Du même auteur

L’Argent caché de l’Élysée

Préface de Guy Carcassonne

Seuil, 2007

Ce livre est édité par Patrick Rotman

ISBN 978-2-02-107558-8

© Éditions du Seuil, février 2011

www.seuil.com

Ce document numérique a été réalisé par Nord Compo

La mystique républicaine, c’était quand on mourait pour la République, la politique républicaine, c’est à présent qu’on en vit.

Charles Péguy, Notre jeunesse, 1910,

Cahiers de la Quinzaine, XI, 12.

Avant-propos

Donner pour titre L’Argent de l’État à un livre consacré aux seules dépenses du président de la République, du Premier ministre et de son gouvernement peut paraître excessif. Il est vrai que leurs budgets réunis s’élèvent à un milliard d’euros, soit moins de 0,5 % des dépenses de l’État. Mais, au-delà de l’aspect quantitatif, il faut avant tout considérer le pouvoir et le devoir d’exemplarité qui sont les leurs.

Pouvoir de décision, d’abord. La Ve République place le président, élu directement par le peuple français, à la tête de l’État. Comme ses prédécesseurs, mais dans son style très particulier, Nicolas Sarkozy a exercé la plénitude de ses attributions et même plus. Le Premier ministre, à la tête du gouvernement, conduit la politique de la nation, faute de la déterminer comme le précise pourtant la Constitution. Il est donc primordial de connaître les moyens dont ils disposent.

Devoir d’exemplarité, ensuite. Au moment où les Français sont frappés par la crise, durement pour certains, l’État doit plus que jamais se montrer exemplaire et réduire son train de vie. Cette exigence vaut, en priorité, pour les deux têtes de l’exécutif. Reste à savoir ce que la notion de « train de vie » recouvre et comment on le mesure.

Depuis dix ans, j’ai consacré une bonne part de mon travail de député à tenter de découvrir et d’analyser les moyens matériels dont disposent le président de la République et le Premier ministre.

Aussi étonnant que cela paraisse, il n’existait pas, jusqu’en 2008, de budget de la présidence de la Répu-blique. Comme le soulignait le constitutionnaliste Guy Carcassonne, le chef de l’État conjuguait « la visibilité de la fonction avec l’opacité de ses moyens ». J’ai raconté, dans L’Argent caché de l’Élysée1 comment la pré-sidence de la République fonctionnait avec des effec-tifs et des crédits dissimulés dans les budgets d’une quinzaine de ministères. La stupeur fut telle que le nouveau président élu, Nicolas Sarkozy, a été conduit à mettre un terme à cette situation, qui durait depuis quarante-neuf ans ! Pour le coup, ce fut une vraie rupture. Depuis le 1er janvier 2008, le président de la République dispose d’un budget autonome, bien iden-tifié. Dès lors, il devenait possible d’évaluer, au fil des ans, le train de vie du chef de l’État.

J’ai porté mon regard, ensuite, vers l’hôtel Matignon, résidence du Premier ministre, chef du gou-vernement. Pratiquant le même parlementarisme d’in-ves-tigation mis au point vis-à-vis de l’Élysée, j’ai découvert progressivement certains aspects ignorés du train de vie des ministres. Comme dans une enquête policière, de premiers indices m’ont permis de mettre au jour certaines situations surprenantes et anormales. Ainsi, en partant du nombre de chauffeurs et de cuisiniers des ministres, j’ai pu reconstituer, comme un gigantesque puzzle, la totalité des effectifs des cabinets ministériels. J’ai découvert alors, qu’étant chargés de piloter les diminutions des effectifs et les res-trictions salariales au sein de leurs administrations locales, les cabinets à Paris ne cessaient d’augmenter en personnels et en rémunérations. Cette première révé-lation ne passa pas inaperçue et contraignit le Premier ministre à mettre un terme à ces dérives. On verra, dans les chapitres consacrés au gouvernement que les résultats sont toutefois mitigés. Quoi qu’il en soit, là encore, si la transparence a progressé, il reste encore beaucoup à faire.

Mon objectif, enfin, est de présenter aux Français une partie de l’activité cachée des députés. Aujour-d’hui, comme dans la plupart des grandes démocraties occidentales, le pouvoir de l’Assemblée nationale n’est plus seulement dans la fabrication de la loi. Certes, nous la votons toujours, et nous pouvons donc en modifier le texte – en langage parlementaire on parle d’amendements. Mais l’initiative de la législation est prioritairement entre les mains de l’exécutif. Par contre, notre pouvoir est grand quand il s’agit de contrôler la dépense publique – c’est-à-dire l’argent des Français. À l’Assemblée nationale, beaucoup de mes collègues, quelle que soit leur sensibilité politique, effectuent ce travail de contrôle, selon des modalités variées. Tous les sujets ne sont pas aussi sensibles que les comptes de l’Élysée ou l’affaire du Mediator, mais le souci du meilleur usage de l’argent public est au cœur de notre fonction de parlementaires. Ce travail exige un gros investissement per-sonnel, de la pugnacité, de la disponibilité, bref une attention de tous les instants.

Contrôler la dépense publique deviendra sans doute bientôt la mission première du Parlement. C’est à tou(te)s mes collègues qui s’investissent dans cette mission que je dédie ce livre, en espérant que la -suppression du cumul des mandats, que je réclame depuis longtemps, augmentera leur nombre.

1.

Seuil, 2007.

I

À l’assaut de l’Élysée

« Dosière ? Chaque année il fait son numéro pour se faire mousser. Mais on lui donne tous les renseignements qu’il demande. » L’agacement est palpable chez ce conseiller de Nicolas Sarkozy qui répond à un journaliste l’interrogeant sur l’enquête que je mène sur les comptes de l’Élysée. Mais à l’irritation s’ajoute une exagération : on ne me communique pas toutes les données chiffrées que je sollicite. Loin de là ! La transparence a encore des progrès à faire. Car l’Élysée, c’est le cœur du pouvoir. Avec ses mythes et ses secrets. Dans ce palais se composent les gouvernements, se décident les grandes orientations politiques, les nominations, mais aussi la guerre quand il faut la mener. C’est également le champ clos et feutré de luttes d’influences, d’intrigues entre conseillers, courtisans et ministres. Si la façade du 55 faubourg Saint-Honoré est célèbre, c’est par une autre entrée, moins connue du grand public, la grille du Coq, que -pénètrent les invités que le président de la République veut recevoir dans la plus grande discrétion. Sous la Ve République, les murs de l’Élysée ont aussi caché la maladie de deux chefs d’État, Georges Pompidou et François Mitterrand. Autant dire que les informations filtrent peu de cette enceinte vieille de trois siècles qui cultive soigneusement sa part de mystère.

Il suffit de faire antichambre au premier étage où travaille le président de la République pour sentir un silence pesant que troublent à peine les déplacements discrets des huissiers compassés. Nul bruit ne filtre des bureaux comme si un cloisonnement étanche devait protéger la confidentialité des réunions, des tête-à-tête ou des tâches de chacun. La solennité vieillotte des lieux chargés d’histoire incite à la retenue. Et lorsque les conseillers du chef de l’État chuchotent quel-ques confidences à l’extérieur, notamment en direction de la presse, c’est le plus souvent sous le couvert de l’anonymat. L’Élysée, chut ! Secrets d’État ! Secrets du pouvoir !

Crime de lèse-majesté

Dans ce contexte, le budget de l’Élysée, les salaires du président, de ses collaborateurs et plus largement du personnel sont longtemps restés un sujet tabou, enfoui dans les pratiques discrétionnaires de notre monarchie républicaine. Les fonds secrets, ceux des entreprises publiques, ceux des ministères, ont financé le fonctionnement de l’Élysée. Dans la plus grande opacité. Mais qui le savait ? Personne n’osait lever le voile, s’informer, questionner. Aller mettre son nez dans les comptes de la présidence de la République ? Mais c’était commettre un crime de lèse-majesté… N’était-ce pas prendre le risque de découvrir des pratiques douteuses, voire pas très orthodoxes sur le plan de la morale et des finances publiques ? Mieux valait ne pas s’en mêler… Pendant plus de quarante ans, le budget de l’Élysée a été, pour les parlementaires, un continent inexploré. Une fois, une seule, il a été -évoqué à l’Assemblée nationale. C’était le 30 octobre 1964. Le député socialiste André Chandernagor inter-roge le Premier ministre, Georges Pompidou, sur le coût jugé exorbitant d’un long voyage du général de Gaulle en Amérique du Sud. À cette occasion, il évoque le budget de la présidence de la République et les diverses imputations budgétaires auxquelles il donne lieu. Ses propos sont qualifiés de « mesquins » (déjà !) par le Premier ministre. Ils resteront sans suite, l’oppo-sition soutenant mollement ses observations qui apparaissent déplacées à beaucoup…

Dès lors, rien ne viendra perturber le vote annuel des crédits de la présidence : aucun débat, aucune ques-tion, aucun rapport. Rien. Majorité et opposition resteront obstinément silencieuses, y compris sous la longue présidence de François Mitterrand (1981-1995). Pas de vagues ! Une sorte d’union nationale dans l’omerta. Il faudra attendre le 9 octobre 2001 pour que le budget de l’Élysée soit évoqué dans l’hémicycle de l’Assemblée nationale à l’occasion de l’examen de celui de l’année précédente, soit l’an 2000, qui fait l’objet d’un rapport de la Cour des comptes.

Ce jour-là, c’est Nicole Catala, députée chiraquienne de Paris, qui est installée au « perchoir » et qui conduit les échanges. Florence Parly, jeune secrétaire d’État au budget, siège au banc du gouver-nement. Je demande – et j’obtiens – dix minutes de temps de parole sans préciser le fond de mon intervention. Ce jour-là, je ruse. Tout le monde s’attend à ce que je parle des collectivités locales. Après tout, c’est normal : c’est ma spécialité… De fait, en commençant mon propos, je noie le poisson et parle de fiscalité locale. Puis, au détour d’une phrase, je lis le texte que j’ai préparé : « Je me suis attaché aux crédits du titre II concernant la présidence de la République, sur lesquels je formulerai trois observations. Ma première observation porte sur la sous-évaluation systématique du crédit inscrit en loi de finances. En 2000, cette somme s’élevait à 9 millions d’euros. Mais la dépense réelle se monte, elle, à 15,3 millions, soit 70 % de plus. Cette sous--évaluation se poursuit dans le budget 2002, puis-que le crédit prévu à ce titre s’élève à 9,60 millions, ce qui est inférieur aux sommes dépensées quatre ans auparavant. D’où ma première interrogation : pourquoi inscrire une somme dont on connaît d’avance l’insuffisance et qui devra être complétée, voire doublée en cours d’année ? »

Au fur et à mesure que j’avance dans mon argumentation, je vois, face à moi, Florence Parly se tourner, décontenancée, vers ses collaborateurs puis se réfugier dans ses notes. Assis non loin d’elle, le pré-sident de la commission des Finances et député des Landes, Henri Emmanuelli, paraît occupé à autre chose… Quant au rapporteur général du budget et député socialiste de l’Isère, Didier Migaud, il regarde ses chaussures. Bref, je sens bien l’étonnement, pire la réprobation que je suscite. Je suis en train de briser un tabou.

Je poursuis de plus belle : « Ma deuxième observation porte sur le caractère inapproprié et secret des crédits d’abondement. La Cour des comptes relève que ces crédits supplémentaires sont prélevés sur le chapitre des “dépenses accidentelles”. Elles font l’ob-jet d’un décret de répartition qui n’est pas publié au Journal officiel. On comprend que la Cour souligne le carac-tère inapproprié de ce transfert puisque les dépenses couvertes ne sont, par définition, ni urgentes ni impré-vues. Mais mon interrogation est autre. Sans l’analyse de la Cour des comptes, les parlementaires et, au-delà, les citoyens ignoreraient ce dépassement de crédits et auraient une idée fausse du budget de la présidence et de son évolution. Ainsi, à s’en tenir aux seuls crédits initiaux, on penserait que la progression des dépenses de la présidence de la République entre 1999 et 2000 est de 0,3 million d’euros, soit plus de 2,9 %, alors que, si l’on se base sur les dépenses réelles, la progression se monte à 1,95 million d’euros, soit plus de 14,6 %. Cette opacité, organisée et entretenue depuis 1995, témoigne d’un manque de considération envers le Parlement. »

Budget croupion

C’en est trop pour la droite. Le député gaulliste de Savoie Michel Bouvard tente en vain de m’interrompre : « Auparavant, c’était limpide ! » dit-il, faisant référence à la gestion élyséenne des années Mitterrand. J’attendais cette remarque, de bonne guerre. Sans hési-ter, je rétorque : « Auparavant, il y avait égalité entre les crédits prévus et les crédits dépensés. » Puis, j’en-chaîne : « Ma troisième observation porte sur une pro-gression inexpliquée du budget de la -présidence de la République. Si l’on s’en tient aux dépenses réelles, on constate que les dépenses de la présidence sont passées de 4,54 millions d’euros en 1995 à 15,28 millions d’euros en 2000, soit une hausse de 10,73 millions d’euros correspondant à une progression de 236 % ! Comme il n’existe aucun rapport sur le budget de la présidence, aucune explication n’est fournie sur cette progression démesurée. J’ajoute que les lignes budgétaires du titre II ne représentent qu’une faible partie des dépenses de la pré-sidence puisque de nombreux budgets ministériels y contribuent éga-lement dans une certaine opacité -relevée par la Cour, notamment dans ses rapports antérieurs. Quant aux dépenses de personnel, elles continuent à figurer dans les budgets des ministères qui mettent des fonctionnaires à disposition de la présidence – ce qui ne permet pas d’en connaître exactement le nombre qui, selon certains, serait de l’ordre de 800 à 900. »

Enfin, pour ne pas prendre le risque de dépasser mon modeste mais réglementaire temps de parole – dix minutes – et d’être rappelé à l’ordre par la présidente de séance, je conclus : « Compte tenu de sa place éminente dans nos institutions, la présidence de la République mérite mieux qu’un “budget croupion” héritier des listes civiles des républiques précédentes. Quant au Parlement, il devrait être en mesure de contrô-ler ce budget dans la transparence conformément à l’article XV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, selon lequel la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. Ce pourrait être le cas si la commission des Finances désignait en son sein un rapporteur spécial à cet effet. Telles sont, Madame la Secrétaire d’État, mes chers collègues, les observations que cette loi de règlement m’a inspirées. »

Tout est dit ! Les quatre députés socialistes, communistes, radicaux et verts présents ce jour-là dans l’Hémicycle applaudissent courtoisement. Après avoir écouté les divers orateurs, Florence Parly prend la parole pour répondre à chacun, et donc à moi-même : « Monsieur Dosière, vous vous êtes inquiété de la com-plexité des concours aux collectivités locales. Je ne peux que partager ce point de vue. » Suivent des considérations techniques… Et c’est tout. Pas un mot sur le budget de l’Élysée. Circulez ! Y a rien à voir ! Hors séance, dans les couloirs, à l’abri des journalistes, je lui ferai remarquer son silence sur la seconde partie de mon intervention. « Que pouvais-je te répon-dre ? » me dit-elle en levant les bras au ciel. Mon intervention ne suscite aucun écho : le sujet n’attire alors ni députés ni journalistes. Toutefois, quelques semaines plus tard, dans le cadre de la discussion de la loi de finances pour 2002, mon collègue Arnaud Montebourg, faisant référence à mon intervention, propose, avec son sens habituel de la communication, un amendement réduisant les crédits de la présidence, compte tenu de leur croissance excessive.

En pleine cohabitation Chirac-Jospin, la réplique de la droite est immédiate : l’opposition dépose un amendement diminuant les crédits de Matignon, c’est-à-dire du Premier ministre. Le gouvernement, après l’avoir fait repousser, obtient le retrait de l’amendement Monte-bourg. En contrepartie, le rapporteur général du bud-get, Didier Migaud, fait adopter une disposition selon laquelle la présidence devra présenter, à partir de l’exer-cice 2003, un document explicatif sur son budget. J’ai considéré, à l’époque, qu’il s’agissait d’un pas important dans la transparence du budget présidentiel. Toutefois, je marquais une réserve : « Cette disposition ne prendra son plein effet que si le budget de la présidence devient un vrai budget, avec la réintégra-tion des dépen-ses de fonctionnement et de personnel qui figurent dans les divers départements ministériels. »

L’avenir a prouvé que mes doutes étaient justifiés. Après plusieurs années – y compris sous la présidence Sarkozy –, ce document est demeuré si inconsistant que la volonté de transparence du Parlement n’a pas été respectée. Bien entendu les crédits de l’Élysée pour l’année 2002 sont votés en l’état, mais, pour la première fois, le mystère des comptes de la présidence de la République a été porté sur la place publique. Il reste à le lever.

Ironie et agressivité

À compter de ce jour, j’établis, en quelque sorte, une nouvelle coutume : chaque année, en novembre, lors de l’examen du budget, j’évoque à plusieurs repri-ses les crédits de la présidence. Dans le cadre de la dis-cussion sur les crédits alloués aux « pouvoirs publics », je dépose des amendements, sans illusion quant à leur adoption, mais pour bénéficier d’un temps de parole – cinq minutes pour présenter l’amendement et cinq minutes pour répondre au gouvernement.

En 2002, le ministre délégué au Budget, Alain Lambert, proche de Nicolas Sarkozy, répondra avec sagesse : « Le respect des institutions de notre République nous appelle tous à traiter des moyens qui leur sont alloués avec la gravité, le sérieux et la sincérité qui s’imposent. » Par la suite, au gré des ministres du Budget présents, mes interventions susciteront diverses réactions. L’ironie parfois : « Revoilà M. Dosière et son marronnier » (Dominique Bussereau) ; l’agres-sivité quelquefois : « M. Dosière semble imperméable à toute explication sur ce sujet » (Jean-François Copé). La politesse minimale souvent : « Je déplore le caractère exclusivement polémique et partisan de vos propos » (Henri Cuq, ministre délégué aux Relations avec le Parlement) ; et enfin, rarement, l’empathie : « Vos rappels historiques très complets et intéressants » (Brice Hortefeux, ministre délégué auprès de Nicolas Sarkozy). Décidément, il n’est pas facile de percer les secrets de l’Élysée ! Mais cette fois, le tabou est bel et bien brisé.

À partir du budget 2006, la présentation du budget de l’État est complètement transformée. S’agissant de l’Élysée, les modifications sont doubles : les crédits font maintenant partie de la mission « Pouvoirs publics » (dans laquelle figurent également l’Assemblée nationale, le Sénat, le Conseil constitutionnel) et la commission des finances désigne, pour analyser les crédits de cette mis-sion, un rapporteur spécial. Le premier rapport, établi en novembre 2005 par Pierre Bourguignon, député-maire de Sotteville-lès-Rouen, souligne, à son tour, le caractère « sommaire » des documents fournis en appli-cation de la disposition votée dans la loi de finances 2002. Il réclame, à l’avenir, davantage de précisions. « À quoi servent un rapporteur spécial de la mission “Pouvoirs publics” et un débat spécifique en séance publique si les informations fournies n’offrent aucun support à l’analyse ? »

L’année suivante – novembre 2006 –, les questions soulevées par l’indigence des précédents documents budgétaires font l’objet d’éléments de réponse « manifestement inspirés par certaines questions écrites de par-lementaires ». Avec la nouvelle Assemblée, élue en juin 2007, le rapporteur de la mission « Pouvoirs publics » change : désormais c’est Jean Launay, député socialiste du Lot, qui en est chargé.

Son rapport sur le budget 2008 fait état de la transparence nouvelle manifestée par la récente équipe élyséenne, sous l’impulsion d’Emmanuelle Mignon, direc-trice de cabinet qui, à ce titre, a la haute main sur le budget de la présidence.

Au cours de la discussion parlementaire, un amendement du gouvernement élargira le périmètre du budget élyséen, en le faisant passer de 32 millions d’euros à 100,5 millions par consolidation des dépenses prises en charge, auparavant, par les divers ministères.

Désormais, les rapports de la commission des finances comportent des informations complémentaires à celles que j’obtiens par ailleurs, et parfois inédites. Les médias deviennent attentifs aux aspects budgétaires de l’Élysée et multiplient, de leur côté, reportages et comptes rendus. La presse étrangère consacre également des articles – plutôt critiques – sur le train de vie luxueux du président français. Le « secret dépense » qui régnait sur la présidence de la République s’est entrouvert – de gré ou de force. Le contrôle que les représentants du peuple se doivent d’exercer sur les dépenses publiques a progressé.

Un « parlementarisme d’investigation »

Encouragé par ces avancées, je poursuis mes enquêtes. Au-delà du dépôt d’amendements, je me livre à un « parlementarisme d’investigation » par le biais de ce qu’on appelle les questions écrites. Elles me paraissent plus efficaces, en matière de contrôle du Parlement, que les questions au gouvernement, les mardi et mercredi après-midi, qui donnent lieu à un véritable spectacle médiatique, ou que les questions orales sans débat qui concernent essentiellement des sujets d’ordre local.

Apparues en 1959, les questions écrites connaissent une « hyperinflation » (3 700 en 1959, 12 000 en 1994, 25 300 en 2008 et 29 100 en 2010) au risque évident que les mauvaises chassent les bonnes… Il s’agit d’une prérogative individuelle des députés, très souple, puisque ces questions sont posées toute l’année, hors du cadre des séances. Questions et réponses sont pub-liées dans un fascicule hebdomadaire distinct du compte rendu des débats. Les ministres sont tenus de répondre aux questions, mais les délais ne sont guère respectés. Ils sont passés de huit jours à un mois sans qu’aucune sanction ne vienne restreindre ces abus.

Pour limiter ce délai, Philippe Séguin, alors pré-sident de l’Assemblée nationale, a institué en 1995 la procédure du « signalement » : chaque semaine, les pré-sidents de groupe proposent, parmi les questions demeurées sans réponse, celles qu’ils jugent prioritaires (25 au maximum réparties au prorata des effectifs des groupes) et auxquelles le ministre « est tenu » de répondre dans les dix jours, pas un de plus. Grâce à l’appui de Jean-Marc Ayrault, président du groupe socialiste, j’utiliserai de plus en plus fréquemment ce signalement, signe de l’intérêt grandissant que mon travail suscite au sein du groupe. Alors que les délais de réponse aux 8 650 questions signalées de 1995 à 2009 ont toujours été respectés, depuis le printemps 2009, les délais ont tendance à s’allonger, notamment en ce qui concerne certaines de mes questions. Un hasard sans doute… À plusieurs reprises, j’ai dû alerter le président de l’Assem-blée et le ministre chargé des Relations avec le Parlement pour obtenir une réponse qui n’arrivait pas – signe manifeste de l’agacement que mes investigations suscitent. Il me faut donc redoubler de vigilance pour surveiller les réponses et, en cas de retard abusif, j’ai la possibilité d’interpeller le ministre retardataire en séance publique. Si les réponses sont incomplètes, je demande à nouveau le renseignement oublié, une fois, deux fois, trois fois si nécessaire. Ne jamais rien lâcher : tel est mon principe dans cette guerre d’usure qu’impo-sent l’Élysée et les ministres. Même si les réponses tardent à venir ou sont dilatoires. Enfin, si nécessaire, des prises de parole en séance publique, des contacts réguliers avec les journalistes permettent de maintenir la pression.

Les secrets de la garden party

Ce harcèlement textuel a démontré son efficacité, et certains collègues l’utilisent à leur tour. Suscitant l’inté-rêt des médias, il conduit le gouvernement et surtout le président de la République à réagir, comme on le verra plus loin. Grâce à cette méthode opiniâtre, j’ai pu faire la lumière sur l’un des secrets les mieux protégés de la Ve République : la fameuse garden party de l’Élysée.