Résumé

« Vade mecum du propriétaire, du constructeur, des professionnels de l’immobilier, des administrateurs, particulièrement des services des collectivités locales »

Professeur Georges Liet-Veaux, préface à la première édition

Voici trente ans, les premières lois de décentralisation confiaient aux communes des compétences en matière d’urbanisme : le conseil municipal élaborait un plan et, au nom de sa commune, le maire délivrait les permis de construire.

En permanence transformé depuis, le droit de l’urbanisme a subi d’importantes modifications dont la nouvelle édition de cet ouvrage rend compte précisément.

À l’appui de nombreuses illustrations, Pratique du droit de l’urbanisme fait le point sur toutes ces évolutions.

Volontairement pratique, ce guide s’adresse à tous ceux qui, avec ou sans culture juridique, souhaitent comprendre comment obtenir un permis de construire, monter une opération d’urbanisme ou contester une décision irrégulière. Un index et une liste des sigles rendent l’information très accessible.

• Les autorisations d’urbanisme – permis de construire et permis d’aménager en particulier – ont été réformées (octobre 2007).

• Le droit européen a imposé au droit français le principe de participation du public aux décisions d’aménagement et le principe d’évaluation environnementale des documents d’urbanisme (SCOT, PLU, etc.).

• Le rôle des intercommunalités dans la gestion de l’espace s’est accru au détriment des communes, et une nouvelle catégorie de collectivités territoriales, les métropoles, a été créée par une loi de 2010 ; les PLU vont tous devenir intercommunaux.

• De 2009 à 2012, le Grenelle de l’environnement a débouché sur des lois et des décrets faisant entrer les préoccupations environnementales dans la gestion de l’urbanisme – les documents d’urbanisme doivent notamment comporter un projet d’aménagement et de développement durables, envisager des mesures pour réduire la consommation d’espaces naturels et diminuer les déplacements urbains. De même, les décisions doivent tenir compte de la biodiversité (trame verte et bleue) comme de la diversification de l’habitat. De nouveaux dispositifs sont créés, comme les directives d’aménagement durable ou les aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine.

• Depuis 2008, de grandes opérations d’aménagement ont été décidées : Grand Paris, plateau de Saclay, Plaine du Var, Bordeaux Euratlantique, EuroRennes, etc.

• Les schémas d’aménagement des régions d’outre-mer, de la Corse et de l’Île-de-France connaissent de nouvelles procédures et de nouveaux objectifs.

• La fiscalité a été totalement modifiée par la loi de finances rectificative pour 2010 : créations de la taxe d’aménagement et du versement pour sous-densité, fin du PLD.

• En 2011, la surface de plancher a remplacé les surfaces hors œuvre brute et nette.

• Depuis 2013, la jurisprudence du Conseil d’État exige que les opérations d’utilité publique respectent le principe de précaution. Celle du Conseil constitutionnel a modifié le droit de l’expropriation.

• Les ordonnances de juillet et octobre 2013 limitent les contestations abusives des permis de construire, d’aménager et de démolir.

Biographie auteur

Agrégé des facultés de droit, Patrick Gérard est conseiller d’État et professeur associé à l’université Paris-Descartes. Il a été directeur adjoint de l’ICH (Institut d’études économiques et juridiques appliquées à la construction et à l’habitation) au Conservatoire national des arts et métiers et a exercé le mandat de maire de Vincennes. Ancien recteur de Paris, il est depuis 2010 président du conseil d’administration de l’Institut national du patrimoine.

www.editions-eyrolles.com

Patrick Gérard

Pratique du droit de l’urbanisme

Urbanisme réglementaire, individuel et opérationnel

Nouvelle édition refondue et mise à jour

ÉDITIONS EYROLLES

61, bd Saint-Germain

75240 Paris Cedex 05

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En couverture, de haut en bas :

Extrait du plan de secteur UM, quartier du Blosne, secteur nord-est, plan IV–9, modification n° 6 du 9 juillet 2012, du plan local d’urbanisme de la ville de Rennes © Rennes Métropole.

Immeuble en construction © Hellen Sergeyeva/fotolia.com.

Vue partielle du projet « Paysage Construit » ZAC EuroRennes © FGP urbanistes (P. Gazeau – L. Paillard) – Agence TER.

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© Groupe Eyrolles, 2013, ISBN : 978-2-212-13732-3

Introduction

1. Le mot « urbanisme » n’est entré dans le vocabulaire qu’au xxe siècle. Il ne figurait pas dans le Dictionnaire de la langue française de Littré (1877) ; celui-ci mentionnait : « urbain : habitant d’une ville » ; « urbanistes : religieuses de l’ordre de Sainte-Claire à qui le pape Urbain VIII avait donné le droit de posséder des fonds » ; « urbaniser : donner le caractère de la ville, le caractère citadin ».

Pourtant, les règles concernant l’aménagement des villes sont anciennes. Les fouilles archéologiques ont montré que les cités grecques avaient été harmonieusement bâties ; le philosophe architecte Hippodamos de Milet avait reconstruit la ville du Pirée sur un plan orthogonal ; Platon souhaitait que des Gardiens des lois édictassent, en matière de salubrité, de voirie urbaine et de construction, des règlements que des magistrats spécialisés – les Astynomes – feraient appliquer « jusqu’à contraindre par des amendes les propriétaires qui négligeraient de faire ce qui leur incombe » (Les Lois, livre VI, 779). Sous la République romaine, la Loi des Douze Tables comportait plusieurs dispositions relatives à la largeur des routes ou à la plantation des vignes. En Égypte, la ville d’Alexandrie, fondée en 332 av. J.-C., était divisée en quartiers affectés chacun à une activité : un quartier des ports, un quartier des gymnases, un quartier intellectuel, un quartier militaire.

Au Moyen Âge, à l’intérieur de l’enceinte de Philippe Auguste, édifiée en 1190, Paris comprenait deux quartiers distincts, traversés par des rues que le roi avait fait paver : le quartier « de grève », quartier du port et de l’embauche de la main-d’œuvre, et le quartier « des halles », quartier des commerces et des marchands ; l’île de la Cité, centre du pouvoir politique et du pouvoir religieux, était réservée aux fonctions principales de la ville. Aux XIIIe et XIVe siècles, des seigneurs ou des congrégations religieuses fondèrent dans le Sud-Ouest plusieurs centaines de bastides, petites villes dont le plan est conçu autour d’une place centrale où est installée la halle du marché.

En Espagne, Charles Quint, par une ordonnance de 1523, adressa à ses représentants dans les territoires américains des instructions précises pour la fondation des villes au Mexique, au Guatemala, à Saint-Domingue, à Cuba, en Équateur ou au Pérou : « Quand vous ferez le plan de la ville, faites la distribution de ses places, de ses rues et de ses terrains à la corde et à la règle, en commençant par la grand-place d’où sortiront les rues vers les ports et les chemins principaux, et en laissant des espaces ouverts qui permettront à la ville de s’agrandir à mesure que sa population augmentera. »

À partir du xvie siècle, de nombreuses dispositions réglementant l’aménagement furent promulguées en France : en 1509, Louis XII donna l’ordre de faire abattre à Lyon « certaines galeries et avancements étant le long de la Saône, d’où viennent ennuis et puanteurs » ; en 1607, un édit d’Henri IV, pris sur proposition de Sully, prescrivit dans tout le royaume l’alignement des édifices par rapport à la voie publique. En 1631, le cardinal de Richelieu projeta de faire rayonner son duché par une « cité idéale » : avec la permission de Louis XIII, il fit édifier une ville nouvelle située à proximité de son château de Richelieu-en-Poitou, bâtie sur un territoire rectangulaire traversé par une grande rue.

Napoléon Ier institua, par la loi de 1807 relative au budget de l’État, un cadastre parcellaire national destiné à servir de base au calcul de la contribution foncière. Dix ans après que Richard de Radonvilliers eut proposé, dans son Dictionnaire des mots...

PARTIE 1

L’urbanisme réglementaire

10. Les règles d’urbanisme sont nombreuses, souvent enchevêtrées. En 1954, elles ont été regroupées dans un code, le Code de l’urbanisme et de l’habitation.

La loi du 30 juin 1972 a prescrit de scinder ce code en deux : le Code de l’urbanisme, publié en 1973 et le Code de la construction et de l’habitation, publié en 1978. L’intérêt d’un code réside dans son caractère évolutif : les modifications apportées par le Parlement ou le Gouvernement aux dispositions existantes sont intégrées au code au fur et à mesure de leur publication : chacun peut donc disposer dans un seul ouvrage des normes juridiques en vigueur, ce qui évite d’avoir à consulter de multiples textes. La codification contribue ainsi à atteindre « l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi » pour les citoyens (Conseil constitutionnel, décision n˚ 99-421 DC du 16 décembre 1999).

Le Code de l’urbanisme comprend trois parties :

• L. : législative (lois ou ordonnances) ;

• R. : réglementaire (décrets en Conseil d’État) ;

• A. : arrêtés (ministériels).

Chaque partie comprend six livres :

• Livre I : règles générales d’aménagement et d’urbanisme (art. 110 à 160) ;

• Livre II : préemption...

CHAPITRE 1

Les règles imposées aux communes et intercommunalités

12. Les autorités de l’État interviennent par des normes (lois, décrets, arrêtés) visant à protéger le territoire, patrimoine commun de la Nation. Elles édictent, d’une part, des règles de fond que les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale doivent respecter et, d’autre part, des règles de procédure que les collectivités territoriales ne peuvent aggraver (Conseil d’État, 24 janvier 1990, époux Naudon, Rec. T. 1032). Ces règles peuvent faire l’objet, dans les départements et régions d’outre-mer, « d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités », aux termes de l’article 73 de la Constitution. Les infractions aux règles d’urbanisme sont sanctionnées par le juge pénal (L. 160-1).

Ces règles peuvent être regroupées en quatre catégories :

• les dispositions générales (1.1) ;

• les projets particuliers de l’État (1.2) ;

• certaines dispositions du règlement national d’urbanisme (1.3) ;

• les servitudes d’utilité publique (1.4).

Il faut y ajouter, jusqu’au 1er janvier 2015, le plafond légal de densité (1.5).

1.1 Les dispositions générales

13. Parmi toutes les dispositions générales, on peut distinguer quatre groupes : les objectifs généraux, les dispositions législatives particulières, les schémas d’aménagement régional et les dispositions visant à mettre en œuvre des orientations gouvernementales.

1.1.1 Les objectifs généraux

Les objectifs généraux du droit de l’urbanisme, énoncés à l’article L. 110 (voir supra 11), doivent être respectés par toute personne publique ou privée, et donc par les collectivités territoriales.

Lorsque les intercommunalités ou les communes décident d’élaborer un document d’urbanisme, elles doivent également tenir compte d’autres objectifs fixés à l’article L. 121-1. Celui-ci impose en effet aux schémas de cohérence territoriale (SCOT), aux plans locaux d’urbanisme (PLU) ou aux cartes communales d’énoncer les mesures visant à respecter quatre objectifs pour assurer un développement durable :

• en premier lieu, « l’équilibre entre : a) le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; b) l’utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; c) la sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables » ; le non-respect de cet objectif d’équilibre a justifié l’annulation du plan de la commune de Théoule (site inscrit : Conseil d’État, 10 février 1997, Association pour la défense des sites de Théoule, Rec. p. 35) ;

• en deuxième lieu, « la qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville » ;

• en troisième lieu, « la diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l’habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d’habitat, d’activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d’intérêt général ainsi que d’équipements publics et d’équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d’amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements et de développement des transports collectifs » ;

• en quatrième et dernier lieu, « la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l’énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité de l’air, de l’eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ».

Ces objectifs revêtent un caractère très général. C’est pourquoi le Conseil constitutionnel a invité le juge administratif à « exercer un simple contrôle de compatibilité » entre les règles fixées par les documents d’urbanisme et les dispositions de l’article L. 121-1 (décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000).

Le contrôle du juge sur les objectifs des articles L. 110 et L. 121-1

Le préfet des Pyrénées-Atlantiques avait déféré au tribunal administratif le plan local d’urbanisme révisé de la commune d’Arbonne. Le tribunal n’ayant pas annulé le « secteur 1 » du plan, le préfet fait appel sur ce point du jugement : il soutient que le « secteur 1 » ne respecte pas les objectifs définis aux articles L. 110 et L. 121-1. Par cet arrêt, la cour administrative d’appel rejette la demande du préfet.

« Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que le « secteur 1 » en litige est constitué d’une fraction de la parcelle cadastrée AL 111, que la révision simplifiée décide d’ouvrir à l’urbanisation ; que cette fraction de parcelle, classée en zone UC par la révision simplifiée contestée, est d’une superficie de 1 500 m² ; qu’elle se situe dans le prolongement immédiat de la zone UC préexistante, en bordure de route, dans un hameau situé à proximité du bourg ; qu’elle est desservie par l’ensemble des réseaux ; que l’ouverture de ce terrain à l’urbanisation s’inscrit dans l’objet de la révision simplifiée qui était, selon les termes du rapport de présentation, « d’offrir quelques possibilités de construction dans des hameaux dans le but de les conforter » ; que, s’il est vrai que la commune disposait, à la date de la révision simplifiée, de nombreux terrains disponibles en zone UC, l’ouverture à l’urbanisation de ce « secteur 1 » n’est, compte tenu de son caractère limité et de l’objectif urbanistique dans lequel elle s’inscrit, ni entachée d’erreur manifeste d’appréciation, ni incompatible avec le principe de gestion économe de l’espace rappelé par les dispositions précitées des articles L. 110 et L. 121-1 du Code de l’urbanisme ;

Considérant que, compte tenu de ce qui a été dit ci-dessus, et dès lors qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que le conseil municipal aurait, en adoptant la révision simplifiée contestée, poursuivi un but étranger à l’intérêt général, le moyen tiré du détournement de pouvoir ne saurait être accueilli ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le préfet des Pyrénées-Atlantiques n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande en tant qu’elle portait sur le « secteur 1 » ;

Sur l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative :

Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’État le versement à la commune d’Arbonne de la somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative de même nature ;

Décide :

Article 1er : La requête du préfet des Pyrénées-Atlantiques est rejetée.

Article 2 : L’État versera la somme de 1 500 euros à la commune d’Arbonne sur le fondement de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative. »

Cour administrative d’appel de Bordeaux, préfet des Pyrénées-Atlantiques c/ commune d’Arbonne, 10 juillet 2012, requ. n° 11BX01359

1.1.2 Les dispositions législatives particulières

L’article L. 111-1-1 du Code de l’urbanisme organise une hiérarchie des normes : les plans locaux d’urbanisme doivent être « compatibles » avec les schémas de cohérence territoriale ; ceux-ci doivent être compatibles notamment avec les dispositions législatives relatives aux zones de montagne et au littoral qui sont sans doute, en raison de la géographie de la France, les plus connues de ces dispositions législatives particulières.

A. La loi « Montagne » du 9 janvier 1985 (L. 145-1 à L. 145-13)

14. Cette loi fixe les conditions de protection de l’espace montagnard ; elle concerne les massifs des Alpes, de Corse, le Massif central, le Massif jurassien, les Pyrénées et le Massif vosgien. Un préfet de région est coordonnateur de l’action de l’État pour chaque massif ; pour les Alpes, c’est le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur qui doit notamment veiller au respect des stipulations de la convention sur la protection des Alpes du 7 novembre 1991, ratifiée par les sept États signataires : Allemagne, Autriche, France, Italie, Liechtenstein, Suisse et Slovénie.

La loi pose plusieurs principes d’aménagement et de protection de la montagne applicables à tout projet de construction en zone de montagne.

Elle contraint les autorités administratives à préserver les terres nécessaires aux activités agricoles, pastorales et forestières. Les critères permettant d’apprécier la nécessité de préserver ces terres sont énoncés à l’article L. 145-3, I : « La nécessité de préserver ces terres s’apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d’exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l’exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition ». Le juge doit donc s’en tenir à ces critères lorsqu’il contrôle la régularité d’une décision administrative prise pour préserver les terres (Conseil d’État, 7 février 2013, ministre de l’Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement c/ M. Belmont, à paraître au Recueil Lebon) ; ainsi la reconstruction de chalets d’alpage, autorisée par le préfet, ne peut être réalisée qu’au même emplacement (Conseil d’État, 27 mai 2013, M. Zardo).

La loi prescrit que les documents et décisions relatifs à l’occupation des sols comportent les dispositions propres à préserver les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard : le POS d’une commune de montagne prévoyant la création de deux zones d’urbanisation future s’étendant, sur 35 hectares, sur des terres agricoles de bonne valeur agronomique est illégal (Conseil d’État, 6 février 1998, commune de Faverges, Rec. p. 45).

Elle exige d’organiser l’urbanisation en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants (Conseil d’État, 5 janvier 1994, Cribier, Rec. T. p. 1227) ; il peut être dérogé à cette règle d’urbanisation en continuité pour les installations ou équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées (à propos d’un parc d’éoliennes : Conseil d’État, 16 juin 2010, M. Leloustre, Rec. p. 1010). D’autres exceptions (L. 145-3, III, alinéa 4) sont prévues afin de permettre aux communes qui n’ont pas de document d’urbanisme et qui ne subissent pas de pression foncière d’autoriser, à titre exceptionnel, des constructions isolées.

La loi « Montagne » interdit la construction d’immeubles ou de routes à moins de 300 mètres de la rive d’un lac de montagne d’une superficie inférieure à 1 000 ha mais admet plusieurs exceptions, notamment les refuges et gîtes pour la promenade et la...

PARTIE 2

L’urbanisme individuel

121. L’article 544 de notre Code civil donne au droit de propriété un caractère particulièrement fort : « La propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements. »

Depuis le droit romain, les juristes exposent les trois prérogatives du droit de propriété : l’usus, le fructus et l’abusus.

L’usus est le droit de se servir de son immeuble, en l’utilisant ou en le confiant à d’autres ; le fructus est le droit de retirer de son immeuble les fruits qu’il produit, par exemple les loyers ; l’abusus est le droit de disposer de l’immeuble, en le donnant, en le léguant, en le démembrant ou en le vendant. Le Conseil constitutionnel a toujours estimé que le législateur peut apporter à l’exercice du droit de propriété « des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi » (décision n° 2012-660 DC du 17 janvier 2013).

Le droit de l’urbanisme va effectivement limiter deux des prérogatives du droit de propriété :

• l’usus ne permet pas au propriétaire...

CHAPITRE 4

Les autres décisions individuelles

210. Outre le permis de construire, le droit français connaît de nombreuses décisions administratives concernant l’usage ou l’occupation du sol ; comme pour le permis de construire, la méconnaissance de leurs prescriptions constitue un délit sanctionné par le juge pénal (L. 480-4). Ces décisions peuvent être regroupées en cinq catégories.

Les déclarations préalables

Les déclarations préalables à certaines constructions ont été étudiées dans le chapitre précédent. D’autres opérations nécessitent une déclaration préalable, elles concernent notamment :

• l’édification d’une clôture, dans certains secteurs protégés par une législation nationale (sites inscrits, secteurs sauvegardés) ou dans les communes où le conseil municipal l’a décidé (R. 421-12) ;

• certains lotissements et certaines divisions foncières (R. 421-23, a et b) ;

• les coupes ou abattages d’arbres (L. 130-1) ;

• l’aménagement de petits terrains de camping (R. 421-23, c) ;

• les aires d’accueil des gens du voyage (R. 421-23, k) ;

• l’installation de mobilier urbain ou d’œuvres d’art, les modifications des voies ou espaces publics et les plantations qui sont effectuées sur ces voies ou espaces dans les secteurs sauvegardés (R. 421-25).

Le permis de démolir (R. 421-26 à R. 421-29)

Le permis d’aménager (R. 421-19 à R. 421-22)

Il concerne notamment :

• certains lotissements (voir infra chapitre 6) ;

• la création, l’agrandissement, le réaménagement d’un terrain de camping ou d’un parc résidentiel de loisirs ;

• l’ouverture d’un parc d’attractions d’une superficie supérieure à 2 hectares ;

• l’aménagement d’un golf d’une superficie supérieure à 25 hectares.

L’autorisation de travaux nécessaires à la mise en exploitation de remontées mécaniques (R. 472-14 à R. 472-21)

L’autorisation d’aménagement des pistes de ski alpin (R. 473-1 à R. 473-6)

Il n’est pas possible, dans le cadre de cet ouvrage, d’étudier toutes ces décisions. Aussi retiendrons-nous, en raison de leur importance ou de leur originalité dans le droit de l’urbanisme :

• une décision d’information : le certificat d’urbanisme (4.1) ;

• trois décisions d’autorisation : le permis de démolir (4.2.1), l’autorisation d’exploitation commerciale (4.2.2), l’agrément en Île-de-France (4.2.3) ;

• une décision d’acquisition : le droit de préemption urbain (4.3).

4.1 Le certificat d’urbanisme

211. Le certificat d’urbanisme a succédé à l’accord préalable qui pouvait marquer la première phase de l’instruction d’un permis et qui a été supprimé en 1971. La note de renseignements d’urbanisme, qui avait été créée par l’administration du ministère de l’Équipement à partir de 1950, n’a jamais été supprimée ; simple instrument d’information sur un immeuble, elle peut, si elle est incomplète, engager la responsabilité de la commune (Conseil d’État, 27 juillet 2001, Société européenne nouvelle d’achat immobilier, Rec. T. p. 1225).

212. Le certificat d’urbanisme a été créé par l’article 6 de la loi du 16 juillet 1971 portant dispositions diverses en matière d’urbanisme. Le certificat étant un acte administratif, il peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir (Conseil d’État, 30 mars 1977, ministre de l’Équipement c/ Fiamma, Rec. p. 253 ; Conseil d’État, 6 juin 2012, M. et Mme Vidal, à paraître aux tables du Recueil Lebon).

Le certificat a, dans le droit de l’urbanisme, une place particulière. Comme les autres actes individuels d’urbanisme, il est soumis à une procédure d’élaboration qui se déroule en trois temps : demande, instruction, décision ; mais, bien qu’il ne soit pas une décision d’autorisation – contrairement au permis de construire ou au permis de démolir –, le certificat comporte des effets particulièrement importants.

4.1.1 La demande

213. Toute personne qui souhaite connaître la situation d’un immeuble au regard des règles d’urbanisme peut demander un certificat d’urbanisme.

A. Conditions

La demande de certificat est, en principe, facultative.

Elle consiste à interroger l’administration soit uniquement sur le statut juridique d’un terrain – on dit qu’il est demandé un certificat de simple information (L. 410-1, a) –, soit sur le statut juridique d’un terrain et en même temps sur la possibilité d’y réaliser une opération : construction, lotissement, création d’une association foncière urbaine, aménagement d’un terrain de camping… – on dit qu’il est demandé un certificat opérationnel (L. 410-1, b). Les professionnels de l’immobilier ont tout intérêt à se procurer un certificat d’urbanisme lorsqu’ils s’intéressent à un immeuble : c’est le cas en particulier des notaires qui commettraient une imprudence à ne pas demander un certificat avant de rédiger un acte ; cette omission peut même constituer une faute professionnelle sanctionnée par le juge judiciaire.

Formulaire CERFA 13410 de demande de certificat d’urbanisme

Si vous êtes un particulier : la loi n ° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés s’applique aux réponses contenues dans ce formulaire pour les personnes physiques. Elle garantit un droit d’accès aux données nominatives les concernant et la possibilité de rectification. Ces droits peuvent être exercés à la mairie. Les données recueillies seront transmises aux services compétents pour l’instruction de votre demande.

Si vous souhaitez vous opposer à ce que les informations nominatives comprises dans ce formulaire soient utilisées à des fins commerciales, cochez la case ci-contre :

B. Présentation

214. Quel que soit son objet, la demande doit être présentée sur un imprimé unique (CERFA 13410), disponible dans les mairies (A. 410-1), rempli par toute personne s’intéressant au terrain, propriétaire ou tiers : la demande doit préciser les coordonnées du demandeur et du terrain (localisation, références cadastrales, superficie) et l’objet du certificat demandé : information sur un terrain ou information et réalisation d’une opération. Le dossier est complété par des plans de situation et du terrain, et des pièces complémentaires exigées selon la nature du projet (note descriptive succincte de l’opération indiquant la destination, la localisation par exemple, ainsi qu’un plan du terrain en cas de demande de certificat opérationnel). Il doit être déposé en deux exemplaires (quatre exemplaires si la demande porte sur une opération) à la mairie de la commune dans laquelle le terrain est situé (R. 410-3).

4.1.2 L’instruction

400 000 certificats d’urbanisme environ sont demandés chaque année.

A. Autorité

215. L’instruction est conduite au nom de l’autorité compétente pour statuer (R. 410-4), qui est la même que celle qui délivre le permis (voir supra 151).

B. Procédure

216. L’instruction est enfermée dans un délai qui est pour un certificat de simple information d’un mois, pour un certificat opérationnel de deux mois, le délai partant de la réception en mairie de la demande (R. 410-9 et R. 410-10). Lorsque l’autorité n’a pas répondu au demandeur de certificat dans le délai réglementaire, son silence « vaut délivrance d’un certificat d’urbanisme tacite » (R. 410-12).

217. L’instruction conduit à des consultations (voir supra 160 à 163) ; si le certificat est délivré par le préfet ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale, le maire a quinze jours pour faire connaître son avis ; ce délai est porté à un mois pour l’instruction d’un certificat opérationnel ; passé le délai, l’avis du maire est réputé favorable.

C. Contenu

218. Le service qui instruit une demande de certificat opérationnel est invité à la prudence puisqu’il doit se prononcer sur la faisabilité de l’opération.

D’une part, le principe de « constructibilité limitée », qui s’applique dans les communes non dotées de POS, de PLU ou de carte communale aux terrains situés en dehors des parties actuellement urbanisées (L. 111-1-2), incite à délivrer des certificats négatifs pour les opérations envisagées dans ces secteurs, mais le préfet n’y est pas tenu (Conseil d’État, 25 février 1998, SCI Les Peupliers, Rec. p. 62).

D’autre part, le mode d’instruction des dispositions d’urbanisme permissives – celles qui commencent, dans les dispositions du règlement national d’urbanisme, par la formule « le permis de construire peut être refusé ou n’être accordé que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales » – n’incite pas toujours à délivrer un certificat positif.

4.1.3 La décision

219. L’instruction aboutit à une décision prise par l’autorité compétente, notifiée au demandeur si c’est une décision expresse – par courrier électronique, lorsqu’il l’a demandé ; cette décision est transmise au préfet (au maire, si la décision a été prise par le préfet).

A. Réponse sur le statut du terrain

Le certificat exprès, qu’il soit de simple information ou opérationnel, indique toujours :

• l’existence, le cas échéant, d’un droit de préemption ;

• la nature des servitudes d’utilité publique applicables au terrain, notamment le plan d’alignement ;

• les dispositions d’urbanisme, nationales et locales, applicables au terrain ;

• la liste des taxes et participations d’urbanisme applicables au terrain.

B. Réponse à la question sur l’opération projetée

À ces informations, le certificat opérationnel exprès ajoute une réponse positive ou négative sur la possibilité d’utiliser le terrain pour la réalisation de l’opération envisagée (L. 410-1, b) : le certificat est alors qualifié de positif ou de négatif.

• Si le certificat est positif, l’accord qu’il donne à l’opération « porte exclusivement sur la localisation approximative du ou des bâtiments dans l’unité foncière, leur destination et sur les modalités de desserte par les équipements publics existants ou prévus » (R. 410-13). Le certificat précise si la situation du terrain nécessite avant la construction l’avis ou l’accord de services de l’État (monuments historiques, sites, protection de la nature, sécurité…). Il peut être assorti de prescriptions motivées (R. 410-14). Il fait état, s’il y a lieu, d’une possibilité de sursis à statuer.

• Si le certificat est négatif, il comporte les motifs de cette réponse.

4.1.4 Les effets

A. Principe

220. Le certificat, qu’il soit de simple information ou opérationnel, va être conservé par son titulaire auquel il apporte une garantie ainsi exprimée par la loi : « Lorsqu’une demande d’autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d’un certificat d’urbanisme, les dispositions d’urbanisme, le régime des taxes et participations d’urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu’ils existaient...

PARTIE 3

L’urbanisme opérationnel

259. L’urbanisme opérationnel traduit la volonté d’une collectivité publique d’engager une démarche approfondie et une politique volontariste dans l’organisation de son territoire. Au lieu de procéder au « coup par coup » – par exemple en contrôlant l’implantation d’un immeuble à l’occasion de l’instruction d’une demande de permis de construire –, la collectivité peut choisir une approche globale en élaborant puis en réalisant une véritable politique d’urbanisme opérationnel qui prépare le moyen ou le long terme.

Cette politique a un objet, l’aménagement (L. 300-1), qui consiste à :

• mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat ;

• organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques ;

• favoriser le développement des loisirs et du tourisme ;

• réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur ;

• lutter contre l’insalubrité ;

• permettre le renouvellement urbain ;

• sauvegarder ou mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels.

L’urbanisme opérationnel a une méthode : concertation et participation.

Avant toute opération qui...

Conclusion

329. « Nous souffrons, au plan national comme au plan local, d’une boulimie réglementaire qui approche du seuil intolérable. Il n’est pas de secousse sociale d’actualité qui ne reçoive, en prétendue solution, des documents de toutes sortes, remèdes de papier, du genre : plans, programmes, chartes, cartes, schémas, zones, directives, opérations. La jurisprudence a de la peine à fixer ce qui est impératif ou ne l’est pas – si elle en a le temps, avant qu’en emporte le vent. » Dans sa préface à la première édition de cet ouvrage (Pratique du droit de l’urbanisme, Eyrolles, 1993), le professeur Georges Liet-Veaux dénonçait l’inflation réglementaire qui caractérisait le droit de l’urbanisme. Depuis lors, et quelle que soit la majorité politique au pouvoir, le mouvement n’a en rien ralenti ; les préoccupations environnementales et sanitaires, les politiques successives de décentralisation et de prescriptions nationales ont contribué à l’empilement de normes. Il est impératif pour le juge saisi d’un recours en matière d’urbanisme de porter une attention extrême aux textes législatifs et réglementaires s’appliquant au litige qu’il doit trancher, car la probabilité est grande que ces textes aient été entre-temps modifiés. On ne...