QUE SAIS-JE ?

Le sport et les collectivités territoriales

PATRICK BAYEUX

Consultant

Maître de conférences en gestion et droit du sport en disponibilité

Quatrième édition mise à jour

15e mille

978-2-13-061374-9

Dépôt légal – 1re édition : 1996

4e édition mise à jour : 2011, mai

© Presses Universitaires de France, 1996
6, avenue Reille, 75014 Paris

Introduction

C’est un lieu commun de rappeler que le sport en France repose sur les collectivités territoriales. Les lois de décentralisation ont accentué ce phénomène, et désormais chaque commune, département, région et chaque établissement public de coopération intercommunale mobilise des crédits pour développer des politiques sportives. Ces politiques sont certes inégales, mais sont toutes au service du développement de la pratique sportive ou de politiques transversales telles que l’éducation, la citoyenneté, l’insertion, le loisir, l’économie, la communication…

L’objet de cette publication est de rassembler tous les éléments de base nécessaires à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques sportives territoriales. Aussi, elle s’adresse aux élus et fonctionnaires territoriaux mais également à tous ceux qui portent un intérêt aux politiques sportives territoriales, étudiants, candidats aux concours…

Dans une première partie, nous examinerons le contexte historique, juridique, économique et politique des politiques sportives territoriales.

Le premier chapitre sera consacré à un aperçu historique des politiques sportives (chap. I). Nous nous intéresserons ensuite au cadre juridique qui permet aux collectivités d’intervenir sur ce secteur (chap. II) et au financement qu’elles y accordent (chap. III). Le dernier chapitre de cette partie sera consacré à l’élaboration d’une politique sportive territoriale, la démarche proposée est inscrite dans une perspective stratégique.

La deuxième partie portera sur la mise en œuvre des politiques sportives territoriales.

Tout d’abord, nous étudierons les choix d’organisation et les modes de gestion les plus couramment rencontrés (chap. I). Ensuite, nous nous intéresserons au « socle » des politiques sportives à savoir les équipements sportifs (chap. II) et le personnel territorial des sports (chap. III). Enfin, dans le chapitre IV nous proposerons un mode de calcul des coûts des actions sportives et donnerons quelques chiffres de référence.

La troisième partie est consacrée aux partenariats les plus couramment rencontrés dans la mise en œuvre des politiques sportives territoriales.

Nous examinerons successivement les relations que les collectivités entretiennent avec les scolaires (chap. I), avec les clubs sportifs (chap. II). Un chapitre particulier portera à la question des clubs professionnels (chap. III). Le dernier chapitre sera consacré à l’évaluation et au pilotage des politiques sportives et en particulier aux tableaux de bord qu’il conviendrait de mettre en œuvre pour suivre les actions engagées.

PREMIÈRE PARTIE

Le contexte historique, juridique, économique et politique

Chapitre I

Histoire des politiques sportives territoriales

Le développement des politiques sportives est un phénomène relativement récent. Communes (I), établissement public de coopération intercommunale (II), départements (III) et régions (IV) se sont successivement intéressés au sport, au fil de leur histoire.

I. – Les communes

Historiquement, les communes commencent à s’intéresser aux sports par le biais des équipements sportifs. C’est essentiellement pour les besoins scolaires que les communes ont construit des gymnases. Comme le souligne Pierre Arnaud¹, « il convient de bien faire la distinction entre les gymnases scolaires et les gymnases commerciaux ».

Durant cette période, XIXe et premières décennies du XXe siècle, qualifiée de « premier âge du sport », les rapports entre municipalités et associations se limitent essentiellement à un aspect administratif² : déclaration, non-politisation des associations.

C’est à partir des années 1930 que des équipements sportifs vont être construits.

Édouard Herriot, maire de Lyon, encourage les communes, dès 1920, à s’équiper sur le plan sportif et sur le plan de l’exercice physique.

Léo Lagrange, nommé à la direction du sous-secrétariat d’État aux Sports et aux Loisirs en 1936, dans un gouvernement du Front populaire, réalise un inventaire général des installations sportives françaises.

En 1936, la situation est la suivante : 149 parcs des sports, 102 stades olympiques, 627 terrains de jeux aménagés, 2 357 terrains de jeux, 70 piscines, 442 baignades, soit un total de 4 234 installations³.

Léo Lagrange dénonce ce retard important et « encourage explicitement la politique sportive d’aménagement du territoire et de réduction des inégalités sociogéographiques ». Un programme d’équipements est engagé (63 millions de francs sur deux ans), l’État intervient pour moitié dans son financement⁴.

Cette politique d’aménagement du territoire en équipements sportifs va se poursuivre. Ainsi, dès 1946, des grilles d’équipements vont apparaître et être rendues obligatoires en 1950.

La plus élaborée est celle du 15 mai 1974 (circulaire ministérielle n° 74 146 B du 15 mai 1974) relative à la grille globale d’urbanisme indiquant les surfaces totales de terrains à réserver pour recevoir l’équipement sportif et socio-éducatif.

Dans cette seconde période 1920/1930-1970, la priorité est donnée aux équipements collectifs dans les contrats de plans.

C’est surtout au cours des IVe et Ve Plans que les deux premières lois de programmes d’équipements sportifs et socio-éducatifs (61. 65/65. 70) vont donner la priorité à la création de piscines, stades et terrains de jeux.

Dès 1970, « cette politique subit rapidement ses premiers infléchissements lors du VIe Plan (1971-1975) et de la troisième loi de programme (ce sera la dernière), en particulier sous l’effet de la diversification des pratiques sportives et de la crise économique : c’est, en effet, après 1968 que le budget de l’État consacré au sport diminue régulièrement »⁵.

L’histoire des politiques sportives locales est étroitement liée à celle des offices municipaux des sports. Si certaines villes se sont dotées d’un office des sports dès les années 1930⁶ (Brest, 1930 ; Blanc-Mesnil, 1936), c’est à partir de 1945 que se sont développés les offices municipaux des sports.

En effet, le recteur Jean Sarrailh, alors directeur de l’Éducation physique et des Sports, invite, dans sa circulaire du 22 décembre 1944, les municipalités à se doter d’offices municipaux de l’éducation physique et des sports.

L’objectif est que « chaque commune possède et utilise à plein rendement un stade ou un terrain de sport ». L’office « réunira toutes les personnes bénévoles susceptibles d’exercer une action tendant à moraliser, à intensifier, à unifier et à organiser la pratique de l’éducation physique et des sports au sein de la commune ».

La circulaire Sarrailh vise toutes les catégories, des instituteurs aux professeurs d’éducation physique, des dirigeants d’association aux médecins et aux fonctionnaires de la direction générale de la Jeunesse.

Les premiers services des sports municipaux ont été créés à la Libération (Clermont-Ferrand, 1945). Ils représentaient le complément naturel de l’OMS (Offices municipaux des sports) et avaient en charge la gestion des équipements sportifs et la gestion des deniers communaux alloués au sport.

La FNOMS (Fédération nationale des offices municipaux des sports) a d’ailleurs plaidé la création de services des sports municipaux. En 1967, au congrès de Saint-Étienne, Octave Gomi-non engage l’action de la FNOMS vers la création des « services municipaux des sports ». Cette invitation aux communes est reprise par Jean Guimier en 1970 au congrès de Béziers. Plus récemment, B. Lacour, au Congrès de Montreuil en 1983, donne une définition de l’OMS⁷ :

« L’OMS n’est pas le conseil municipal, et aussi largement composé soit-il, il n’est pas l’émanation du suffrage universel ; en conséquence, ce n’est pas à lui de gérer les installations ou de faire quoi que ce soit qui engage directement les finances de la commune. Il n’est pas non plus la commission municipale des sports… même élargie puisqu’il est indépendant de la municipalité, et bien que les élus municipaux y siègent (sans devoir pour autant occuper systématiquement les postes responsables), il est, redisons-le : association loi de 1901. Il ne peut pas davantage être confondu avec le service municipal des sports, rouage administratif de l’institution communale au même titre que le service de l’état civil ou celui des affaires scolaires. »

La création des services municipaux des sports va de pair avec la construction des équipements sportifs et le mouvement des OMS.

Parallèlement, le statut de la fonction publique se construit. Par application de l’ordonnance du 17 janvier 1945 et après de longs débats devant le conseil national des services publics départementaux et communaux, l’arrêté du 19 novembre 1948 détermine « les limites dans lesquelles les conseils municipaux (pouvaient) fixer… le nouveau classement hiérarchique des agents titulaires investis d’un emploi permanent dans les cadres des services communaux ». Le véritable statut voit le jour le 28 avril 1952 avec la publication de la loi sur le statut des agents communaux. L’arrêté du 3 novembre 1958 (JO du 28 novembre 1958) fixe le tableau indicatif des emplois communaux.

L’arrêté du 16 mai 1966 (JO du 5 juin 1966) fixe les conditions de recrutement du personnel des services municipaux des sports.

Enfin, l’obligation faite aux communes dans la loi n° 51-662 du 24 mai 1951 de « faire surveiller d’une façon constante par du personnel qualifié, titulaire du diplôme d’État, toute baignade d’accès payant pendant les heures d’ouverture au public » incite les villes à se doter de services des sports au fur et à mesure qu’elles construisent des équipements sportifs.

Toutefois, c’est à partir des années 1970 que vont se multiplier les services des sports communaux. En 1992, la publication de la filière sportive des collectivités territoriales parachève la construction de ce système.

II. – Les établissements publics de coopération intercommunale

L’intercommunalité est née au lendemain de la Révolution française, date à laquelle il est décidé qu’« il y aura une municipalité dans chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne » et « toutes les municipalités du royaume soit de ville, soit de campagne, étant de même nature et sur la même ligne dans l’ordre de la constitution, porteront le titre commun de municipalité, et le chef de chacune d’elles, celui de maire » (Instruction de l’Assemblée nationale du 14 décembre 1789 sur la formation des nouvelles municipalités dans toute l’étendue du royaume).

Moins d’un an après naissait l’intercommunalité. L’instruction de l’Assemblée nationale du 20 août 1970 sur les fonctions des assemblées administratives prévoyait : « Il peut être à la convenance de plusieurs communes de se réunir en une seule municipalité, il est dans l’esprit de l’Assemblée nationale de favoriser ces réunions, et les corps administratifs doivent tendre à les provoquer et à les multiplier par tous les moyens qui sont en leur pouvoir. C’est par elles qu’un plus grand nombre de citoyens se trouvera lié sous un même régime, que l’administration municipale prendra un caractère plus imposant, et qu’on obtiendra deux grands avantages toujours essentiels à acquérir, la simplicité et l’économie. »

Depuis, la recherche d’une mutualisation de gestion à un niveau moins morcelé que le niveau communal est devenue une priorité des gouvernements successifs. En 1890 sont créés les syndicats de communes, en 1955 les syndicats mixtes, en 1959 les SIVU, syndicats à vocation unique. C’est à partir de 1959 que l’on voit apparaître une forme plus intégrée de coopération intercommunale avec la création des districts qui exercent de plein droit deux compétences obligatoires : les services du logement et les centres de secours contre l’incendie.

En 1970 sont créées les agglomérations nouvelles « destinées à constituer des centres équilibrés grâce aux possibilités d’emploi et de logement ainsi qu’aux équipements publics et privés qui y seront offerts. Leur programme de construction doit porter sur 10 000 logements au moins ». Il s’agissait de limiter l’attirance vers la capitale et certaines grandes agglomérations : Lyon, Marseille, Lille. Elles peuvent prendre la forme d’une communauté urbaine, d’un syndicat communautaire d’aménagement et celle d’un ensemble urbain.

La loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes fut un échec, 1 130 communes « ont été supprimées » sur 36 500.

La loi de décentralisation 82-213 relative aux droits et liberté des communes, des départements et des régions consolide l’échelon communal en le libérant de la tutelle de l’État. Mais la première loi de décentralisation est muette sur l’intercommunalité.

C’est avec la loi du 6 février 1992 (dite loi ATR), loi d’administration territoriale de la république, que le législateur affirme que « le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d’élaborer des projets communs de développement au sein des périmètres de solidarité ».

Cette loi donne naissance aux communautés de communes et aux communautés de villes avec une obligation de choisir des compétences parmi quatre : la protection et la mise en valeur de l’environnement ; la politique du logement et du cadre de vie ; la création, l’aménagement et l’entretien de la voirie ; la construction, l’entretien et le fonctionnement d’équipements culturels et sportifs, et d’équipements de l’enseignement préélémentaire et élémentaire. Le sport à travers les équipements sportifs est reconnu pour la première fois dans un texte définissant les compétences des collectivités territoriales.

Au-delà de ces compétences formatées par le législateur, la communauté peut choisir des compétences facultatives que décident de lui transférer les communes.

C’est véritablement avec la loi Chevènement, loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, que l’intercommunalité va se développer et s’imposer comme un nouvel échelon territorial de poids dans la gestion publique locale.

Aujourd’hui, il convient ainsi de distinguer deux types d’établissements publics : les établissements publics de gestion et les établissements publics de projet.

Les EP (établissements publics) de gestion permettent aux communes de gérer des activités ou des services dont le financement provient des contributions budgétaires (ou fiscales) des communes membres. Cette intercommunalité prend la forme de syndicat mixte, de syndicat à vocation unique et de syndicat à vocation multiple.

Les EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) de projet plus fédératifs regroupent les communes autour d’un projet et reposent sur un financement assuré par une fiscalité directe locale levée par l’établissement public de coopération intercommunale (dit à fiscalité propre). Il s’agit des communautés de communes, des communautés d’agglomération et des communautés urbaines.

Au 1er janvier 2010, la France comptait 16 communautés urbaines, 181 communautés d’agglomération, 2 409 communautés de communes et 6 syndicats d’agglomération nouvelle. Ces 2 611 EPCI regroupant 34 774 communes et concernant 57,9 millions d’habitants. Le sport est aujourd’hui présent dans les compétences de ces nouveaux niveaux de gestion locale (source DGCL).

La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales renforce et simplifie l’intercommunalité avec pour objectif de voir l’ensemble du territoire couvert par des structures intercommunales à l’horizon de juin 2013. Un nouveau dispositif permettra une fusion plus simple des communes.

Le texte prévoit par ailleurs la création d’une nouvelle structure pour les zones urbaines atteignant 500 000 habitants, la « métropole ». Cette métropole se substituera sur son territoire aux collectivités préexistantes (communes, communautés et Conseil général) et percevra la totalité de la fiscalité locale et des dotations de l’État sur son territoire, sauf la taxe foncière dont le transfert a été supprimé par l’Assemblée nationale en deuxième lecture.

En dehors de ces zones, il pourra être créé un pôle métropolitain. Le pôle métropolitain dont le fonctionnement est similaire à un syndicat mixte est un établissement public constitué par accord entre communautés formant un ensemble de plus de 300 000 habitants dont l’une d’entre elles compte plus de 150 000 habitants.

III. – Les départements

Le conseil général est une collectivité très ancienne. Il trouve son fondement dans sa forme actuelle au XIXe siècle avec deux lois essentielles : celle du 22 juin 1833 sur l’organisation des conseils généraux des départements et des conseils d’arrondissement qui introduit l’élection comme mode de désignation des membres et celle du 10 août 1871 dont la clause générale de compétence est toujours d’actualité.

La véritable prise en charge du sport par les conseils généraux est postérieure à la décentralisation. En effet, les premiers services des sports départementaux ont été créés en 1986 à l’image de celui du conseil général de la Loire-Atlantique.

Toutefois, « certains conseils généraux dont ceux du Cher, de l’Hérault, de la Loire-Atlantique, du Haut-Rhin n’avaient pas attendu l’intervention du législateur de 1982 pour engager une véritable politique départementale du sport ». ⁸

En effet, la Loire-Atlantique et l’Ille-et-Vilaine comptaient dès les années 1970 des animateurs départementaux. Ceux-ci étaient mis à disposition de la Direction départementale de la jeunesse et des sports (DDJS). Par ailleurs, l’absence de service des sports n’empêchait pas les conseils généraux d’intervenir financièrement sur les équipements sportifs en investissement ou en fonctionnement. Soulignons également l’existence d’un « conseil départemental des sports » dans le département du Haut-Rhin depuis 1962.

Depuis la décentralisation, les politiques sportives départementales se sont développées. Aujourd’hui, la quasi-totalité des conseils généraux (95 %) disposait d’un service des sports. Quatre-ving-douze pour cent de ces services sont rattachés à une direction plus large comportant le plus souvent la jeunesse et la culture, et trois conseils généraux...