de pensée. Pourtant, cette sphère intermédiaire s'est révélée être la source principale de la politique européenne et son premier relais. Voilà pourquoi elle occupe le rôle principal dans le présent ouvrage.

Dès leurs premières réunions, à partir de septembre 1952, les ministres des six États fondateurs ont découvert qu'ils partageaient un peu plus qu'un simple traité : ils étaient assis à la même table. Officiellement : la table du Conseil de la Communauté à laquelle prenait place également un membre de la Haute Autorité. Alors qu'ils étaient là pour parler du charbon et de l'acier, ils remarquèrent qu'il leur était possible d'aborder bien d'autres sujets que ceux que prescrivait le traité. Par exemple, à la fin des années 1950, on eut l'idée suivante : Bien, puisqu'on est là tous les six, pourquoi ne pas passer en revue l'actualité mondiale ?

Cette question déboucha sur des controverses interminables. Les gouvernements de l'école communautaire (les Pays-Bas et la Belgique en tête) disaient : non, ce n'est pas envisageable, nous n'avons le droit d'agir en commun que dans le cadre fixé par notre beau traité, s'en écarter reviendrait à retomber dans la diplomatie et nous savons où cela nous a conduits en 1914 et en 1939. Les gouvernements de l'école étatique (la France gaulliste en tête) disaient : s'entretenir autour d'une table de l'état du monde, c'est parfait, à condition que ça se fasse sans ces personnes des institutions communautaires, la politique extérieure ne les concerne en rien. Les uns comme les autres ne concevaient aucun compromis. La méfiance qui régnait dans les deux camps mena à une impasse.

Il fallut attendre 1970 pour voir les Six trouver une issue. C'est un diplomate belge francophone qui parvint à briser la « quadrature du cercle23 ». Dès lors, il fut décidé que les ministres des Affaires étrangères se réuniraient deux fois l'an pour parler de l'état du monde — États-Unis, Moyen-Orient, Union soviétique ; pour les épauler, un comité formé de hauts fonctionnaires, mais ne disposant pas de secrétariat central, se réunirait pour sa part deux fois plus souvent. C'est ce qu'on a appelé la « coopération politique européenne ». On trouva une forme intermédiaire fascinante. À la différence des réunions régulières du Conseil qui voyaient les ministres se réunir tous les mois à Bruxelles ou à Luxembourg, ces rencontres se tinrent en effet dans la capitale du pays assumant la présidence tournante de la Communauté.

Certains ministres respectèrent scrupuleusement la distinction entre les deux tables. Ainsi, en 1973, on se réunit le matin à Copenhague pour s'entretenir de politique étrangère et, l'après-midi, à Bruxelles, dans le cadre du Conseil pour traiter des affaires de la Communauté — le gouvernement danois ayant mis à la disposition de l'ensemble des participants un avion pour un vol unique. Ces extravagances, qui firent le régal des dessinateurs satiriques, rendent sensible la façon dont la sphère des États membres et la sphère interne se meuvent l'une à côté de l'autre.

Ces frictions ne sont pas restées isolées. En guise d'illustration, on peut évoquer la genèse de l'euro, autrement dit la première coopération monétaire entre les États. Tout a commencé en 1969. Le chancelier allemand Willy Brandt — « encouragé par Jean Monnet et sommé, par les ministères concernés, d'observer la plus grande prudence24 », comme il l'a lui-même rapporté — a avancé l'idée d'une union monétaire que viendrait compléter un fonds monétaire européen. À terme, ce dernier serait composé de la mise en commun des différentes réserves monétaires des États membres afin de fournir en outre le levier d'une politique commune. Certaines circonstances — et l'insistance française — firent que ce fonds se trouva créé bien avant que n'apparaisse une monnaie européenne, mais il revêtit — contrepoids allemand — une forme très dépouillée. Il s'agissait d'un modèle de compromis.

La Bundesbank, la plus puissante des banques centrales des Six, déplora les engagements pris par Brandt. Elle redoutait que l'intervention des bureaux bruxellois lui fît perdre son indépendance — d'autant plus qu'au sein de la Commission, le portefeuille des affaires monétaires était traditionnellement dans les mains d'un Français. Ainsi, le Fonds monétaire européen fut fondé en 1972 sur la base d'un accord entre les six banques centrales, mais en dehors du traité communautaire. Un banquier qui a vécu cet épisode se souvient : « Comme la Commission avait du mal à avaler ça, elle a insisté pour qu'on se base sur un règlement du Conseil. Les banques centrales — qui attribuaient sans doute la frilosité de la Commission aux instincts bureaucratiques dont Bruxelles ne manque pas — finirent par accepter qu'un règlement vienne s'ajouter à l'accord conclu. Mais une fois ce règlement adopté, les services de la Commission firent savoir, à la grande surprise des banques centrales, que le Fonds ne reposait plus sur leur accord mais qu'il relevait dorénavant des règles communautaires. Cela voulait dire que toute modification dépendait dès lors de décisions du Conseil prises sur proposition de la Commission, les banques centrales se trouvant réduites à un simple rôle consultatif25. » Cette expérience se révéla utile. Les banquiers prirent conscience qu'ils ne souhaitaient pas se soumettre au scénario proposé par le projet européen. Leur réponse consista à ne conférer au Fonds que quelques tâches administratives ; quant aux questions de fond qu'ils souhaitaient traiter ensemble, ils choisirent d'en parler en se retrouvant autour d'une autre table. Certes, ils se réunissaient, mais dans le cadre d'un cercle informel plutôt que sous le régime du traité.

Pour exprimer la spécificité de la sphère intermédiaire, le langage européen dispose d'un registre magnifique : on se réfère au nombre des membres. Une fois la Communauté créée, on parla de « l'Europe des Six », des « Six pays » ou, plus simplement, des « Six ». Ensuite, avec l'arrivée de nouveaux membres, on a parlé des « Neuf », des « Dix », des « Douze » et ainsi de suite jusqu'aux « Vingt-Sept » actuels. La grammaire est appelée à la rescousse. On recourt au masculin pluriel et à l'ellipse : « les Six ont décidé ». Modifier cette tournure par : « la Communauté a décidé » n'est pas toujours possible. C'est que l'ensemble des États membres peut également prendre des décisions dont la Communauté est elle-même l'objet. Ainsi, le parler couramment utilisé permet d'accéder à cette sphère invisible. Règle pratique : dans tous les cas où il n'est pas possible, dans une formule, de remplacer « les Six » (ou : « les États membres », « les capitales », « les chefs de gouvernement ») par « la Communauté », cela signifie que l'action prend place dans la sphère intermédiaire plutôt que dans la sphère interne. Exemple : « les Six entament des discussions avec Londres » ou « les Dix sont parvenus à un accord sur une nouvelle Commission ».

Le mouvement au sein de la sphère intermédiaire naît en premier lieu du fait que les États membres cherchent à défendre leurs intérêts respectifs. Cela n'a rien d'étonnant ; c'est ce que toute population attend de son gouvernement démocratique. Les Six avaient certes fondé une Communauté, mais ils continuaient de faire partie de l'ensemble des États européens. Après 1952, la France, l'Allemagne, l'Italie, les Pays-Bas, la Belgique et le Luxembourg n'avaient pas été rayés de la carte. Chacun de ces six pays conservait sa place sur le continent et dans le monde (quatre d'entre eux avaient alors des colonies), chacun avait ses propres règles constitutionnelles, sa propre culture politique, sa propre langue et ses propres coutumes, ses propres intérêts et sa propre histoire. Ils ne s'étaient pas transformés en États fédérés d'une nouvelle entité politique. Il est vrai qu'ils enchevêtraient leurs intérêts sur un terrain économique délimité, mais pour le reste, ils demeuraient en principe ce qu'ils étaient. D'ailleurs, même sur les chantiers de l'Europe embryonnaire, ceux de l'agriculture et du commerce, aucun d'eux n'était prêt à se retrouver lésé.

Dans la sphère des États membres, trois principes d'ordonnancement sont à l'œuvre pour contrecarrer les intérêts nationaux. Au début, la situation ressemblait à celle qu'on observait sur le continent : mouvement suscité par une lutte d'intérêts, ordonnancement résultant de l'équilibre des forces. En soi, l'émergence de cet équilibre représenta une déconvenue pour les idéologues de la Communauté. D'après le traité, les États étaient en principe égaux. Mais à la table des négociations des Six, il s'avéra bien vite, par exemple, que Paris pouvait exiger certaines choses qu'on n'acceptait pas des Pays-Bas ni de la Belgique. (Vu son poids, Bonn aurait pu de même poser certaines exigences, mais les Allemands se montrèrent plus accommodants, surtout vis-à-vis des Français.) À la table des États membres l'équilibre des forces jouait donc un rôle incontestable.

Mais contre toute attente, la dure réalité de cet équilibre se trouva tempérée par un deuxième et un troisième principe d'ordonnancement. Le deuxième : le fait politique que constituait l'appartenance en tant qu'État membre. Cela se révéla fondamental. Un bon fonctionnement de la Communauté allait dans l'intérêt de tous. Celle-ci n'existait pas en dehors d'eux — même si certains le prétendaient ; elle concrétisait une imbrication toujours plus réelle de leurs intérêts (d'abord économiques). Les États membres se retrouvaient à certains égards soudés les uns aux autres. Lors d'une crise sans précédent, en 1965-1966, ils se rendirent compte qu'ils ne pouvaient pas en réalité quitter la table. La France, État puissant, tenta bien de le faire, mais revint occuper sa « chaise vide » sept mois plus tard. Dans un certain sens, les États membres étaient condamnés les uns aux autres — une pénible réalité que les gouvernements n'ont toujours pas vraiment réussi à faire comprendre à leur population respective. Le troisième principe d'ordonnancement : le droit. À côté de l'ancien droit international qui, au sein de la sphère externe, tempérait lui aussi les relations entre États, se glissa, dans la sphère intermédiaire, le nouveau droit communautaire. Ce phénomène singulier a surpris tout le monde. En 1965, un juriste allemand posa le doigt dessus. Il constatait que les gouvernements des Six avaient entre-temps pris des dizaines de décisions du fait du traité tout en se plaçant formellement en dehors de lui. Il s'agissait entre autres de la nomination de commissaires européens et de juges à la Cour, de la création d'organes auxiliaires, de l'accélération de l'intégration, d'accords conclus avec d'autres États, bref de choses qui étaient décidées par les gouvernements en tant que membres de la Communauté mais en dehors d'elle, au titre de « l'ensemble des États membres ». Selon cet auteur, ces décisions se situaient à mi-chemin du droit communautaire et du droit international. Il les décrit comme étant des Mischformen juridiques, « sans logique ni conséquence », qui liaient les États tout en nourrissant le droit communautaire26. Ces formes hybrides, qui existent toujours, soulignent la présence d'une sphère qui s'est développée, selon ses propres règles, entre la diplomatie classique et la vie communautaire.

Il est important de ne pas réduire ces observations à une sophistique juridique. En général, les formes juridiques et diplomatiques servent à exprimer les rapports politiques. Elles offrent ainsi un accès à des forces invisibles. On ne peut réfuter à l'avance un manque de logique juridique comme étant une faute. Il se trouve que l'Histoire ne répond guère à la logique. Mieux vaut sans doute voir dans une discordance formelle l'indice de la présence de forces contraires. Prenons le tapage fait autour du « traité constitutionnel » européen (2004). Beaucoup de juristes ont rejeté sarcastiquement cette expression qu'ils accusaient d'être une contradiction dans les termes ; l'un d'eux a même parlé d'un « monstre juridique27 ». En effet, selon l'orthodoxie juridique, la logique des traités et la logique constitutionnelle — droit international et droit public — sont incompatibles. Mais quand on se retrouve, à l'issue de négociations épuisantes à 25 États, devant un « traité constitutionnel », c'est montrer bien peu de compréhension que d'imputer ce résultat à un soi-disant analphabétisme constitutionnel des politiciens. Il semble plus sensé d'envisager ce fait juridique intrigant comme la répercussion d'un compromis politique, voire comme une incitation à se demander quelles sont les forces en conflit.

Mouvement, résultant de la défense par chacun de ses propres intérêts ; ordonnancement, résultant de l'appartenance à la Communauté, de l'équilibre des forces et du droit. Ainsi peut-on caractériser la dynamique propre de la sphère intermédiaire, à un point crucial près : non seulement l'appartenance à la Communauté se révèle tempérer les relations entre les membres (ordonnancement), mais elle est un moteur pour intervenir ensemble vis-à-vis de l'extérieur (mouvement). Avec le temps, les États membres découvrent qu'à côté de leurs intérêts propres, ils en partagent d'autres qui résultent de leur appartenance à la Communauté ; ils n'ont, qui plus est, cessé d'augmenter en nombre. Pour une part, ces intérêts communs tenaient au fonctionnement de la Communauté. Incapable de se mettre en branle seule, la sphère interne avait de temps à autre besoin d'un aiguillon. Mais il y avait aussi des moments où les États, en tant que cercle fermé, devaient ou auraient aimé intervenir vis-à-vis de l'extérieur, par exemple dans le cadre de négociations avec Washington ou Tokyo sur les tarifs commerciaux ou dans celui des discussions avec Londres au sujet de l'adhésion du Royaume-Uni. Le monde extérieur ou bien la situation exigeaient dans de tels cas l'existence d'un interlocuteur représentant les Six. Par exemple la Commission, en étroite concertation avec le Conseil des ministres, pour les négociations commerciales ; cette entente résultait du tarif extérieur commun du Marché commun. Mais certains États membres refusaient catégoriquement que la Commission prenne la parole en leur nom à tous sur le terrain de la politique étrangère. Aussi furent-ils obligés d'inventer eux-mêmes autre chose.

Le tournant se produisit en 1974 avec la création du Conseil européen, réunion périodique des chefs de l'exécutif des États membres. Dans les premières années, on avait déjà organisé huit « Sommets ». Occasions pour les dirigeants de trancher des questions en trouvant un consensus, de donner une impulsion à la Communauté ou d'échanger divers points de vue sur les relations internationales. Il s'agissait d'une forme de diplomatie on ne peut plus traditionnelle ; un « Vienne 1814-1815 » réactualisé et réservé aux seuls membres. L'initiative revenait à chaque fois à la France, le plus souvent en concertation avec l'Allemagne ; les petits États quant à eux redoutaient que, par le biais des sommets, les bras de fer politiques, aux conséquences imprévisibles, ne fassent leur entrée dans la vie communautaire au détriment de la stabilité qu'offrait le cadre juridique du traité.

Lors du sommet de décembre 1974, le président Giscard d'Estaing réussit à conférer une forme déterminée et une certaine régularité à la table des dirigeants. Ni le traité ni le public n'avaient demandé cette table. Il s'agissait d'un putsch politique. Les neuf chefs d'État ou de gouvernement seraient dorénavant amenés à se réunir trois fois par an, dont deux fois — intarissable créativité des compromis européens — dans le pays assurant la présidence tournante et une fois dans l'un des sièges de la Communauté, Bruxelles ou Luxembourg. En dix ans, le Conseil européen devint de facto l'organisme de décision le plus important de la Communauté. C'est uniquement en son sein qu'on pouvait résoudre les luttes entre États membres sur le budget de la Communauté, sur les nouveaux chantiers ou encore sur l'entrée de nouveaux membres.

Le Conseil européen se trouvait formellement en dehors de la Communauté. Dans la sphère interne, on craignait que la table ronde ne soit une source de « contagion intergouvernementale », qu'elle se révèle, image cauchemardesque, « un œuf de coucou dans le nid communautaire28 ». De telles métaphores montrent combien on était sensible à ce qui séparait les sphères. Du côté de la Communauté, on était rassuré de voir que les chefs de gouvernement ne prenaient, d'un point de vue formel, aucune « décision ». Les accords politiques conclus lors d'un sommet ne revêtaient en effet une force contraignante qu'après coup, au niveau du Conseil des ministres. Pendant des années, les juristes communautaires s'obstinèrent à répéter que le Conseil européen n'était « pas une institution » et qu'il ne fallait pas qu'il en devienne une. Ils refusaient de voir les choses en face. La table des chefs de gouvernement se positionna au sommet d'une pyramide bruxelloise qui était apparue entre-temps. Les innombrables comités de fonctionnaires nationaux en formaient la base, puis venaient les tables de la réunion hebdomadaire des ambassadeurs des États membres et de leurs adjoints, et plus haut encore, la table des réunions mensuelles des ministres des Affaires étrangères ainsi que celle des ministres techniciens (économie, agriculture…) — le tout parachevé tous les trois mois, au sommet, par les chefs de l'exécutif. Le cercle des membres s'organisait, le Conseil européen étant son expression institutionnelle la plus haute.

Il est vrai que ce corps semblait bien fonctionner à mi-chemin de la sphère externe et de la sphère interne. Au début des années 1980, un observateur perspicace écrivit que, grâce à la montée en puissance du Conseil européen des chefs de gouvernement, les États membres de la Communauté « avaient acquis une machinerie qui, utilisée à bon escient, pourrait la transformer en un véritable Concert européen ». Une réalité pratique contrecarrait ce potentiel : « Pour le malheur de la Communauté, cependant, les successeurs actuels de Castlereagh et Metternich ont été obligés pour une raison ou une autre de consacrer une part substantielle de leur temps à chipoter sur le prix du fromage, sur le niveau des contributions allemande et britannique au budget minuscule et en déséquilibre de la Communauté, ou encore sur les problèmes des éleveurs de porcs français, plutôt que de réfléchir aux grandes questions politiques dont on aurait pu penser qu'elles les intéresseraient29. »

Néanmoins, à mi-chemin des sphères du concert européen et du projet européen, se dressait dorénavant — avec un ordre du jour tiraillé entre Guerre froide et fromage de chèvre — la table de l'ensemble des États membres. Elle se révéla un formidable véhicule.

Passages d'une sphère à l'autre

Les trois sphères de la politique européenne entretiennent toutes sortes de relations les unes avec les autres. Les deux points de passage, on les relève d'une part entre les États membres et la sphère externe continentale, d'autre part entre les États membres et la sphère interne institutionnelle. Pour reprendre une terminologie juridique courante, ce qui est en jeu en l'espèce, c'est l'adhésion d'autres États au cercle des membres et la révision du traité. Pour prendre ces décisions capitales, les États membres agissent, sur le plan formel, comme un collectif. Les gouvernements prennent ensemble une décision, les populations respectives doivent l'entériner. Les autres procédures sur ces deux questions sont pour ainsi dire identiques ; d'ailleurs, dans les traités successifs, les deux articles portant sur l'adhésion et la révision se suivent30.

Dans le prologue du pacte fondateur de 1957, les Six ont glissé une invitation chaleureuse aux « autres peuples de l'Europe qui partagent leur idéal » à se joindre à eux. On peut même lire un peu plus loin : « Tout État européen peut demander à devenir membre de la Communauté31. » Cette disposition est à l'origine d'une chose qui est absente des autres relations avec le monde extérieur : la différence de traitement entre États européens et États non européens — même si l'on n'a jamais arrêté la liste de ceux qui étaient européens. On perçoit ici chez les fondateurs une conscience profonde d'appartenir au même espace géographique et historique, d'être des héritiers du concert européen. Cette petite phrase du pacte fondateur a eu une portée immense. Avec le temps, dans le jeu politique, le bon d'entrée accordé à un État est devenu un prix très convoité. Cela est apparu clairement dans les années 1961-1973, période des manœuvres d'approche britanniques, des refus français, des disputes entre la France et les cinq autres pays puis finalement de l'accord entre les Six et Londres. Depuis la chute du mur de Berlin en 1989, la promesse d'adhésion est redevenue l'instrument privilégié des États membres dans leurs rapports avec les pays voisins.

En matière de révision du traité, les États membres agissent aussi de manière collective. Depuis une vingtaine d'années, l'Europe passe en trébuchant d'un traité à l'autre — de Maastricht (1992) à Lisbonne (2007). Cette recherche d'une forme adaptée à la situation historique rencontre de nombreuses embûches s'expliquant par la difficulté qu'il y a à rénover la sphère interne. Cela ne peut se faire sans la volonté de tous les gouvernements et de toutes les populations. Selon la terminologie du droit constitutionnel : tous les États membres ensemble, réunis en grande pompe, gouvernements et peuples, sont le pouvoir constituant de l'Europe. Le fait qu'un non exprimé par la population de l'un des pays — le Danemark en 1992, l'Irlande en 2001 et en 2008, la France et les Pays-Bas en 2005 — bloque toute la mécanique montre la faiblesse de ce cercle relativement à ses membres. Mais le fait qu'on trouve à chaque fois une solution prouve sa force.

Une précision pour les férus de droit : il existe une différence subtile entre les deux procédures. Alors qu'en matière de révision du traité, les États négocient dans le cadre d'une conférence intergouvernementale — c'est-à-dire une forme empruntée à la diplomatie classique —, ils négocient, en matière d'adhésion d'un nouvel État, en tant que Conseil, autrement dit en tant qu'institution communautaire. Une différence significative. Car si, en présence d'un pays demandant son admission, ils se retrouvaient autour d'une table dans le cadre d'une conférence intergouvernementale, la différence formelle entre États membres et pays candidat disparaîtrait. Chacun parlerait en son nom dans une énième resucée de « Westphalie 1648 » et non pas au nom de l'ensemble mis en place. Lors d'une révision du traité, la problématique est renversée. L'ensemble des États perdrait, en l'espèce, sa liberté d'action si on opérait selon le scénario du traité, en tant que Conseil des ministres au sein de la Communauté et de ses institutions. Ainsi se révèle de belle manière la façon dont le cercle des États membres occupe et délimite une sphère propre : quand ses fondements sont en jeu, il se comporte vis-à-vis de la sphère institutionnelle interne comme s'il relevait de la sphère externe et vis-à-vis de la sphère continentale externe comme s'il relevait de la sphère interne.

En tant qu'ensemble, les États membres sont maîtres de la forme que revêt l'Europe, alors qu'individuellement elle leur échappe. Souvent, le cercle des membres reste invisible ou inaudible. Mais quand la situation l'exige et qu'il fait entendre sa voix au grand complet, la sphère interne lui obéit et la sphère externe l'écoute.

« Au nom de l'Europe »

L'apparition de deux nouvelles sphères en politique européenne éclaire d'un nouveau jour la question de la représentation. Y a-t-il dorénavant des personnes ou des institutions qui peuvent parler « au nom de l'Europe » ?

Au sein de la sphère continentale externe, rien n'a changé. Pas plus qu'à l'époque de Bismarck, personne ne saurait en appeler à l'Europe de façon crédible. Mais qu'en est-il de la sphère interne et de la sphère intermédiaire des États membres ? Comment se fait-il que nombre de chefs de gouvernement, de juges, de parlementaires, de ministres et de commissaires européens nous disent que l'Europe dit ceci ou que l'Europe pense cela, sans pourtant forcément convaincre le public, les uns enviant qui plus est le droit à la parole des autres ?

Il se trouve que les institutions politiques sont par définition invisibles. Personne n'a jamais vu l'Empire romain ni le Royaume britannique. Ce que l'on voit, ce sont des bâtiments où l'on exerce le pouvoir, des fortifications dans un champ, des lignes tracées sur les cartes, des drapeaux qui flottent au vent. Ces représentants visibles nous conduisent à admettre que le représenté existe lui aussi. Mieux même, quand des soldats font la guerre « au nom de Rome » ou que des ministres signent un traité « au nom de la Grande-Bretagne », nous sommes disposés à accepter que ces entités invisibles sont aptes à parler et à agir. On ne voit pas pourquoi il n'en serait pas de même de l'Europe.

Le philosophe Thomas Hobbes fournit une explication de ce mécanisme de représentation. Dans son Leviathan (1651), il conçoit l'État comme une chose artificielle, un body politic, une « personne ». Il s'agit là d'une rupture, non dénuée de provocation, avec l'idée selon laquelle l'État et par suite la royauté venaient de Dieu. Selon Hobbes, l'État est une « personne artificielle » qui parle et agit au nom de la multitude des gens.

Le point crucial, c'est que la prise de parole et l'action prennent place en public. Sur la scène du monde. Hobbes n'omet pas d'indiquer que le persona latin, qui a pour étymologie « déguisement » et « apparence », s'est répandu dans la langue parlée au sens second de « masque de théâtre ». Les premières « personnes », c'étaient les acteurs, ceux qui jouaient un rôle ; ensuite, le terme est passé dans le langage pour désigner d'autres représentants qui prennent la parole ou agissent pour d'autres, par exemple l'avocat dans le prétoire. Dans la suite de sa démonstration, Hobbes perd de vue ce que le mot doit au théâtre. Or, cette origine est essentielle pour la « personne politique » qui prétend parler au nom d'une multitude de gens. Le rôle que cette personne joue doit convaincre, la représentation être un succès. All the world's a stage.

À présent, il est possible de renverser la problématique en considérant la politique comme la conquête du « au nom de ». La question est invariablement : celui qui revendique de parler « au nom de » va-t-il être accepté ? Et si c'est le cas, par qui ? Aucun expert ou juriste n'arbitre ce débat. C'est au bout du compte le public qui tranche. La manière la plus sensée de savoir s'il existe une « Europe », corps politique, consiste donc à examiner s'il y a des personnes naturelles qui peuvent, de façon crédible, prétendre parler et agir au nom de l'Europe.

Qui revendique le droit de parler et d'agir « au nom de l'Europe » en trouvant un public ? Voilà la question qu'il convient de se poser. Revenons aux trois sphères de la politique européenne. La sphère géopolitique externe ayant été écartée, il ne reste que la sphère interne, voulue, et la sphère intermédiaire des États membres, apparue sans qu'on s'y attende. L'une et l'autre réclament le droit de parler et d'agir « au nom de ». Il s'avère que la sphère interne aime parler au nom du traité européen, au nom du projet européen ou encore au nom du citoyen européen. Quant à la sphère intermédiaire, plus floue par nature, il lui arrive de parler au nom de l'ensemble des États membres et de leur population respective.

La sphère interne, pour commencer. Elle semble prometteuse. Détachées de leur appartenance nationale, les personnes qui travaillent dans les institutions communautaires peuvent, d'un certain point de vue, parler « au nom de l'Europe ». Cette possibilité a constitué un formidable tournant, vécu comme une libération. Le moment en question a été marqué d'une pierre blanche par le premier président de la Haute Autorité de la Communauté minière, Jean Monnet lui-même. C'est à ce titre qu'il a reçu en 1953 le premier laissez-passer européen, laissez-passer dont allaient disposer les membres et employés de cette institution — rappelons qu'à l'époque, il fallait un visa pour passer du Luxembourg dans l'Allemagne placée sous l'autorité des Alliés. Ce document, fabriqué pour la circonstance, fut remis à Monnet de façon très officielle. Devant ses fonctionnaires stupéfaits, celui-ci demanda à l'un de ses assistants de lui tendre son passeport diplomatique français : « Nous pouvons le brûler32 », dit-il alors. Il était devenu européen.

C'est à un « au nom de l'Europe » que la Commission — qui a succédé à la Haute Autorité —, la Cour et le Parlement doivent d'exister. Mais rien n'empêche un Bismarck contemporain de leur demander : « Au fait, vous parlez au nom de qui ? » Les réponses avancées ne sont pas forcément convaincantes.

Parmi les institutions européennes, c'est sans doute la Cour européenne qui occupe la position la plus forte. Elle parle au nom du traité européen, pour ainsi dire donc au nom du matériau dont la sphère interne est issue. Sur cette base, elle s'adresse aux États membres, à leurs citoyens et aux autres institutions avec une certaine autorité. Sa parole vaut loi. Qui plus est, grâce à un stratagème juridique remarquable, elle est parvenue à être l'interprète officiel du pacte fondateur. Depuis, elle parle au nom de l'esprit du traité — autrement dit du moment fondateur de l'Europe — et non plus seulement du texte lui-même. Étant donné qu'au sein de la sphère interne, ce moment fondateur passe pour un fiat de nature quasi divine, et le pacte pour un livre quasi sacré, la Cour a acquis, du fait de sa revendication, une autorité « sacerdotale ». Cela lui est utile pour accomplir sa tâche principale : veiller au respect du droit par la parole et la toge — mais sans l'épée.

1.  Winston Churchill, 20 février 1944, lettre à Joseph Staline ; Winston Churchill, 7 mai 1948, discours au congrès européen de La Haye : www.ena.lu.

2.  Walter Hallstein, United Europe. Challenge and Opportunity, Cambridge, Harvard University Press, 1962, p. 58.

3.  Ernst B. Haas, The Uniting of Europe : Political, Social and Economic Forces 1950-1957 [1958], Stanford, Stanford University Press, 1968, p. 4.

4.  Ibid., p. XXIII.

5.  Stanley Hoffmann, congrès de Bellagio, 12-16 juin 1964, cité par Alan Burr Overstreet, « The Nature and Prospects of European Institutions. A Report on the Second Carnegie Endowment Conference on International Organization », Journal of Common Market studies, 1965, 2, p. 131-132.

6.  Alan S. Milward, The European Rescue of the Nation-State, Londres, Routledge, 1992, p. 18.

7.  Andrew Moravcsik, The Choice for Europe. Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, Londres/New York, Cornell University Press, 1998, p. 4.

8.  Jürgen Habermas, « Remarks on Dieter Grimm's “Does Europe need a Constitution ?” », European Law Journal, 1995, 3, p. 306.

9.  Larry Siedentop, Democracy in Europe, Londres, Penguin, 2000, p. 35.

10.  Raymond Aron, Introduction à la philosophie de l'histoire. Essai sur les limites de l'objectivité historique, Paris, Gallimard, 1948, p. 313.

11.  Hendrik Vos & Rob Heirbaut, Hoe Europa ons leven beïnvloedt, Anvers, Standaard, 2008, p. 13.

12.  J.G.A. Pocock, The Machiavellian Moment. Florentine Political Thought and the Atlantic Republican Tradition, Princeton, Princeton University Press, 1975, p. 27.

13.  Marc Bloch, Apologie pour l'histoire ou Métier d'historien, Paris, Armand Colin, 1952, p. 13.

14.  Otto von Bismarck, novembre 1876, cité par Timothy Garton Ash, In Europe's Name. Germany and the Divided Continent, Londres, Vintage, 1994, p. 387 ; Otto von Bismarck, novembre 1876, cité par Manfred Brunner, « Ein europäisches Volk gibt es nicht », Die Welt, 30 juin 2000.

15.  Marc Fumaroli, cité par Lucien Bély, L'Art de la paix en Europe. Naissance de la diplomatie moderne XVIe-XVIIIe siècle, Paris, PUF, 2007, p. 21.

16.  Charles-Maurice de Talleyrand, cité par Adam Zamoyski, Rites of Peace. The Fall of Napoleon and the Congress of Vienna, Londres, Harper Press, 2007, p. 270 et 290.

17.  Lucien Bély, L'Art de la paix en Europe, op. cit., p. 225.

18.  Fikret Adanir, « Turkey's Entry into the Concert of Europe », European Review, 2005, 3, p. 395-417.

19.  Charles de Gaulle, 1er mars 1969, cité par Henry Kissinger, The White House Years, Londres, Weidenfeld & Nicolson, 1979, p. 110.

20.  Robert Schuman, « Faire l'Europe », Revue de Paris, avril 1951.

21.  Jean Monnet, 1954, discours devant l'Assemblée parlementaire de la CECA, cité par Jean Monnet, Mémoires, Paris, Fayard, 1976, p. 460.

22.  Préambule CECA.

23.  Philippe de Schoutheete à propos d'Étienne Davignon, 11 juin 2008, entretien avec l'auteur.

24.  Willy Brandt, Begegnungen und Einsichten 1960-1975, Hambourg, Hoffmann & Campe, 1976, p. 322.

25.  André Szász, De euro. Politieke achtergronden van de wording van een munt, Amsterdam, Mets & Schilt, 2001, p. 73-74.

26.  J.H. Kaiser, « Die im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten », in Walter Hallstein & Hans-Jürgen Schlochauer (éd.), Zur Integration Europas. Festschrift für Carl Friedrich Ophüls, Karlsruhe, C.F. Müller, 1965, p. 120 et p. 115.

27.  Dominique Rousseau, « Les constitutions possibles pour l'Europe », Cités, 2003, 1, p. 14.

28.  Johannes Linthorst Homan, cité par Jan Werts, The European Council, Londres, John Harper, 2008, p. 17.

29.  Peter Ludlow, The Making of the European Monetary System, Londres, Butterworths, 1982, p. 21.

30.  Art. 96 et 98, CECA ; art. 236 et 237, CEE ; art. 48 et 49, TUE.

31.  Préambule et art. 237, CEE.

32.  Jean Monnet, 1953, propos rapportés par Edmund P. Wellenstein le 13 août 2008, entretien avec l'auteur.

GALLIMARD

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L'ouvrage est la traduction d'une version revue et actualisée de l'édition originale en néerlandais de 2009, Groningen, Historische Uitgeverij
DE PASSAGE NAAR EUROPA.
GESCHIEDENIS VAN EEN BEGIN © Luuk van Middelaar, 2009.
© Éditions Gallimard, 2012, pour la traduction française.

Ce livre raconte un événement lent et majeur : la genèse d’un ordre politique européen.

Il évite le jargon et les poncifs des manuels ; ceux-ci cachent bien plus les enjeux du pouvoir qu’ils ne les éclairent. Il ne spécule pas sur une quelconque finalité. Il n’est pas « pour » ou « contre » l’Europe — peut-on l’être d’ailleurs ?

Le Passage à l’Europe distingue trois sphères européennes. La sphère externe, celle du continent et de l’ancien « concert des nations » ; la sphère interne des institutions et du Traité, source de grandes attentes ; enfin, imprévue et non perçue, une sphère intermédiaire, celle où les États membres, rassemblés autour d’une même table, se découvrent peu à peu coresponsables d’une entreprise commune, parfois malgré eux. Cette sphère intermédiaire, dont le Conseil européen des chefs d’État ou de gouvernement est devenu l’expression institutionnelle, est le théâtre des tensions entre l’un et le multiple. Tensions qui font la force et la faiblesse de l’Union comme en témoigne la crise de l’euro.

Livre d’histoire, en ce qu’il prend au sérieux l’expérience des hommes politiques qui ont façonné l’Europe depuis soixante ans. Livre de philosophie, en ce qu’il veut savoir ce qu’est la politique avant de trancher sur l’existence d’un corps politique européen. L’un et l’autre, parce que l’auteur considère que la vérité de la politique ne se comprend que dans le temps.

Luuk van Middelaar (1973) est philosophe et historien. Il est depuis 2010 la plume du premier président du Conseil européen, Herman Van Rompuy. Traduit en plusieurs langues, Le Passage à l’Europe a remporté le prix Socrate 2010 pour le meilleur livre de philosophie écrit en néerlandais.

Cette édition électronique du livre Le passage à l’Europe. Histoire d’un commencement de Luuk van Middelaar a été réalisée le 20 juin 2013 par les Éditions Gallimard.

Elle repose sur l'édition papier du même ouvrage (ISBN : 9782070130337 - Numéro d'édition : 176947).

Code Sodis : N44846 - ISBN : 9782072414091 - Numéro d'édition : 206693

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à partir de l'édition papier du même ouvrage.