QUE SAIS-JE ?

L’Organisation des Nations Unies

FRÉDÉRIQUE MESTRE-LAFAY

Maître de conférences
à l’Université de Strasbourg

Dix-huitième édition mise à jour

126e mille

Dédicace

À la mémoire
du Pr Charles CHAUMONT

À mon père

978-2-13-061068-7

Dépôt légal — 1re édition : 1957

18e édition mise à jour : 2009, octobre

© Presses Universitaires de France, 1957
6, avenue Reille, 75014 Paris

Introduction

L’Organisation des Nations Unies (l’ONU ou l’Organisation, ci-après) fut créée par une conférence internationale réunie à San Francisco du 25 avril au 26 juin 1945. Son traité constitutif, la Charte des Nations Unies, fut signé le 26 juin 1945 et entra en vigueur le 24 octobre de la même année. L’ONU est une organisation internationale, c’est-à-dire une association d’États souverains constituée par un traité international pour satisfaire un but d’intérêt commun. Ayant une personnalité juridique distincte de celle des États qui en sont membres, elle est dotée d’organes communs qui expriment sa volonté propre. Contrairement à tout État souverain, elle n’a pour compétences que celles que ses États membres lui ont attribuées.

Au cours des siècles passés, les relations internationales furent limitées aux États souverains de l’ouest de l’Europe. Elles étaient fondées sur le primat de leur volonté et avaient pour instruments des procédés dits « relationnels » (traités, missions diplomatiques et congrès). Les organisations internationales sont apparues au XIXe siècle mais c’est après la Première Guerre mondiale que fut créée la première organisation intergouvernementale élaborée, à buts politiques et à vocation universelle, la Société des Nations (SDN), qui devait préfigurer l’ONU. Ce procédé qualifié d’ « institutionnel » s’est ajouté aux procédés classiques et leur complémentarité caractérise les relations internationales contemporaines dans lesquelles l’ONU est censée jouer un rôle déterminant.

La SDN avait été créée à l’instigation des États-Unis, à l’issue de la Conférence de la Paix, par un pacte annexé au traité de Versailles du 28 juin 1919. Mais les États-Unis n’en furent jamais membres, le Sénat américain s’étant opposé à la ratification du Pacte de la SDN pourtant signé par le président Woodrow Wilson. Certains États s’en retirèrent (en 1933, le Japon et l’Allemagne hitlérienne puis l’Italie en 1937). Dominée par une Europe divisée (États capitalistes libéraux, Russie communiste et États fascistes), la SDN ne put jamais devenir une organisation universelle en dépit de sa vocation. Sa dissolution juridique fut accomplie en 1946 au cours d’une session de l’Assemblée générale des Nations Unies, et les biens et avoirs de la SDN furent transférés à l’ONU.

Au vu de l’échec de la SDN, la création d’une nouvelle organisation de ce type fit l’objet d’une lente maturation qui aboutit à la Conférence de San Francisco. Élaborée par les représentants des cinquante États présents, la Charte des Nations Unies sera adoptée à l’unanimité. Elle entrera en vigueur après sa ratification par la Chine, la France, le Royaume-Uni, l’URSS, les États-Unis et la majorité des autres États signataires (art. 110 de la Charte).

D’emblée, on constate le fossé entre l’ambition affichée par son texte et l’état de la société internationale. La Charte (singulièrement son préambule) affirme solennellement la solidarité des États mais aussi des Peuples des Nations Unies partageant des valeurs et une idéologie communes destinées à renouveler les fondements de la société internationale et de son droit (promotion des droits de l’homme, maintien de la paix et de la justice, progrès social, démocratie libérale et pluraliste). Pourtant la société internationale d’après 1945 est et demeurera par la suite profondément divisée. Les disparités de puissance, les inégalités de développement économique, la diversité des civilisations provoquent des lignes de fracture successives. D’abord dès 1947 entre l’Est et l’Ouest qui se livrent une guerre froide (blocage du système onusien de sécurité collective, création de zones d’influence, course au surarmement). Puis, à partir des années 1970, une deuxième ligne de fracture se combine à la précédente, elle oppose cette fois le Sud au Nord avec la revendication d’un « Nouvel Ordre Économique International ». À la fin du siècle, c’est un islam militant et combatif, hostile aux valeurs occidentales et auquel les démocraties se trouvent confrontées, qui renouvelle l’antagonisme entre États pauvres et riches. Certaines des valeurs universelles proclamées par la Charte sont contestées, ainsi l’universalité des droits de l’homme qui a pourtant servi les pays en développement dans leur revendication d’un droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, universalité à laquelle certains de ces pays opposent un droit à la différence au nom de leur identité culturelle.

En 1945, les États fondateurs furent suffisamment avertis pour élaborer un traité-cadre assez court. Ses dispositions relativement générales furent certes le fruit de lourds compromis témoignant de la situation internationale d’après guerre, mais elles offrent ainsi une marge d’interprétation indispensable qui, depuis, a favorisé la diversification des actions de l’ONU à la faveur de sa vocation universelle. Celles-ci illustrent le trait dominant de la société internationale contemporaine : les États sont de plus en plus contraints à coopérer. Des facteurs objectifs expliquent une telle solidarité, non seulement dans les domaines politique et stratégique (organisation de la sécurité collective), mais aussi dans les domaines économique, sanitaire ou encore écologique.

Cette interdépendance dans laquelle l’ONU (qui regroupe aujourd’hui presque tous les États du monde) peut puiser sa force et sa crédibilité a éveillé le sentiment d’une commune appartenance des États à une Communauté internationale. Il s’agit d’un concept majeur, consubstantiel à l’ONU dont la personnalité juridique objective ne tient pas seulement à sa nature d’organisation internationale, mais est encore déterminée par l’existence d’une Communauté internationale dont elle doit défendre les intérêts.

Cette Communauté internationale appelle l’instauration d’une véritable gouvernance à la même échelle. Mais l’ONU ne bénéficie pas toujours des transferts de compétences susceptibles d’imposer aux États membres son autorité (excepté la sécurité collective et les pouvoirs confiés dans ce cadre au Conseil de sécurité, caractéristiques d’une organisation intégrée). En toute hypothèse, cette interdépendance universelle croissante dans les domaines les plus variés se traduit par des actions très diverses dont la mise en œuvre repose sur une nécessaire décentralisation de l’intervention onusienne. Mais la portée de ces actions reste souvent limitée en raison des atermoiements ou des désaccords entre les États membres. Ceux-ci demeurent en effet très attachés à leur souveraineté. Il en est ainsi a fortiori des plus récemment constitués, ceux dont les peuples ont lutté pour accéder à ce statut juridique qui reste éminemment protecteur, obligés qu’ils sont de composer avec la puissance politique et économique des pays industrialisés, dans leur marche vers le développement.

L’affirmation du concept de Communauté internationale et ses conséquences constituent une contribution significative de l’ONU au droit international dont la double fonction est de « régler la coexistence » des États « en vue de la poursuite de buts communs » (CPJI, 7 septembre 1927, affaire du Lotus). La première de ces fonctions fut longtemps la plus importante (coexistence des grandes puissances européennes très jalouses de leur souveraineté), et ce jusqu’à la création de l’ONU. En mettant l’accent sur la solidarité et la coopération, le système onusien a fait évoluer le droit international et contribué à restructurer la société internationale. Certes, il y a encore une distorsion entre l’importance de la contribution de l’ONU au droit international et l’impact relatif de l’action de l’Organisation dans les relations internationales, bien qu’elle ait obtenu le prix Nobel de la paix en 2001. Cet impact se fait par la médiation du droit dont les fonctions furent longtemps restreintes dans l’ordre international et qui sert aujourd’hui à organiser, à rationaliser la coopération entre les États. On ne peut donc mesurer la place et l’influence de l’ONU dans la société internationale contemporaine sans analyser rigoureusement sa contribution au droit international, qu’il s’agisse de sa formation (l’évolution des modes de création de ses règles beaucoup plus nombreuses désormais et la diversification de leurs domaines d’intervention), ou bien qu’il s’agisse encore de sa mise en œuvre et de son respect (par les activités opérationnelles de l’Organisation et le développement de la justice internationale).

Chapitre préliminaire

Les caractères de l’Organisation des Nations Unies

L’ONU doit être d’abord considérée dans l’ensemble qu’elle constitue avec de nombreuses organisations satellites, les institutions spécialisées visées aux articles 57, 58 et 63 de la Charte. L’OMS, le FAO, l’OIT, le FMI ou encore la BIRD ont chacune une personnalité juridique propre, une charte constitutive, et sont chacune rattachées à l’ONU par un accord en vertu duquel cette dernière coordonne leurs activités. L’ensemble forme le « système onusien » ou ce qui a été aussi dénommé l’« Organisation mondiale ».

L’ONU doit être aussi considérée en elle-même. Comme toutes les organisations de type intergouvernemental, sa création a procédé de la seule volonté de ses États membres originaires exprimée dans un accord international. Contrairement aux organisations d’intégration (comme la Communauté européenne), d’inspiration fédérale et dans lesquelles les États membres transfèrent certaines de leurs compétences à l’institution, l’ONU est, comme la plupart des organisations internationales, une structure de coopération (à l’exception du dispositif de sécurité collective et des pouvoirs confiés dans ce cadre au Conseil de sécurité). Les États membres coopèrent en son sein dans les domaines qu’ils lui ont assignés, tout en continuant à exercer leurs compétences propres dans ces mêmes domaines. L’ONU est aussi une organisation à vocation générale et non pas seulement économique (FMI, OMC), ou sociale (OIT), ou militaire (OTAN). Elle a aussi une vocation universelle en regroupant presque tous les États du globe, à l’instar des institutions spécialisées précédemment évoquées et contrairement aux organisations régionales (UA, OEA, CE).

Ces caractéristiques sont sources de difficultés. Non seulement les États membres restent très jaloux de leur souveraineté vis-à-vis de l’ONU, mais ils se livrent entre eux à une compétition afin de prendre son contrôle ou maîtriser son fonctionnement. Il s’agit, pour chaque État membre ou groupe d’États membres, de faire en sorte que les actions entreprises servent leurs intérêts propres ou, à tout le moins, de signifier leur influence (exemple récent, le Conseil des droits de l’homme, organe de l’ONU créé en 2006 et phagocyté par la Chine, la Russie et l’Iran). Toutefois l’ONU n’est pas seulement un sujet de droit international institué par et pour les États. Elle a aussi des moyens d’agir et de conditionner les décisions et les comportements de ses membres.

I. – Une organisation au service des États

Alors que les États sont les sujets originaires du droit international, l’ONU, comme toute organisation intergouvernementale, est un sujet institué car créé par des États et elle en porte les marques. D’abord, elle procède d’un accord interétatique. Ensuite, même si elle comprend des participants aux statuts variés, la qualité de membre de l’ONU est réservée aux États, qui composent nombre de ses organes et déterminent les actes adoptés en leur sein, puisqu’ils ont seuls le droit de vote.

1. La charte constitutive et son droit dérivé. – La Charte des Nations Unies n’est pas un accord international ordinaire. L’organisation dont elle est l’acte de naissance produit des actes juridiques dans le cadre de son action, un droit dérivé de la Charte.

A) La nature particulière de la Charte. – La Charte est un traité-constitution. C’est d’abord un accord international qui est l’instrument classique auquel les États recourent depuis des siècles pour rationaliser leur coexistence. Elle est aussi l’acte de naissance d’une organisation internationale qui est censée concrétiser cette fois leur coopération et dont elle détermine les compétences et les organes permanents. C’est donc l’acte par lequel les États sont parties liées entre eux et aussi l’Organisation à ses membres, par un ensemble de droits et d’obligations réciproques.

La nature particulière de la Charte justifie quelques aménagements aux règles conventionnelles classiques. Il en est ainsi de sa primauté juridique sur tout autre traité. Le problème ne se pose pas si la Charte est en concurrence avec un traité antérieur à son entrée en vigueur. Selon le principe général en matière de traités successifs, le traité postérieur déroge au traité antérieur et s’applique. S’agissant, par contre, d’un traité postérieur à la Charte, les auteurs de celle-ci ont voulu lui donner la primauté sur tous autres engagements par traité (art. 103 de la Charte). Par conséquent, si un traité contraire à la Charte est conclu entre des membres des Nations Unies, la primauté de la Charte s’imposera, et si ce traité demeure dans l’ordonnancement juridique, il se trouvera empêché par la règle de la primauté d’avoir une quelconque application. Si un traité contraire à la Charte est conclu entre des États membres et des États tiers, la situation est beaucoup plus difficile parce qu’en principe, selon le droit international général, les dispositions d’un traité ne sont pas opposables à des États tiers. Toutefois, « l’Organisation fait en sorte que les États qui ne sont pas membres des Nations Unies agissent conformément aux principes (de l’Organisation) dans la mesure nécessaire au maintien de la paix et de la sécurité internationales » (art. 2, § 6 de la Charte). En toute hypothèse, la primauté de la Charte ne devrait pas être retenue à l’égard des règles impératives du droit international ou jus cogens.

Les modalités de révision illustrent aussi des aménagements aux règles conventionnelles classiques. La Charte comprend des dispositions spéciales relatives à sa modification (art. 108 et 109). La structure et les caractéristiques de l’Organisation n’étant pas immuables, elle prévoit la possibilité d’amendements ultérieurs (art. 108) et elle prévoit aussi, afin d’adapter son texte aux changements de circonstances, la convocation d’une conférence générale des membres de l’ONU pour une révision d’ensemble de son texte après un certain nombre d’années (art. 109). Une telle conférence est convoquée par un vote de l’Assemblée générale à la majorité des deux tiers et un vote du Conseil de sécurité de neuf quelconques de ses membres. Toute révision recommandée par la conférence à la majorité des deux tiers prend effet à l’égard de tous les membres de l’Organisation, dès lors qu’elle a été ratifiée par les deux tiers d’entre eux, y compris les membres permanents du Conseil de sécurité. De même, les amendements à la Charte entrent en vigueur pour tous les États membres, alors qu’ils sont adoptés à la majorité des deux tiers des membres de l’Assemblée générale et ratifiés par les deux tiers des membres de l’Organisation, y compris tous les membres permanents du Conseil de sécurité. Ainsi, contrairement au principe classique de la liberté du consentement, les États membres minoritaires se voient opposer l’entrée en vigueur d’un texte révisé auquel ils n’ont pas souscrit. En toute hypothèse, l’accord d’une importante majorité d’États et de toutes les grandes puissances suffit. Le poids des membres permanents du Conseil de sécurité explique le non-aboutissement des projets de réforme visant à son élargissement, alors que certains États réclament avec insistance un siège de membre permanent, en raison de leur poids économique et politique (Allemagne, Italie et Japon) ou de leur poids démographique (notamment l’Inde).

B) Les actes de l’Organisation. – Aux termes de la Charte, l’Organisation a le pouvoir d’adopter des actes juridiques dans le cadre de son action. Ceux-ci composent, avec la Charte qui en est le fondement, un ordre juridique propre à l’ONU. Ces actes émanent des différents organes de l’Organisation et se caractérisent avant tout par leur diversité.

Ils peuvent être classés en deux grandes catégories, les actes conventionnels et les actes unilatéraux. Les premiers sont les traités conclus par l’ONU avec des États tiers ou avec des États membres (accords de siège ou accords relatifs aux privilèges et immunités). Les actes unilatéraux se divisent à leur tour en deux catégories, les actes non obligatoires et les actes obligatoires pour les États membres (ils le sont toujours pour les organes eux-mêmes). On réserve le nom de « décisions » aux actes obligatoires, on appelle « recommandations » les actes non obligatoires et l’on emploie le terme de « résolutions » pour désigner à la fois les décisions et les recommandations. Le terme d’« avis » désigne les avis consultatifs de la Cour internationale de justice (CIJ) qui se rapprochent des recommandations, alors que les arrêts de la Cour, revêtus de l’autorité de la chose jugée, ont le caractère de décisions. Cette mise au point sémantique s’avère nécessaire en raison du caractère approximatif des termes utilisés par la Charte, mais aussi par les organes eux-mêmes dans la dénomination de l’acte adopté.

Tous les organes des Nations Unies ont un pouvoir de recommandation et un pouvoir de décision, mais d’étendue variable. S’agissant des décisions, tous ont au moins le pouvoir d’adopter un règlement intérieur et certains d’entre eux peuvent décider de créer des organes subsidiaires. Il s’agit alors, en substance, de décisions relatives à leur fonctionnement interne. En revanche, s’agissant des actes relatifs à l’exercice des missions de l’ONU, on constate des différences notables. Le Conseil de sécurité, qui assume la responsabilité principale du maintien de la paix, a un pouvoir de décision considérable, puisqu’il décide des actions à entreprendre en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix ou d’acte d’agression. Il fait aussi des recommandations pour le règlement pacifique des différends entre États. L’Assemblée générale fait principalement des recommandations ; c’est le cas dans le domaine du maintien de la paix et dans celui de la coopération économique et sociale. En revanche, elle prend des décisions en matière budgétaire et elle en prenait en matière de tutelle. La CIJ rend des arrêts sur les conflits juridiques entre États dont elle a été saisie et elle donne des avis consultatifs sur demande d’un organe de l’ONU. Le Secrétaire général fait des propositions ou des rapports aux autres organes des Nations Unies et prend des décisions comme chef du Secrétariat et supérieur hiérarchique du personnel de celui-ci. Toutefois, la portée des décisions de ces deux derniers organes est limitée. Les arrêts de la Cour ne sont obligatoires que pour les États parties au litige et les décisions du Secrétaire général n’affectent...