ANDRÉ KASPI

HÉLÈNE HARTER

LES PRÉSIDENTS AMÉRICAINS

de Washington à Obama

TALLANDIER

Éditions Tallandier – 2, rue Rotrou 75006 Paris

www.tallandier.com

© Éditions Tallandier, 2012

Ce document numérique a été réalisé par Nord Compo

EAN 978-2-84734-944-3

LES PRÉSIDENTS AMÉRICAINS DE 1789 À NOS JOURS

1789-1797 George WASHINGTON

1797-1801 John ADAMS

1801-1809 Thomas JEFFERSON

1809-1817 James MADISON

1817-1825 James MONROE

1825-1829 John Q. ADAMS

1829-1837 Andrew JACKSON

1837-1841 Martin VAN BUREN

1841-1841 William HARRISON

1841-1845 John TYLER

1845-1849 James POLK

1849-1850 Zachary TAYLOR

1850-1853 Millard FILLMORE

1853-1857 Franklin PIERCE

1857-1861 James BUCHANAN

1861-1865 Abraham LINCOLN

1865-1869 Andrew JOHNSON

1869-1877 Ulysses GRANT

1877-1881 Rutherford HAYES

1881-1881 James GARFIELD

1881-1885 Chester A. ARTHUR

1885-1889 Grover CLEVELAND

1889-1893 Benjamin HARRISON

1893-1897 Grover CLEVELAND

1897-1901 William MCKINLEY

1901-1909 Theodore ROOSEVELT

1909-1913 William TAFT

1913-1921 Woodrow WILSON

1921-1923 Warren HARDING

1923-1929 Calvin COOLIDGE

1929-1933 Herbert HOOVER

1933-1945 Franklin D. ROOSEVELT

1945-1953 Harry TRUMAN

1953-1961 Dwight EISENHOWER

1961-1963 John F. KENNEDY

1963-1969 Lyndon JOHNSON

1969-1974 Richard NIXON

1974-1977 Gerald FORD

1977-1981 James CARTER

1981-1989 Ronald REAGAN

1989-1993 George H.W. BUSH

1993-2001 Bill CLINTON

2001-2009 George W. BUSH

Depuis 2009 Barack OBAMA

INTRODUCTION

Le président des États-Unis fascine les Américains et le reste du monde. Il passe pour l’homme le plus puissant de la planète. Ses discours sont attendus, commentés à longueur de colonnes, jugés à l’aune de leur efficacité. Ses décisions sont soupesées avec soin. Ses conseillers portent la bonne parole partout où ils se rendent. Quant aux campagnes pour l’élection présidentielle, elles sont aujourd’hui suivies, avec une attention constante, sur tous les continents – comme si tout dépendait de la Maison-Blanche, comme si le centre mondial du pouvoir se trouvait à Washington. Une année, souvent deux, avant la date du scrutin, les candidatures possibles, puis déclarées, enfin soumises au suffrage populaire donnent lieu à d’incessantes analyses. Les médias ne tardent pas à nous faire regretter que nous, les étrangers, ne puissions participer au scrutin. Il arrive un moment où, pour reprendre une expression notoire, « nous sommes tous américains ».

Cette démarche est relativement récente. Au temps de George Washington, elle était inimaginable. Ses successeurs au XIXe siècle, à l’exception de Jefferson ou de Lincoln, ont sombré dans les oubliettes de l’histoire. De leur vivant, leur réputation ne franchissait pas l’océan Atlantique et même leurs concitoyens les connaissaient mal. Il faut attendre l’arrivée au pouvoir de Theodore Roosevelt, de Woodrow Wilson, et surtout de Franklin Roosevelt en mars 1933, pour que la présidence accède au statut que nous lui connaissons. Encore convient-il de souligner, à partir des années 1950, le rôle primordial de la télévision. Sans elle, le président des États-Unis n’aurait pu bénéficier de cette métamorphose. Voilà qui ne peut laisser indifférents celles et ceux qui cherchent à comprendre les origines de cette transformation. Les conventionnels de Philadelphie, qui ont élaboré la constitution que les États-Unis continuent d’appliquer, n’imaginaient certainement pas qu’ils mettaient sur pied des institutions aussi solides, qu’ils créaient avec la présidence une fonction qui impressionnerait le monde entier, qu’ils préparaient leur pays à affronter d’imprévisibles épreuves.

Mais, à vrai dire, qu’y a-t-il de commun entre le premier président, George Washington, et Barack Obama, le président en exercice ? Quels sont les bouleversements qui ont marqué l’histoire de cette fonction ? Que révèlent-ils sur l’évolution des États-Unis ? Et quels sont les défis à relever au XXIe siècle ? Autant de questions, et bien d’autres encore, qui réclament des réponses aussi précises que possible. C’est une étude historique, et non juridique, que nous proposons. Nous invitons nos lecteurs à entreprendre un voyage dans le temps pour mieux comprendre une société, si proche de nous et pourtant si différente. Chemin faisant, nous rencontrerons des hommes (aucune femme n’a été jusqu’à maintenant élue à la présidence) qui ont marqué de leur empreinte les institutions et leur époque ; d’autres, qui n’ont laissé que des traces fugaces et superficielles. Nous découvrirons d’autres modes de pensée que les nôtres, d’autres formules politiques que nous, les Européens, sommes parfois tentés d’adopter. Et, tout au long de notre longue promenade, nous tâcherons d’expliquer les transformations profondes qu’a subies la présidence. Les États-Unis sont nés en 1776. Ce n’est pas « un vieux pays » comme le nôtre. Ils comptaient alors moins de 4 millions d’habitants, dont 20 % étaient tenus en esclavage. Rien ni personne ne permettait de croire qu’ils parviendraient à affronter les périls de l’indépendance. Aujourd’hui, avec une population de 310 millions d’habitants, ils occupent le devant de la scène mondiale. Depuis plus d’un demi-siècle, ils ont accédé au rang de superpuissance. C’est la même constitution, amendée et interprétée, qui règle leurs institutions. Un président, élu pour un mandat de quatre ans, tient le gouvernail, en association ou en opposition avec le Congrès et la Cour suprême. État fédéral et États fédérés cohabitent en plus ou moins bonne intelligence. Comment ce miracle est-il possible ? Quelles explications l’histoire nous propose-t-elle ? Que nous révèle-t-elle sur les États-Unis d’hier et d’aujourd’hui ?

Première partie

Les présidents fondateurs

CHAPITRE PREMIER

L’INVENTION DE LA FONCTION PRÉSIDENTIELLE

Le 4 juillet 1776, les colons américains déclarent leur indépendance de la métropole britannique. Les treize colonies (Virginie, Massachusetts, New York, Delaware, New Jersey, New Hampshire, Maryland, Caroline du Nord et du Sud, Pennsylvanie, Georgie, Connecticut, Rhode Island) deviennent des États et choisissent de s’unir, formant ainsi les États-Unis d’Amérique. Il leur faut dès lors se doter d’institutions communes. Depuis mai 1775, un congrès continental, composé de délégués représentant les colonies, siège à Philadelphie. C’est lui qui vote la Déclaration d’indépendance. Désormais, il lui revient la tâche de gérer les affaires communes, et notamment de mener la guerre contre la Grande-Bretagne, qui refuse l’émancipation de ses colonies. Le 15 novembre 1777, il adopte les Articles de Confédération qui entrent en application en mars 1781. Ils font des États-Unis une confédération d’États qui conservent leur souveraineté. Avant même que la Grande-Bretagne reconnaisse officiellement leur indépendance en septembre 1783, les États-Unis disposent de leur premier système de gouvernement. Le pouvoir réside dans un corps législatif unicaméral qui détient à la fois le pouvoir exécutif (il bat monnaie, nomme les chefs militaires, etc.), législatif (il vote les lois) et judiciaire (il règle les différends judiciaires entre les États). Il est assisté de trois départements chargés des finances, de la guerre et des affaires étrangères. Lorsque le Congrès n’est pas en session, un conseil des États s’occupe des affaires générales du pays. À la tête du Congrès est placé un président honorifique. La fonction présidentielle, telle que nous la connaissons aujourd’hui, reste à inventer.

LA CRÉATION D’UN EXÉCUTIF NATIONAL

Les débuts sont laborieux, malgré des réussites comme l’ordonnance du Nord-Ouest de 1787 qui pose les principes de la colonisation des terres situées à l’ouest des colonies originelles. Le Congrès a peu de pouvoirs par rapport aux États. Dans ses domaines de compétence, il a du mal à prendre des décisions faute de quorum et de consensus entre les États qui y sont représentés. Il peine à collecter l’argent des taxes. Il est impuissant face à l’endettement et à la crise économique provoqués par la guerre. Dans le Massachusetts, des débiteurs menés par un ancien officier, Daniel Shays, s’en prennent aux tribunaux en août 1786 dans l’espoir de bloquer les actions de leurs créanciers. La rébellion des shaysistes n’aboutit pas, mais elle inquiète tellement les propriétaires et les défenseurs de l’ordre public que plusieurs responsables politiques réclament une révision des Articles de Confédération.

C’est la mission qui est confiée à la convention qui se réunit à Philadelphie le 25 mai 1787. Tous les États, sauf le Rhode Island, y envoient des représentants. L’assemblée réunit des figures éminentes du pays à l’instar de George Washington et Benjamin Franklin. Un peu plus d’un tiers des 55 délégués ont combattu pendant la guerre d’Indépendance. Pour la plupart, ils ont l’expérience des affaires publiques dans leur État et sont instruits et aisés. On compte dans leurs rangs de nombreux avocats, négociants et propriétaires. Pendant de longues semaines, les délégués siègent à huis clos pour éviter les pressions populaires. Grâce aux notes prises par le Virginien James Madison et publiées après sa mort en 1840, nous pouvons cependant connaître la teneur des débats.

Les délégués travaillent à partir d’un projet conçu par la délégation de Virginie. Le texte auquel ils aboutissent le 17 septembre 1787 débouche sur une nouvelle organisation des pouvoirs qui leur vaut d’être qualifiés de Pères fondateurs. Les Articles de Confédération sont abandonnés au profit d’une constitution qui crée un gouvernement national. La confédération laisse la place à une fédération où l’État central dispose de pouvoirs renforcés tout en laissant des prérogatives importantes aux treize États fédérés. Le régime mis en place est novateur. Pour la première fois, un État applique les principes issus de la philosophie des Lumières. La souveraineté réside dans le peuple et la république s’organise au niveau fédéral autour de trois pouvoirs séparés : le législatif incarné par un Congrès, l’exécutif et le judiciaire.

Le texte constitutionnel est le résultat d’un compromis entre les logiques régionales (ou sectionnelles) des délégués du Sud, qui défendent un système organisé autour du travail servile, et ceux du Nord, davantage partisans du travail libre, mais également entre des visions différentes de l’État fédéral et de l’exécutif national. C’est ce dernier point qui donne lieu aux débats les plus intenses. Les tenants d’un exécutif fort pensent, à l’instar de leur chef Alexander Hamilton, que « la puissance de l’exécutif est une condition essentielle de l’existence d’un bon gouvernement » (Le Fédéraliste, n° 10). Ils estiment qu’il faut donner à l’État fédéral des moyens suffisants pour gérer le pays et défendre ses intérêts sur la scène internationale face à des pays européens qui doutent de la pérennité de la jeune nation. Leurs contradicteurs craignent qu’un État fort empiète sur les droits des États et les libertés des citoyens et qu’une concentration des pouvoirs au profit de l’exécutif soit le prélude au retour des pratiques monarchiques et à un pouvoir tyrannique. Les deux camps commencent par s’opposer sur le choix entre un exécutif unique, qui donne de l’autorité à son détenteur et favorise des prises de décision rapides, et un exécutif collégial sur le modèle de la Suisse et de certains États fédérés où l’autorité est diluée au nom des libertés. Soucieux d’efficacité, les délégués décident finalement qu’il n’y aura qu’un seul homme à la tête de l’exécutif.

Pour nommer le détenteur de cette fonction sans équivalent dans le monde, la convention s’accorde quasiment sans débat sur le terme « président », associé à la formule « M. President » pour s’adresser à lui. Formé à partir du verbe latin praesidere (présider, s’asseoir devant), il a l’avantage sur un mot comme « excellence » de ne pas être associé aux régimes monarchiques européens dont les Américains veulent prendre le contre-pied. Il est par ailleurs déjà employé aux États-Unis – les chefs de l’exécutif du New Hampshire, de Pennsylvanie, du Delaware et de la Caroline du Sud portent ce titre. Le congrès continental et la convention constitutionnelle sont eux-mêmes dotés d’un président.

COMMENT CHOISIR LE PRÉSIDENT ?

Les Pères fondateurs fixent plusieurs critères pour prétendre devenir président. Il faut être né citoyen américain ou être citoyen des États-Unis au moment de l’adoption de la Constitution (article 2, section 1, alinéa 5) – cela exclut d’office les femmes, les esclaves, les Indiens et tous ceux qui ont acquis la nationalité américaine par naturalisation. Il faut également être âgé d’au moins 35 ans, un âge suffisamment avancé pour qu’on puisse juger sur pièces des réalisations du candidat. On exige en outre que le prétendant réside sur le sol américain depuis quatorze ans – manière de se prémunir contre l’accession à la présidence de héros de la révolution venus d’Europe, comme le Prussien von Steuben.

L’élection s’impose au nom des principes démocratiques. Elle fait du président le seul responsable politique élu par l’ensemble de la nation, ce qui lui vaut de bénéficier d’une légitimité supérieure au reste des élus. La question de la durée de son mandat devient dès lors fondamentale. Les partisans d’un exécutif national aux pouvoirs étendus font valoir qu’un mandat court limite l’autorité et l’influence de son détenteur. Ceux favorables à un exécutif au périmètre plus réduit estiment qu’un mandat long constitue une menace pour les libertés. Entre les propositions d’un mandat d’un an – une pratique fréquente dans les États – et d’un mandat à vie, les délégués tranchent en faveur d’une durée de quatre ans (article 2, section 1, alinéa 1), une solution qui satisfait les partisans d’un exécutif fort.

Les deux camps s’opposent également sur la question des modalités de désignation du président. Signe de l’importance des enjeux, 30 scrutins sont nécessaires aux constitutionnels réunis à Philadelphie. Une partie des délégués est favorable à l’élection directe par les citoyens – selon eux, le meilleur mode d’expression de la souveraineté populaire. Cinq cent mille personnes seraient appelées à voter sur une population de 4 millions d’habitants, des hommes blancs disposant d’un certain niveau de patrimoine. Les États peu peuplés, ainsi que ceux du Sud comptant de nombreux esclaves et donc un corps électoral réduit par rapport à leur population, s’y opposent de peur d’avoir peu de poids dans la décision. Des délégués craignent en outre que les électeurs privilégient les candidats locaux au détriment de l’intérêt national. Surtout, beaucoup doutent de la capacité du peuple peu éduqué à faire des choix éclairés. Certains Pères fondateurs préfèrent par conséquent que le président soit élu par le Congrès, bien que ce soit aller à l’encontre de la séparation des pouvoirs et courir le risque du patronage. Une troisième option est également plébiscitée : celle de l’élection par les législatures d’État, qui remettrait en question l’équilibre entre l’État et les États.

UNE SOLUTION DE COMPROMIS

Les délégués optent finalement pour un scrutin présidentiel indirect. Chaque État désigne un nombre de grands électeurs égal au nombre total de ses sénateurs et de ses représentants au Congrès fédéral. Ce sont ces grands électeurs, formant collectivement le collège électoral, qui élisent le président (article 2, section 1, alinéa 2). Ce corps intermédiaire est créé pour se prémunir des risques d’un vote populaire influencé par des démagogues. Les petits États sont favorisés, puisque la Constitution attribue deux sénateurs à chaque État. Les États du Sud le sont également, car le nombre de représentants est proportionnel à la population des États et celle-ci est calculée en comptant trois cinquièmes d’un Blanc pour chaque homme noir, même si les Noirs ne font pas partie du corps électoral. C’est le prix à payer pour que les États du Sud ratifient la Constitution.

Les États-Unis étant un pays fédéral et les élections une compétence des États, chacun d’eux choisit le mode de désignation de ses grands électeurs (article 2, section 1, alinéa 3). Les dates des scrutins elles-mêmes ne sont pas uniformes. Afin d’éviter les risques de collusion et qu’ils ne se constituent en force politique, les grands électeurs n’ont mandat que pour une élection. De plus, ils ne sont pas réunis dans un même lieu mais expriment leur vote dans la capitale de leur État. Pour éviter le risque inverse, celui du localisme, la Constitution leur impose de voter pour deux candidats, avec obligation d’un choix extérieur à leur État – le président doit avoir une légitimité nationale. Une fois les procédures de vote achevées, chaque État transmet ses résultats au président du Sénat, l’une des deux chambres du Congrès fédéral. Celui qui obtient la majorité absolue des voix est déclaré élu. La Constitution prévoit qu’en cas d’égalité entre les deux premiers, le choix du président revient à l’autre chambre du Congrès fédéral, la Chambre des représentants, chaque État disposant pour ce scrutin d’une voix. Si aucun candidat n’obtient la majorité absolue, la Chambre doit aussi trancher, cette fois-ci parmi les cinq candidats arrivés en tête. Dans tous les cas de figure, le candidat arrivé second devient vice-président. En cas d’égalité à ce rang, c’est le Sénat qui départage les candidats (article 2, section 1, alinéa 3).

La vacance de la fonction présidentielle est également prévue. « En cas de destitution, de mort ou de démission, ou d’incapacité du président d’exercer les pouvoirs et de remplir les devoirs de sa charge », ceux-ci sont dévolus au vice-président (article 2, section 1, alinéa 6). Outre la présidence du Sénat, c’est la seule fonction que la Constitution attribue au vice-président – et encore ne joue-t-il un rôle majeur au Sénat qu’en de rares occasions. Il préside le dépouillement du vote des grands électeurs et, en cas d’égalité lors du vote d’une proposition de loi, il lui revient de débloquer la situation (article 1, section 3, alinéa 4). Le reste du temps, le pouvoir repose entre les mains du leader de la majorité sénatoriale. En 1792, le Congrès décide de parer à l’éventualité d’une double incapacité du président et du vice-président en complétant l’ordre de succession par le président pro tempore du Sénat (celui qui préside en l’absence du vice-président) et le leader de la Chambre des représentants, le speaker. Les rédacteurs de la Constitution cherchent ainsi à prémunir le pays contre l’effet déstabilisant des crises. Sous l’influence de ceux qui craignent que le président soit tenté d’outrepasser ses pouvoirs, ils prévoient également une procédure de destitution (impeachment) qui s’applique notamment au président et au vice-président dans les cas de « trahison, corruption ou autres hauts crimes et délits » (article 2, section 4). La mise en accusation du président relève de la Chambre des représentants, le procès du Sénat, présidé pour l’occasion par le président de la Cour suprême (article 1, section 2, alinéa 3).

QUELS POUVOIRS POUR LE PRÉSIDENT ?

La question des pouvoirs présidentiels est l’objet de vifs débats entre partisans d’un exécutif national fort et ceux favorables à un exécutif faible. La Constitution ne mentionne l’exécutif que dans son deuxième article, le premier étant consacré au Congrès. Cela ne manque pas de logique, puisqu’on vote la loi avant de l’appliquer. Mais surtout, dans l’esprit des Pères fondateurs, cela signifie bien que le Congrès prédomine. D’ailleurs, un quart du texte constitutionnel y est dédié, contre à peine 5 % pour le pouvoir exécutif. Plus encore, il se voit attribuer l’essentiel des pouvoirs : faire les lois, taxer, s’occuper du commerce extérieur, déclarer la guerre, etc.

Cependant, le président n’est pas sans prérogatives. La Constitution stipule que « le pouvoir exécutif sera confié à un président des États-Unis » (article 2, section 1, alinéa 1) sans indiquer s’il s’agit d’un titre ou d’un pouvoir et sans préciser ce que cela recouvre. Plus précisément, elle indique que le président pourra choisir avec le « conseil et le consentement du Sénat » les chefs de département (article 2, section 2, alinéa 2), qu’il pourra « exiger l’opinion, par écrit, du principal fonctionnaire de chacun des départements exécutifs sur tout sujet relatif aux devoirs de sa charge » (article 2, section 2, alinéa 1) et « qu’il commissionnera tous les fonctionnaires des États-Unis » (article 2, section 3). Les bases des ministères et d’une administration fédérale sont posées. Le pouvoir de nomination s’étend aux juges fédéraux (article 2, section 2, alinéa 2), et notamment à ceux de la Cour suprême, ce qui donne au président une influence sur le fonctionnement du pouvoir judiciaire, bien que contrebalancé par la nécessité d’une confirmation par le Sénat. Enfin, il revient au président de « veiller à l’exécution fidèle des lois » fédérales votées par le Congrès (article 2, section 3). De là découle une des sources essentielles de l’autorité du président, son pouvoir de réglementation.

La Constitution accorde également au président les pouvoirs d’un chef politique en lui donnant les moyens de participer au processus législatif malgré la séparation des pouvoirs. Pour être appliquée, toute loi doit être signée par le président. En cas de désaccord, il peut la retourner non signée au Congrès dans les dix jours, en expliquant ses motifs, ce qui équivaut à un droit de veto. Le Congrès ne peut le briser qu’en procédant à un vote aux deux tiers des voix dans les deux assemblées (article 1, section 7, alinéa 3), ce qui n’est pas simple. Le président peut également intervenir auprès des législateurs. La Constitution prévoit que « le président informera le Congrès, de temps à autre, de l’état de l’Union » et recommandera à son attention « les mesures qu’il estimera nécessaires et expédientes » (article 2, section 3) – c’est l’origine du message annuel sur l’état de l’Union, qui constitue un des principaux moments de l’année politique américaine. Quant aux recommandations présidentielles, elles donnent au président la possibilité d’influencer le programme du Congrès. Le chef de l’exécutif peut également « dans des circonstances extraordinaires, convoquer l’une ou l’autre des chambres ou les deux à la fois » (article 2, section 3), notamment lorsque le pays est confronté à une crise grave. Le président est un acteur législatif, mais l’exécutif n’est pas responsable devant le législatif, ce qui signifie que le Congrès ne peut pas provoquer la démission de son gouvernement, à la différence de ce qui se passe en France. Pour renforcer cette indépendance, et donc la séparation des pouvoirs, les Pères fondateurs rompent avec la tradition des notables qui apportaient gratuitement leur concours aux affaires publiques, et décident que le président touchera un salaire annuel (article 2, section 1, alinéa 7), que le Congrès fixera plus tard à 25 000 dollars.

Les troubles intérieurs comme la rébellion de Shays et la vulnérabilité face aux Anglais et aux Indiens conduisent à doter le pays d’une armée permanente, même si certains craignent l’instauration d’un pouvoir militaire. Pour empêcher cette éventualité, les militaires sont placés sous le contrôle des civils. Il revient au Congrès de déclarer la guerre, de lever et d’entretenir les troupes terrestres (article 1, section 8, alinéa 12) et navales (alinéas 1, 12 et 13), mais le président est fait « commandant en chef de l’armée de terre et de la marine des États-Unis, et de la milice des divers États » (article 2, section 2, alinéa 1), qu’il peut fédéraliser en cas de nécessité. Il a les pouvoirs d’un chef militaire. Ses prérogatives en matière de politique étrangère sont également nombreuses. Il nomme les ambassadeurs avec le consentement du Sénat (article 2, section 2, alinéa 2), reçoit les ambassadeurs étrangers (article 2, section 3), ce qui revient à lui donner le pouvoir de reconnaître les autres États. Il a également le pouvoir « sur l’avis et avec le consentent du Sénat, de conclure des traités, sous réserve de l’approbation des deux tiers des sénateurs présents » (article 2, section 2, alinéa 2) et donc de négocier avec les pays étrangers. Ces prérogatives lui donnent l’initiative en matière de politique étrangère et, par conséquent, un statut international. En somme, il incarne le pays à l’étranger. Être chef de l’État vaut par ailleurs au président de détenir des pouvoirs régaliens hérités des monarques européens, tel le droit de sursis et de grâce pour les crimes fédéraux, à l’exception des condamnations à la suite d’une procédure d’impeachment (article 2, section 2, alinéa 1). Le fait d’incarner la nation et l’unité nationale explique l’idéalisation, plus ou moins importante selon les époques, de la fonction présidentielle.

En fin de compte, la Constitution donne au président des pouvoirs sans commune mesure avec ceux du président du congrès continental. Les Pères fondateurs ont cherché à créer un équilibre entre le besoin d’ordre et d’efficacité et la défense des libertés. Dans un contexte social et économique difficile, le pragmatisme l’a emporté sur l’idéologie. Cela a été rendu possible grâce aux garanties apportées aux opposants à un État fort et aux États fédérés. Les pouvoirs dévolus au président sont pour beaucoup partagés avec le Congrès. Ainsi, celui-ci surveille le président, et réciproquement le président surveille le Congrès et la Cour suprême. Il s’agit bien d’un système de contrôles et de contrepoids (checks and balances), ou « d’un gouvernement d’institutions séparées partageant leurs pouvoirs », selon l’expression du politiste Richard E. Neustadt. Interdépendantes, les institutions doivent collaborer pour éviter le blocage du système. Ces pouvoirs partagés impliquent la compétition, et ce, d’autant plus que les pouvoirs accordés au président ne sont pas énumérés de manière exhaustive dans la Constitution. Cela favorise les interprétations maximalistes du texte et fournit un point d’appui constitutionnel aux présidents qui souhaitent conquérir de nouveaux pouvoirs face à la Cour suprême, et surtout au Congrès.

L’ÉLECTION DE GEORGE WASHINGTON

Pour que le texte constitutionnel entre en vigueur, il est nécessaire qu’au moins neuf États le ratifient. C’est chose faite dès le 2 juillet 1788, et le 29 mai 1790, tous les États l’ont adopté. Afin de rassurer ceux qui s’inquiètent de l’ampleur des pouvoirs octroyés au président, Alexander Hamilton, James Madison et John Jay font œuvre de pédagogues. Entre octobre 1787 et la fin du mois de mai 1788, ils publient 85 lettres ouvertes dans la presse new-yorkaise afin d’expliciter leur conception du texte constitutionnel et en particulier de la fonction présidentielle. Réunies dans un volume intitulé Le Fédéraliste (The Federalist) au printemps 1788, elles posent les bases d’une interprétation fédéraliste de la Constitution. Pour se concilier les derniers récalcitrants, les législateurs adoptent, le 26 septembre 1789, dix amendements à la Constitution qui garantissent les libertés individuelles. Ils entrent en application à la fin de l’année 1791.

Reste maintenant à choisir le premier président. Il ne fait pas de doute dans l’esprit des contemporains que l’homme doit avoir joué un rôle majeur durant la révolution et la construction de la nation et être une personnalité appréciée de l’ensemble du pays. C’est indispensable pour assurer la légitimité et l’autorité de la fonction aux États-Unis, mais également à l’étranger. Le candidat doit aussi être un fédéraliste. Un nom s’impose : George Washington. C’est en pensant à lui que les rédacteurs de la Constitution ont défini les pouvoirs présidentiels. La perspective de son élection a d’ailleurs permis d’obtenir le ralliement au texte constitutionnel de ceux qui s’inquiétaient des risques d’un exécutif fort. Le personnel politique compte des hommes plus brillants, tels Thomas Jefferson et Alexander Hamilton, mais George Washington fait figure d’homme providentiel. Né en 1732 dans le Sud, en Virginie, la plus riche et la plus peuplée des colonies, il prend la tête de la milice locale à l’âge de 22 ans, puis combat les Français pendant la guerre de Sept Ans. Lorsque les hostilités débutent avec la métropole britannique, son expérience militaire lui vaut d’être désigné par le congrès continental commandant en chef. Ex nihilo, il crée une force armée et, avec l’aide de la France, vainc les Anglais, ce qui aboutit à la reconnaissance de l’indépendance des États-Unis en 1783. Washington n’est pas un grand stratège, mais sa compétence est reconnue. Son attitude à la fin de guerre rassure par ailleurs ceux qui craignent une prise de pouvoir des militaires. Non seulement il mate la mutinerie de Newburgh, mais il quitte les affaires publiques et se retire dans sa propriété de Mount Vernon sans chercher à tirer avantage de sa gloire militaire. Au-delà de son image de héros consensuel, George Washington a d’autres atouts : sa réputation d’homme au-dessus des querelles politiques, sa fortune qui garantit son indépendance vis-à-vis des groupes de pression, son expérience de l’exécutif – il a présidé le congrès continental et la convention constituante –, sans oublier le soutien des Pères fondateurs. Pourtant, il hésite à quitter la paix de Mount Vernon pour entrer dans l’arène politique, et se laisse finalement convaincre au nom de l’intérêt national.

Le processus électoral commence le premier mercredi de janvier 1789 lorsque les grands électeurs sont sélectionnés au niveau des États fédérés. La procédure la plus courante est la désignation par la législature de l’État. Celle-ci choisit des notables locaux qui font souvent partie des élites politiques nationales. Le premier mercredi du mois suivant, soit le 4 février, les grands électeurs se réunissent dans leur État pour effectuer leur choix. Trois des treize États ne participent pas au processus : la Caroline du Nord et le Rhode Island, qui n’ont pas encore ratifié la Constitution, et le New York, où les législateurs n’ont pas réussi à se mettre d’accord sur le mode de sélection des grands électeurs. Douze candidats sont en lice, dont les diplomates John Jay et John Adams et le gouverneur de New York, George Clinton. Ils ne font pas campagne, puisque non seulement ils sont connus du corps électoral, mais surtout on considère que faire campagne va à l’encontre de la dignité de leur future fonction. Les grands électeurs ayant voté, chaque État transmet ses résultats au président du Sénat. Les élections législatives ont eu lieu en janvier. Le Congrès était censé siéger le 4 mars, mais faute de quorum ce n’est que le 6 avril qu’il se réunit à New York, la ville qui fait office de capitale depuis 1785. Le dépouillement des votes est sans surprise. La totalité des 69 votes exprimés va à George Washington. L’élection du premier président se transforme en un choix par acclamation. Le second en termes de voix, qui est appelé à devenir vice-président, est loin derrière avec 34 votes. Il s’agit de John Adams, originaire du Massachusetts, un État du Nord et le deuxième État le plus influent politiquement et économiquement, ce qui permet un équilibre géographique entre les deux têtes de l’exécutif.

Retrouvez tous nos ouvrages

sur www.tallandier.com