Contre vents et marées

Politiques des énergies renouvelables
en Europe

Aurélien Evrard

Catalogage Électre-Bibliographie (avec le concours de la Bibliothèque de Sciences Po)

Contre vents et marées : politiques des énergies renouvelables en Europe / Aurélien Evrard. – Paris : Presses de Sciences Po, 2013. – (Académique).

ISBN papier 978-2-7246-1335-3
SBN pdf web 978-2-7246-1336-0
ISBN epub 978-2-7246-1337-7
ISBN xml 978-2-7246-1338-4

RAMEAU :
– Énergies renouvelables : Politique publique : Pays de l’Union européenne
– Politique énergétique : Aspect de l’environnement : Pays de l’Union européenne
– Politique énergétique : Pays de l’Union européenne

DEWEY :

– 333.79 : Énergie
– 363.7 : Problèmes de l’environnement

Couverture : champs d’éoliennes près de Palm Spring, en Californie © Jon Hicks/Corbis

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© Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 2013

Introduction

L’énergie est de nouveau installée dans le débat public¹. Les controverses autour des gaz de schiste aux États-Unis et en Europe ou la bataille commerciale entre l’Union européenne et la Chine dans la filière solaire n’en sont que quelques exemples, sans oublier la catastrophe nucléaire de Fukushima. Le « tournant énergétique », amorcé à la fin des années 1990 en Allemagne, a inspiré plusieurs de ses voisins. Après la Belgique ou les Pays-Bas, la transition énergétique est désormais discutée en France, dans le cadre d’un débat national initié au lendemain de l’élection de François Hollande à la présidence de la République.

Dans ce contexte, les énergies renouvelables occupent un espace grandissant, sous différentes formes. Géographique d’abord, puisque les parcs éoliens se multiplient, sur terre mais aussi de plus en plus souvent en mer. Économique ensuite, puisque certaines filières affichaient, avant la crise, des taux de croissance impressionnants sur la décennie 2001-2011 : près de 30 % pour l’éolien et plus de 45 % pour le solaire photovoltaïque. Ce dernier inspire parfois les projets les plus pharaoniques, parmi lesquels celui de Desertec, porté par un consortium d’entreprises européennes et des pays méditerranéens, qui vise à construire la plus grande centrale solaire au monde. Un industriel participant au projet s’enthousiasme : « Desertec représente selon nous un projet visionnaire et très excitant. Une surface de trois cents kilomètres sur trois cents kilomètres dans le Sahara, équipée de miroirs paraboliques, suffirait pour couvrir les besoins en énergie de la Terre entière². »

Le contraste avec les années 1970 est saisissant. Le premier choc pétrolier avait conduit la plupart des gouvernements européens à lancer de grands programmes d’exploitation du charbon ou du nucléaire. Les énergies renouvelables n’en étaient qu’au stade de développement artisanal, à l’image de ce charpentier danois, Christian Riisager, qui construisait dans son jardin la première éolienne pouvant produire 22 kW d’électricité. De fait, les énergies renouvelables d’aujourd’hui n’ont plus guère de points communs avec celles des années 1970. Mobilisées à l’époque par les mouvements écologistes et antinucléaires pour alimenter la critique des systèmes énergétiques conventionnels, elles étaient alors marginales. La majorité des gouvernements et des compagnies d’électricité les considéraient comme des projets farfelus, voire comme un frein au progrès technique et au développement économique.

Aujourd’hui, et bien qu’elles suscitent encore nombre de controverses économiques, sociétales et politiques, les énergies renouvelables semblent installées dans le champ médiatique et sur les agendas politiques des gouvernements nationaux et des organisations internationales. C’est à partir des énergies renouvelables que l’Allemagne et la France, toujours à la recherche d’un second souffle dans leur coopération, entendent donner une nouvelle impulsion à l’Union européenne. En créant, en février 2013, un Office franco-allemand des énergies renouvelables, les deux pays souhaitaient avant tout favoriser les échanges de pratiques. Cette initiative confirme, une fois de plus, la légitimité acquise par ces filières, désormais considérées comme des technologies de pointe, créatrices d’emploi, et des enjeux de politique publique et de coopération industrielle.

Comment les énergies renouvelables ont-elles été finalement intégrées à la production d’électricité dans les différents pays européens ? Comment expliquer les contrastes entre les pays devenus leaders, comme l’Allemagne, et ceux que l’on présente comme des éternels cancres, notamment la France ? Plus généralement, quelle est la place des énergies renouvelables dans la transition énergétique, puisque ce terme semble devenir la ligne de fuite des politiques publiques dans ce domaine ? On le voit d’emblée, pour comprendre le développement des énergies renouvelables, un regard comparatif s’impose.

Le cas de la France attire notre attention, tant les débats sur la politique énergétique y sont spécifiques. Il n’est pas seulement question du nucléaire, redevenu conflictuel à la suite de l’accident de Fukushima et qui s’impose dans toute discussion relative à la politique française de l’énergie. En matière d’énergies renouvelables également, les controverses ont été nombreuses et le sont encore. En témoignent les mobilisations contre l’installation des parcs éoliens terrestres, le récent appel d’offres pour l’éolien off-shore ou encore les tergiversations des gouvernements successifs à propos du soutien à la filière solaire photovoltaïque³. Tous ces enjeux invitent à une analyse détaillée de la trajectoire des énergies renouvelables en France.

Cependant, il est indispensable de replacer cette analyse dans le cadre européen, non seulement celui de l’Union européenne, qui occupe une place croissante dans ce domaine, mais aussi celui de chacun de ses États membres. La comparaison avec d’autres trajectoires nationales permet de souligner et d’expliquer les singularités du cas français. Elle révèle également un certain nombre de régularités, puisque les pays les plus avancés dans ce domaine, comme le Danemark, l’Allemagne ou l’Espagne, ont également fait face à plusieurs controverses importantes. À plusieurs égards, le solaire espagnol ou l’éolien allemand demeurent parfois conflictuels, nous y reviendrons.

Enfin, la comparaison est riche d’enseignements sur l’évolution générale des politiques énergétiques. Si la plupart des États européens assurent préparer une transition énergétique, il est intéressant d’étudier la place qu’occupent les énergies renouvelables dans ces réflexions. Entrent-elles en contradiction avec les projets d’exploitation des gaz de schiste ou avec la construction de nouvelles centrales à charbon ? Il ne s’agit pas d’une simple confrontation entre différentes technologies. Très souvent présentés comme des décisions reposant sur les seuls critères technico-économiques (la maturité technologique, la rentabilité économique, etc.), les choix énergétiques se révèlent en réalité dépendants des contextes politiques nationaux, des crises internationales, voire des cycles électoraux.

Ce livre postule que les choix énergétiques, tels que le développement des énergies renouvelables, doivent être analysés à travers le prisme de ces facteurs politiques et sociétaux. Une telle démarche n’a rien de révolutionnaire, d’autres chercheurs en sciences sociales ayant déjà mis en évidence l’impact de ce type de facteurs⁴. Mais, parmi une littérature encore largement dominée par les approches techniques ou économiques, ces travaux nous semblent trop rares et manquent encore parfois de légitimité⁵. La démarche adoptée dans cet ouvrage s’inspire pour partie des travaux consacrés à la construction des problèmes publics⁶. Nous proposons en effet d’étudier l’émergence des énergies renouvelables comme une nouvelle catégorie d’action publique, ainsi que la manière dont celle-ci vient contester l’ordre établi au sein d’un secteur spécifique : celui de l’électricité.

Sur ce point, l’apport des sciences sociales semble crucial, invitant à distinguer les observations technico-économiques et les enjeux politiques et sociétaux. Concernant les premières, il est indéniable que les énergies renouvelables ont été intégrées à la production d’électricité dans la plupart des États européens. Quelle que soit l’ampleur de l’espace qui leur est accordé, quelle que soit l’ambition des objectifs affichés par les gouvernements nationaux, le solaire photovoltaïque ou l’éolien occupent aujourd’hui une place sans commune mesure avec celle que ces filières occupaient il y a quarante ans. Nous en donnerons quelques indicateurs (chapitre I) et reviendrons plus en détail sur ces trajectoires dans la seconde partie.

Pour autant – et c’est l’hypothèse principale de cet ouvrage –, le changement occasionné par le développement des énergies renouvelables apparaît beaucoup plus limité si l’on tient compte des transformations plus globales dont elles étaient initialement porteuses. À partir des années 1970, elles vont incarner le soft energy path dessiné par le physicien américain Amory Lovins⁷, à savoir un modèle diamétralement opposé à celui des systèmes énergétiques conventionnels, et tout particulièrement celui de l’électricité, le hard energy path.

À grands traits, ce dernier se fonde en priorité sur des critères économiques (notamment le principe des économies d’échelle), une approche par l’offre d’énergie, une source d’approvisionnement dominante (charbon, nucléaire, gaz, etc.), un système de production centralisé et une organisation monopolistique du secteur. À l’inverse, l’alternative proposée avec le développement des énergies renouvelables repose sur des critères environnementaux (l’usage raisonné des ressources naturelles), une approche centrée sur la demande, une diversification des sources d’énergie, un système de production décentralisé et une organisation pluraliste du secteur.

Cette opposition fondamentale entre les deux modèles est, selon nous, cruciale pour comprendre le développement des énergies renouvelables et pour en expliquer les phases les plus conflictuelles. Elle fonctionne comme un révélateur du véritable degré de changement introduit dans les politiques énergétiques par les énergies renouvelables. En d’autres termes, nous considérons qu’elles n’ont pas véritablement changé les politiques énergétiques, et tout particulièrement dans le secteur de l’électricité. Certes, ce dernier s’est adapté à la marge, mais tout se passe comme s’il avait capté les technologies pour mieux rejeter le modèle de société dont les énergies renouvelables étaient porteuses.

Les projets les plus récents se sont ainsi conformés aux normes du secteur électrique. Les principaux acteurs économiques de la filière éolienne ont centré leur discours sur l’offre d’énergie et abandonné toute référence au couplage entre maîtrise de la demande et développement des énergies renouvelables. Ils épousent de plus en plus clairement l’approche centralisée de la production d’énergie, comme en témoignent la multiplication de parcs éoliens à grande échelle (notamment off-shore) ou les projets solaires tels que Desertec. Rien d’étonnant alors à ce que ces mêmes projets se heurtent à des problèmes classiques dans le secteur : mobilisations locales contre les parcs éoliens, en terre comme en mer, qui touchent désormais aussi les pays pionniers comme le Danemark ; conflits autour des lignes à haute tension qui doivent permettent d’acheminer dans le sud de l’Allemagne l’électricité produite à partir des éoliennes construites en mer du Nord. Ainsi, après avoir d’abord été une alternative politique, les énergies renouvelables seraient devenues une source d’énergie comme les autres.

1. L’auteur remercie l’Ademe, pour le soutien financier qu’elle a apporté à cette recherche, ainsi que Pierre Lascoumes, pour ses conseils et relectures tout au long de la rédaction du livre.

2. Bulletins électroniques de l’ambassade de France en Allemagne, 442, 24 juin 2009.

3. Ariane Debourdeau, « De la solution au problème. La problématisation de l’obligation d’achat de l’énergie solaire photovoltaïque en France et en Allemagne », Politix, 95, 2011.

4. Herbert Kitschelt, Politik und Energie. Energie-Technologiepolitiken in den USA, der Bundesrepublik Deutschland, Frankreich und Schweden, Francfort-sur-le-Main-New York (N. Y.), Campus, 1983 ; Isabelle de Lovinfosse et Frédéric Varone (eds), Renewable Electricity Policies in Europe. Tradable Green Certificates in Competitive Markets, Louvain-la-Neuve, Presses universitaires de Louvain, 2004 ; Joseph Szarka, Wind Power in Europe, Politics, Business and Society, Basingstoke, Palgrave, 2007.

5. Un cadre d’une grande entreprise énergétique française avait ainsi réagi à l’évocation du sujet de ce livre : « C’est un sujet intéressant. Nous en discutons à la cantine ! Mais de là à en faire une recherche... »

6. Pierre Favre (dir.), Sida et Politique. Les premiers affrontements (1981-1987), Paris, L’Harmattan, 1992 ; David Rochefort et Roger Cobb (eds), The Politics of Problem Definition, Lawrence (Kans.), University Press of Kansas, 1994 ; Daniel Cefaï, « La construction des problèmes publics. Définitions de situations dans des arènes publiques », Réseaux, 75, 1996.

7. Amory Lovins, Soft Energy Paths. Towards a Durable Peace, New York (N. Y.), Harper Colophon Books, 1977.

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