QUE SAIS-JE ?

La décentralisation

JACQUES BAGUENARD

Professeur de Science politique
à l’Université de Bretagne occidentale

Doyen honoraire
de l’UFR Droit, Économie, Gestion

Septième édition

38e mille

Du même auteur

L’univers politique, PUF, 1978.

La décentralisation territoriale, PUF, « Que sais-je ? », n° 1879, 1re éd., 1980.

Les hommes politiques n’ont pas d’enfant (Jacques Baguenard, Jean Maisondieu, Léon Métayer), PUF, coll. « Politique d’aujourd’hui », 1983.

Le Sénat, PUF, « Que sais-je ? », n° 2529, 2e éd., 1997.

La démocratie locale (Jacques Baguenard, Jean-Marie Becet), PUF, « Que sais-je ? », n° 598, 1re éd., 1995.

L’État, une aventure incertaine, Ellipses, coll. « Mise au point », 1998.

La démocratie, une utopie courtisée, Ellipses, coll. « Mise au point », 1999.

978-2-13-061186-8

Dépôt légal — 1re édition : 1980

Réimpression de la 7e édition : 2006, février

© Presses Universitaires de France, 1980
6, avenue Reille, 75014 Paris

Introduction

À l’aube de son quinquennat, le 3 juillet 2002, le Président de la République annonçait solennellement, dans un message adressé au Parlement, que le moment était venu de « reprendre la longue marche, si souvent contrariée, vers la décentralisation ». De tels propos soulignaient à dessein que l’entreprise était complexe en raison, notamment, de ses tentatives passées, parfois audacieuses mais souvent contrariées ; elle rappelait aussi fort opportunément que la longue marche allait « vers » la décentralisation, celle-ci demeurant à bien des égards un objectif à atteindre, et non un dispositif à préciser.

Il est vrai que l’aventure avait fort mal commencé après que, le 24 mars 1968, le général de Gaulle eût inauguré à Lyon ce qui serait son dernier combat politique en ces termes : « L’évolution générale porte notre pays vers un équilibre nouveau. L’effort multiséculaire de centralisation, qui fut longtemps nécessaire pour réaliser et maintenir son unité malgré les divergences des provinces qui lui étaient successivement rattachées, ne s’impose plus désormais. » Le diagnostic était lucide, à la mesure du risque politique qui l’accompagnait, et allait provoquer la mort politique de son initiateur sous la forme du rejet référendaire du 27 avril 1969.

Comme en écho, douze ans plus tard, le Président de la République, nouvellement élu, allait affirmer, le 15 juillet 1981, avec la solennité républicaine qui sied aux conseils des ministres : « La France a eu besoin d’un pouvoir fort et centralisé pour se faire. Elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire. » L’adversaire résolu du gaullisme, le procureur talentueux à la plume acérée de la Ve République, reprenait à son compte le combat perdu par son illustre fondateur, en faisant même de la décentralisation « la grande réforme du septennat ».

Une telle continuité dans les préoccupations témoigne d’une constance dans les intentions affichées en début de mandat, constance verbalement renouvelée qui, malencontreusement, se nourrit trop généralement d’atermoiements, sinon de contresens, dans les faits… Néanmoins, tout au long de ces décennies – et en dépit du rejet ambigu du 27 avril 1969 –, une prudente et progressive évolution sera entamée, d’abord sous la présidence de Georges Pompidou. Marqués notamment par l’émergence juridique de la région (la loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 donnant naissance aux établissements publics régionaux), ces premiers pas, méditant l’échec de 1969, se voulaient pragmatiques. Conduite avec un souci identique de réformisme prudent, l’évolution se poursuivra sous l’impulsion du président Giscard d’Estaing, le Sénat ayant adopté en première lecture, le 22 avril 1980, le projet de loi « pour le développement des responsabilités locales ».

À partir de 1981 et en raison du souffle suscité par la première alternance survenant depuis 1958, l’évolution s’est notablement accélérée. Au pragmatisme timoré a succédé une volonté de rupture ; aux mesures prudentes et partielles s’est substituée la confection méthodique d’un arsenal juridique complexe qui entendait prendre progressivement en compte tous les aspects de la décentralisation. En modifiant substantiellement les règles du jeu, la multiplicité des textes et l’émergence de nouvelles pratiques administratives ont indéniablement établi une nouvelle donne. Mais l’inflation législative et la prolifération réglementaire ont-elles réellement contribué à changer les comportements et modifier les mentalités ? En voulant recomposer l’armature institutionnelle de la France, la démarche entreprise soulevait clairement deux questions. L’une concerne la place du droit dans l’évolution des sociétés : peut-on changer un « état d’esprit » en agissant sur l’état du droit ? L’autre, corollaire, concerne l’ampleur historique de la réforme engagée : la France a-t-elle vraiment changé de religion en adoptant avec une ferveur nouvelle la foi décentralisatrice, après s’être, pendant des siècles, adonnée avec passion à la vénération centralisatrice ?

Vingt ans après l’adoption de la loi fondatrice (loi n° 82-213 du 2 mars 1982), considérée à juste titre comme l’« Acte I de la décentralisation », les appréciations se sont faites de plus en plus critiques. Soucieux de laisser au temps le soin de s’approprier et de modeler les nouvelles logiques induites des textes nouveaux, les premiers commentaires adoptaient d’emblée un ton mesuré. En témoignent le diagnostic énoncé par la commission sénatoriale chargée d’étudier le déroulement et la mise en œuvre de la politique de décentralisation en 1991, le chemin parcouru étant alors qualifié de « dynamique positive, mais entravée et inachevée », ou l’appréciation équilibrée des auteurs de la revue Pouvoirs, consacrée, en 1992, à un premier bilan, « dix ans après » : « La décentralisation est un fait irréversible, mais encore incomplet et perfectible. » Au fil des ans, toutefois, les déceptions se sont renforcées et les conclusions sont devenues notablement plus réservées, voire particulièrement critiques : « Réponse adaptée aux défis de notre société, la décentralisation se heurte à des obstacles persistants » titre cette même commission sénatoriale, le 5 mars 1997, en adressant ironiquement à l’État ce conseil péremptoire : « Messieurs de l’État, encore un effort ! » En 2000, Georges Dupuis conclut sa réflexion intitulée « le centre et la périphérie en France » par ce constat pour le moins ambigu : « La France n’est donc pas sortie de la centralisation mais, enfin, l’État français a tout de même rencontré la décentralisation. » Le 17 octobre 2000, la « commission pour l’avenir de la décentralisation », présidée par Pierre Mauroy, suggère douze orientations pour « refonder l’action publique locale » afin de relever « les défis du nouvel âge de la décentralisation » : autant de signes témoignant d’attentes passablement déçues et marquant la nécessité impérieuse d’une nouvelle donne.

Aux enthousiasmes passionnels initiaux aurait succédé une phase de maturité « raisonnable », bientôt emportée par des flots de déception nourris de vagues de récriminations, bon nombre d’observateurs n’hésitant pas à évoquer une « re-centralisation » plus ou moins rampante. Le Président de la République y apportera son concours en soulignant à Mayotte, le 19 mai 2001, que la décentralisation « doit être accompagnée des moyens indispensables pour assurer sa réussite », après qu’il eut relevé à Rennes, le 4  décembre 1998, que « force est de constater que l’État a constamment cherché, et souvent avec succès, à reprendre d’une main ce qu’il avait donné de l’autre ». Le Premier ministre de la cohabitation ne sera pas en reste : s’exprimant devant les députés, le 17 janvier 2001, il proposa, à son tour, la formalisation législative d’une nouvelle étape de la décentralisation, qualifiée de « décentralisation citoyenne et solidaire ». En bref, les complexités administratives plus ou moins entretenues, les imbroglios de la fiscalité locale durablement persistants et les rationalités politiques parfois obscures se seraient malencontreusement conjugués pour rendre opaque une démarche passablement incompréhensible pour tous les citoyens et rendue politiquement illisible en raison de la persistance d’une cohabitation combative.

L’ampleur de l’alluvionnement juridique, initié en 1982 et prolongé par un arsenal législatif et réglementaire sans précédent, a sans doute suscité ses propres scories, la complexité le disputant à la cacophonie, la confusion provoquant des incompréhensions d’autant plus irritées que les attentes avaient été fortes… Au total, plus d’une centaine de lois et plus d’un millier de décrets s’y consacrent. Un tel alluvionnement juridique complété d’une coagulation administrative révèle une architecture particulièrement complexe, sinon baroque. Qui plus est, cet édifice est demeuré largement inachevé, d’où cette image critique d’incomplétude entretenue… qui justifie la détermination renouvelée du Premier ministre lançant, dès sa nomination en juin 2002, ce qui allait devenir l’« Acte II de la décentralisation ». Une révision constitutionnelle multidimensionnelle effective le 17 mars 2003, deux lois organiques (l’une portant sur le référendum local, l’autre concernant le droit à expérimentation par les collectivités territoriales) validées le 30 juillet 2003 par le Conseil constitutionnel inaugurent cette marche continue et créative que M. J.-P. Raffarin qualifie d’« étape innovante de la décentralisation ». Elle devrait se poursuivre par d’autres dispositifs législatifs prenant en compte la dimension financière de la décentralisation et s’ouvrant à de nouveaux transferts de compétences.

I. – Une appellation non contrôlée

Mais que signifie le mot « décentralisation » ? Rarement terme fut autant galvaudé ! Le langage courant l’emploie pour qualifier des événements aussi différents que la réunion d’un conseil des ministres hors de Paris ou l’implantation d’une entreprise en province. Toutefois, quels que soient les abus de langage, la décentralisation est instinctivement perçue comme l’antonyme de la centralisation, c’est-à-dire l’antidote de la concentration en un lieu unique – Paris – de toutes les activités et de tous les pouvoirs ; elle s’identifie à la lutte de la province contre Paris, à la revendication en faveur d’une plus grande autonomie locale.

La confusion n’est pas moins grande si l’on regarde l’usage que fait de ce mot le vocabulaire politique. Synonyme de « liberté », il est de tous les combats. Revendiquée au nom de l’idéologie libérale par A. de Tocqueville, défendue par H. Taine, historien positiviste, la décentralisation est aussi un principe essentiel de l’État fédératif dont rêvait Proudhon et de l’ordre monarchique qu’entendait restaurer Maurras. Chacun lui donne un contenu conforme à son idéologie de référence et l’affuble d’un habit sur mesure. En s’agrégeant aux courants politiques les plus contradictoires, la décentralisation paraît ainsi transcender tous les clivages. Une telle richesse est en fait signe de pauvreté : extensible à souhait, la décentralisation perd toute consistance. Mot talisman, la décentralisation est devenue une idée-force qui acquiert d’autant plus de force mobilisatrice que l’idée demeure vague et fait figure de concept à géométrie variable. Si la plupart des acteurs politiques s’affirment favorables à la décentralisation, une telle quasi-unanimité traduit seulement l’attachement à un mot et non l’adhésion à une doctrine univoque ; chacun situe le point d’équilibre souhaitable entre l’unité et la diversité à un niveau différent. Sur le terrain politique, la décentralisation est un concept inconsistant parce que trop malléable.

Confuse dans le vocabulaire usuel, imprécise dans le langage politique, l’expression « décentralisation » est un idiome de la langue française. Les Anglais parlent de self-government, les Allemands de Selbstverwaltung et les Néerlandais de zelfbestuur. Ces termes renvoient à l’idée de « gouvernement local » et mettent l’accent sur l’« auto-administration » des collectivités locales, s’inscrivant donc plutôt dans une logique de « démocratie locale ». Ainsi le vocabulaire rend-il nettement compte de la profonde différence qui sépare les expériences historiques de la France de celles de ses voisins plus traditionnellement attachés à l’autonomie locale.

1. La décentralisation « géographique » ou délocalisation – La décentralisation s’identifie d’abord à la lutte de la province contre la prépotence de Paris. Depuis le vigoureux réquisitoire de J.-F. Gravier, chacun sait que la croissance, nécessaire à la reconstruction de la France de l’après-guerre, n’a pas été territorialement contrôlée et a largement contribué à renforcer le poids démesuré de la région parisienne, provoquant ainsi, dans les décennies qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale, la désertification continue des autres régions françaises. « Paris et le désert français » : tel était le cri d’alarme alors lancé, en 1947, par J.-F. Gravier. Paris a dépeuplé la France, et cette absorption par aspiration a provoqué, ce que Lamennais percevait déjà, « l’apoplexie au centre et la paralysie aux extrémités ». Le mal n’est pas récent ; ses origines remontent à la formation de l’unité nationale, conquise de haute lutte et maintenue avec autorité par un pouvoir fort. Née avec l’émergence d’un État monarchique constitutif de l’identité nationale, la centralisation s’est enrichie d’alluvionnements successifs : « préfectorisée » sous le Consulat, maintenue pendant la Restauration, elle s’est fortifiée sous les Républiques ultérieures. Elle a traversé tous les régimes sans dommage et, « si elle les rend tous vulnérables », reconnaissait A. Peyrefitte, « elle reste elle-même invulnérable ». Non seulement les principales activités économiques, culturelles et politiques se sont concentrées à Paris, mais la capitale, s’appropriant l’État, s’est reconnue juge de toutes choses, valeur de référence hors de laquelle il n’est point de salut. En stérilisant la France, Paris a provoqué la nécrose des provinces françaises. Les symptômes en sont visibles en de nombreux points du territoire : exode des forces vives, dépeuplements, disparitions de services publics préfigurant une durable léthargie dans des provinces excentrées…

Dans les années 1960, tardivement mais réellement, la prise de conscience des méfaits de cette évolution à bien des égards catastrophique a nourri l’espoir de parvenir à une meilleure répartition des activités sur l’ensemble du territoire. Cette politique, reposant sur une appréciation volontariste de l’espace français considéré comme richesse, mais aussi comme devoir, a pris le nom d’« aménagement du territoire ». Symbolisée par la création, le 14 février 1963, de la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR), cette mobilisation des pouvoirs publics a cherché à susciter l’implantation en province d’activités économiques, industrielles ou tertiaires. Sans doute n’est-on pas parvenu à cette « géographie de la liberté » que Jérôme Monod entendait promouvoir ; sans doute peut-on contester l’ampleur des résultats et ironiser, comme Maurice Le Lannou, sur « le déménagement du territoire » qui en fut parfois le prix. Les résultats sont néanmoins tangibles : l’Institut français des sciences administratives a démontré, en 1979, l’importance de « la décentralisation géographique des services publics administratifs ». Mais cet effort s’est, pour l’essentiel, développé en période d’expansion économique. La crise, survenue en 1974 et qui a, depuis, pris des allures de récession pendant presque vingt ans, a rendu difficile la poursuite d’une telle politique. En renforçant l’âpreté de la concurrence internationale, la recherche permanente d’une rentabilité accrue conduit naturellement capitaux et travailleurs à se concentrer dans la région qui détient l’atout marginal décisif, et c’est encore prioritairement la région parisienne, même si d’autres régions parviennent à tirer habilement leur épingle du jeu en raison de leur emplacement et de la perspicacité de leurs élus. Aujourd’hui, plus qu’hier, les efforts de développement local sont malencontreusement contrecarrés par une mondialisation qui se libère des contraintes territoriales en affirmant sans réticence une logique financière délibérément apatride. Néanmoins, de nombreuses délocalisations hexagonales se sont effectivement réalisées, et, si de tels déménagements suscitent de profondes réticences chez bon nombre de salariés qui en mesurent les contraintes tant pour eux-mêmes que pour leurs familles, l’impulsion a été donnée. C’est dans cet esprit que se sont orientés, depuis plusieurs années, les Comités interministériels de l’aménagement et du développement du territoire (CIADT). Ainsi le CIADT du 3 septembre 2003 a-t-il arrêté une panoplie de mesures visant à revitaliser le monde rural, afin, notamment, de permettre le développement des « nouvelles campagnes », constituées d’espaces ruraux en transition qui développent une efficace attractivité touristique et se régénèrent de cette façon.

Certes, l’intérêt des « délocalisations » ne doit pas être sous-estimé. Elles contribuent à vivifier un tissu économique local fragilisé, même s’il ne s’agit pas globalement de créations nettes d’emplois. Mais une « délocalisation » géographique ne constitue pas, par elle-même, une authentique décentralisation. Certes, la rationalisation de l’action territoriale de l’État ne peut qu’être bénéfique pour l’efficacité des politiques publiques. Mais une telle volonté ne correspond pas à ce qu’est, au sens strict, la décentralisation.

2. La théorie juridique de la décentralisation – Au sens juridique, la décentralisation suppose l’existence d’une pluralité de centres autonomes de décision, exige que des « organes locaux » aient la maîtrise juridique de leur activité, c’est-à-dire qu’ils soient libres de prendre, dans le respect des lois et règlements, la décision qu’ils veulent. Telle est la véritable décentralisation, analysée avec la rigueur juridique qui convient par Charles Eisenmann.

La théorie juridique situe la décentralisation au cœur des problèmes soulevés par la structure territoriale de l’administration. Dès lors qu’elle doit intervenir dans le cadre d’une collectivité nationale étatique, toute administration publique est contrainte, en diversifiant ses activités, de mettre en place une organisation complexe ; analyser sa « structure », c’est observer la manière dont cet ensemble est agencé. Mais deux méthodes distinctes peuvent être employées, selon que l’on souhaite mettre en lumière l’aspect fonctionnel ou insister sur le paramètre territorial.

La première méthode permet de vérifier si (et comment) toutes les fonctions administratives sont assurées par un corps unique ou confiées, selon le principe de la spécialisation fonctionnelle, à plusieurs corps distincts. La seconde, reposant sur l’utilisation du critère spatial, fait porter l’attention sur l’étendue de la zone territoriale d’action du ou des organes concernés. Cet angle de vue conduit à distinguer clairement deux types d’agents administratifs :...